CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 70913 RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente STL1510-2017 Radicación n.° 70913 Acta 03 Bogotá, D.C., primero (01) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el 1 de diciembre de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE CARTAGENA, dentro de la acción de tutela formulada por JUAN CARLOS JIMÉNEZ ZÚÑIGA, YOLIMA ÁVILA ECHÁVEZ y OSMAIRO MAZA GÓMEZ contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, ALCALDÍA DE CARTAGENA, FONDO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DISTRITAL -CORVIVIENDA-, AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P., FIDUCIARIA POPULAR S.A. y BANCO POPULAR.
I.
ANTECEDENTES Los señores Juan Carlos Jiménez Zúñiga, Yolima Ávila Echávez y Osmairo Maza Gómez, como integrantes de la Junta de Acción Comunal de Ciénaga de La Virgen, en calidad de presidente, vicepresidenta y fiscal, respectivamente, presentaron acción de tutela, como mecanismo transitorio, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la vida, salud, dignidad humana, igualdad, petición y medio ambiente.
Refirieron que, en el año 2006, la Junta de Acción Comunal de la Ciénaga de La Virgen había gestionado ante la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique –CARDIQUE- la conexión de aguas residuales domésticas al alcantarillado del sector Ciénaga de La Virgen; que, tras la realización de la inspección pertinente, dicha corporación emitió el Concepto Técnico 0766 del 3 de octubre de 2006, oportunidad en la que señaló que el canal de Las Flores estaba contaminado por causa de los residuos sólidos de origen domiciliario; que el vertimiento de aguas residuales sin tratamiento generaba impactos ambientales negativos en el agua, suelo y flora, daños en la salud humana y olores ofensivos y que en el sector Ricaurte, cercano a la ciénaga, no se habían hecho campañas de educación ambiental dirigidas a los moradores, con el fin de que no siguieran utilizando el caño para disponer los residuos sólidos.
Expusieron que, con base en dicho concepto, CARDIQUE había expedido la Resolución n. º 0936 del 7 de noviembre de 2006, por medio de la cual requirió a la Alcaldía de Cartagena para que, a través de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., conectara las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas al alcantarillado del sector y, si esta no existía, lo instalara para realizar su conexión; que, para ese efecto, había dispuesto un término de 30 días para que se presentara el cronograma de actividades; que, mediante la Resolución n. º 0528 del 4 de junio de 2007, CARDIQUE requirió a esas entidad para que dieran cumplimiento a lo ordenado.
Por otra parte, señalaron que los habitantes de las carreras 56, 56A, 56B, 57, 58 y 59 y las calles 38B y 38C del sector de Ciénaga de La Virgen no contaban con el servicio de alcantarillado, pese a lo cual, Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. les cobraba ese concepto. Señalaron que el 27 de septiembre de 2016, presentaron un derecho de petición a la Alcaldía de Cartagena, por el cual le solicitaron que diera cumplimiento a las resoluciones expedidas por CARDIQUE; que, en respuesta a su petición, la Alcaldía señaló que había dado traslado de ésta a la Secretaría de Infraestructura.
Indicaron que Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., por su parte, les informó que en el año 2014, por solicitud de CORVIVIENDA, había hecho una revisión de las viviendas del sector y había determinado que podrían realizarse extensiones de red de alcantarillado de poca longitud; que el Departamento de Planeación de esa empresa le había solicitado a CORVIVIENDA la ampliación de la red de alcantarillado de carreras 56, 56A, 56B, 57, 58 y 59 y las calles 38B y 38C para el proyecto de mejoramiento de vivienda en la modalidad de saneamiento básico; y que esa corporación, por medio de la Resolución n. º 035 del 10 de marzo de 2015, de forma injustificada, había retirado a 63 familias del referido proyecto.
Adujeron que Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., en respuesta al derecho de petición que presentaron el 29 de febrero de 2016, señaló que en ese sector no existían redes de alcantarillado, por lo que había preparado un proyecto de extensión de redes en la zona suroriental de las calles aledañas y le había manifestado esa necesidad a la Secretaría General de la Alcaldía, pero se le había manifestado que no tenían recursos asignados para ese proyecto.
Con fundamento en lo expuesto, solicitaron: (i) que se ordene a la Alcaldía de Cartagena y a la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. que procedan a conectar las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas al alcantarillado sanitario del sector Ciénaga de La Virgen, en cumplimiento de la Resolución n. º 936 del 7 de noviembre de 2007, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Dique y que extiendan las redes de alcantarillado dentro de las carreras 56, 56A, 56B, 57, 58 y 59 y las calles 38B y 38C;
(ii) que se ordene, a quien corresponda, realizar la ampliación y pavimentación del caño Las Flores o El Tigre; (iii) que se compulsen copias de la acción de tutela a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación y (iv) que se ordene a CORVIVIENDA y a la Fiduciaria Popular del Banco Popular que efectúen la devolución del dinero del subsidio al mejoramiento integral de las 150 familias relacionadas en las resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y 035 de 2015.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 18 de noviembre de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las autoridades accionadas con el fin de que ejercieran el derecho de defensa. La Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena sostuvo que no tenía competencia para dar cumplimiento a las resoluciones proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique.
En ese sentido, señaló que la acción debía dirigirse contra la Secretaría de Infraestructura Distrital, dependencia encargada del mantenimiento, construcción y ampliación de la infraestructura para la prestación del servicio público requerido por los actores, según lo dispuesto en el Decreto 0304 de 2003. De igual forma, adujo que el Distrito había suscrito un contrato para la gestión integral de los servicios de acueducto y alcantarillado con la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., entidad a la que le correspondía atender los requerimientos de CARDIQUE.
El apoderado de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. señaló que su función era la de operar y mantener la infraestructura de acueducto y alcantarillado; sin embargo, no tenía la atribución de financiar las obras de expansión de dichos servicios. Indicó que la parte final del sector Ciénaga de La Virgen del barrio Ricaurte corresponde a una zona que se ha venido ampliando de manera no planificada sobre terrenos de la Ciénaga de La Virgen; que, no obstante, fruto de los estudios técnicos que había realizado, se había hecho el diseño de redes de algunas calles aledañas y que ese proyecto había sido entregado a CORVIVIENDA para que realizara la gestión de los recursos necesarios.
El Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital -CORVIVIENDA-, frente a la queja manifestada por el retiro de subsidios de mejoramiento a 63 familias, afirmó que dicha decisión fue adoptada en la Resolución n. º 035 de 2015 y se fundamentó en que los beneficiarios iniciales no cumplían los requerimientos técnicos, específicamente no contaban con la cobertura del servicio de alcantarillado.
Expuso que tales beneficios estaban regulados en el Decreto 1077 de 2015, que en el artículo 2.1.1.1.1.3.1.2.2, previó: [ ] la aplicación del subsidio familiar de vivienda en la modalidad para vivienda saludable sólo será viable cuando las unidades habitacionales se encuentren localizadas en barrios susceptibles de ser legalizados, de acuerdo con las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial respectivo, siempre y cuando los predios cuenten con disponibilidad de servicios públicos domiciliarios [ ] Negrilla original.
En ese orden, explicó que la solicitud dirigida a la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. se realizó con el propósito de que certificara si los predios contaban con el servicio de alcantarillado, en aras de definir si era viable que los beneficios se aplicaran en ese sector, mas no para ejecutar obras, puesto que dicha función era ajena a su competencia. Finalmente, adujo que la resolución que modificó los beneficiarios del subsidio debía ser cuestionada a través de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Surtido lo anterior, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena, mediante providencia del 1 de diciembre de 2016, negó el amparo solicitado. Consideró que las pretensiones de los accionantes estaban dirigidas a obtener la salvaguardia de intereses colectivos y, en tal medida, debían ejercer la acción dispuesta en el ordenamiento para ese propósito, máxime que no habían demostrado que de la situación expuesta se hubiese derivado la vulneración de sus derechos fundamentales.
En relación con la queja que dirigieron los actores contra CORVIVIENDA por la decisión que adoptó frente al otorgamiento de subsidios de mejoramiento, estimó que carecían de legitimación en la causa para solicitar la protección de las personas que fueron afectadas por esa actuación. III. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, para cuyo efecto reiteró sus planteamientos iniciales.
IV. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la impugnación, debe tenerse en cuenta que el numeral tercero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en materia de derechos colectivos establece que la acción de tutela no procederá: Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. De igual forma, la jurisprudencia ha señalado que cuando se trate de la afectación de intereses colectivos, la acción de tutela únicamente procederá cuando aquella involucre la vulneración de derechos fundamentales.
En ese orden, la Sala advierte que las garantías invocadas por los accionantes, efectivamente, son susceptibles de protección por vía de la acción popular tal como lo establece el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que contempla como derechos colectivos, entre otros: g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
( ) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; Ahora bien, la salubridad pública ha sido entendida por el Consejo de Estado como «la garantía de la salud de los ciudadanos»; y el acceso a la infraestructura de servicios que la garantice la salubridad pública como: (…) el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.
Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.
(Consejo de Estado - Sección Tercera. Sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834). De acuerdo con lo anterior, la situación descrita por los accionantes, en cuanto refiere a una omisión por parte de las autoridades públicas frente a las obligaciones que le competen en materia de prestación efectiva del servicio de alcantarillado que afecta de forma generalizada a una comunidad por las repercusiones que puede tener en su salud, se encuentra claramente enmarcada en los literales antes señalados, de tal manera que, en efecto, puede concluirse que la acción popular se constituye en el mecanismo judicial eficaz e idóneo de protección. Ahora bien, aunque los actores insisten en la impugnación que la acción de tutela es procedente porque la deficiencia en la prestación del mencionado servicio ha afectado la salud de algunos miembros de la comunidad, la Sala encuentra que ésta es indeterminada y, si bien incorporaron apartes de la historia clínica de algunas personas, de ellas no se infiere que las afecciones que padecen sean el resultado directo de la situación descrita.
Cabe señalar, de haberse presentado esa situación, no son los accionantes los llamados a solicitar esa protección, sino las personas directamente afectadas. Adicionalmente, es pertinente señalar que no existen razones ni evidencias que descarten la falta de idoneidad y eficacia de la acción popular para obtener las pretensiones formuladas, pues debe recordarse que se trata de una acción constitucional de trámite preferencial, diseñada para discutir los asuntos aquí planteados, en la que se brinda un espacio más amplio de debate probatorio que, por tanto, garantiza plenamente el derecho a la defensa de las partes involucradas; también prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares, aún antes de la notificación de la demanda, entre ellas, «(…) que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado» y, además, contempla la posibilidad de que se celebre un pacto de cumplimiento para proteger los derechos colectivos, bajo la dirección del juez de conocimiento.
Sumado a lo anterior, no le corresponde al juez de tutela interferir en una actuación que concierne a las autoridades públicas nacionales, departamentales y municipales, que además involucra decisiones de planeación del orden territorial y de índole presupuestal que escapan del ámbito de esta acción. En segundo lugar, la petición encaminada a que se ordene a la Alcaldía de Cartagena y a la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. que den cumplimiento a las resoluciones proferidas por CARDIQUE, no es susceptible de protección por esta vía subsidiaria y residual, dado que para ello puede acudirse a la acción de cumplimiento, también de naturaleza constitucional.
Finalmente, cabe señalar que los accionantes no tienen legitimación para solicitar el amparo de los derechos de algunos miembros de la comunidad de La Ciénaga de La Virgen, presuntamente vulnerados por el cobro del servicio de alcantarillado y por su exclusión del subsidio de mejoramiento de vivienda, pues, se reitera, son los directamente afectados quienes deben ejercer los mecanismos legales para obtener su resguardo, más aún cuando no se demostró que estuviesen en alguna condición que les impidiera acudir a este medio.
Conforme a las anteriores consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar el fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN PAGE 14