CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 75335 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL14767-2017 Radicación n.° 75335 Acta 33 Bogotá, D. C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN contra el fallo proferido el 14 de agosto de 2017, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro de la acción de tutela que LUISA FERNANDA CASTRILLÓN GARCÉS promovió contra la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, trámite al que fueron vinculados la REGISTRADURÍA MUNICIPAL DE MARINILLA (ANTIOQUIA), METROSALUD E.S.E., la SECRETARÍA DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA y el municipio impugnante.

I.

ANTECEDENTES La accionante fundó la presente acción en los siguientes hechos: Que el 13 de noviembre de 2014, ante la Registraduría Municipal de Marinilla (Antioquia), realizó los trámite para la expedición de su cédula de ciudadanía, a la que se le asignó el número 1.001.546.288 según la contraseña que le fue entregada; que en el 2015, fue víctima de hurto por lo que le entregaran una nueva contraseña; que el 22 de enero de 2017, perdió nuevamente la contraseña, por lo que acudió a la Registraduría Municipal de Marinilla, que se negó a entregarle la cédula de ciudadanía con el argumento de que había una inconsistencia en el número de nuip.

Que actualmente tiene dos meses de embarazo, razón por la cual acudió a Metrosalud en Medellín para recibir atención médica y prenatal, en donde le informaron que no podían seguir atendiéndola ante la falta de la cedula de ciudadanía original y del certificado del Sisben que registre el puntaje asignado; y que el 20 de julio de 2017, la visitó un «funcionario del Sisbén, quien le informó que aproximadamente dicho trámite se tardaría unos 2 meses, tiempo en el cual solo podría tener acceso al servicio de urgencias y lo que realmente necesita son los controles prenatales».

Por lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana, y en consecuencia, se ordene de manera inmediata la expedición de la cedula de ciudadanía y la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud – Régimen Subsidiado. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 1 de agosto de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionados y vinculados con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. La Registraduría Nacional de Estado Civil, manifestó que consultado el Archivo Nacional de Identificación (ANI) y el archivo temporal (MTR), se determinó que el 13 de noviembre de 2014, la accionante solicitó por primera vez la expedición de su documento de identidad, «expidiéndose la cédula de ciudadanía No. 1.000.546.288, documento que se encuentra vigente»; que según cotejo dactiloscópico, se pudo establecer que la accionante pidió nuevamente «trámite de expedición de primera vez de su documento de identidad, el 10 de noviembre de 2015, en la Registraduría Auxiliar de Marinilla – Antioquia, momento en el cual manifestó llamarse, Luis Fernanda Castrillón Garcés, adjudicándosele el cupo numérico Nº 1.001.546.288, documento que se encuentra bloqueado por intento de doble cedulación».

Que al establecerse que los dos cupos numéricos 1.000.546.288 y 1.001.546.288, fueron asignados a la misma persona, se inició el respectivo procedimiento tendiente a cancelar «por mala elaboración el cupo número 1.000.546.288 y dejar vigente el requerido por la accionante, es decir, cupo Nº 1.001.546.288», lo cual le fue informado por oficio n.º 1981 del 4 de agosto de 2017.

La E.S.E. Metrosalud explicó que no es una entidad promotora de salud sino una institución prestadora de servicios de salud, «los cuales brinda de acuerdo a los convenios y contratos que tienen celebrados con la Dirección Seccional de Antioquia y con las Administradoras del Régimen Subsidiado EPS-S»; que Metrosalud «no encuesta ni clasifica (de acuerdo al nivel de pobreza) a ninguna persona para incluirla dentro del sistema de beneficios en salud (SISBEN), y menos aún determina a que EPS-S se le puede afiliar, pues estas labores corresponden única y exclusivamente al Municipio de Medellín (Secretaría de Salud) quien lo hace a través del Departamento Administrativo de Planeación».

Por su parte, el Municipio de Medellín expuso que la accionante se encuentra registrada en el SISBEN por el municipio de Marinilla, con un puntaje de 34.69; que posteriormente la señora Castrillón Garcés se dirigió a un punto de atención en Medellín, para solicitar encuesta por primera vez para tres personas de su núcleo familiar, solicitud que fue registrada «con radicado FEN-252292, por cambio de dirección»; que lo anterior generó «una duplicidad en la base de datos, dado que si en la vivienda donde se encuentra una persona, hay personas que ya estaban registradas en la base de datos del Sisbén, al ser nuevamente encuestadas la información queda en duplicidad», por lo que «se procedió a establecer comunicación con la señora Luisa Fernanda, el día 10 de agosto, con el fin de brindarle toda la información para proceder a subsanar dicha duplicidad.

La señora Luisa Fernando dice que “tratara de ir mañana al punto de atención del Bosque”». Que es necesario que «las personas que ya estaban registradas en la ficha anterior, informen por escrito dirigiéndose a un punto de atención, de cual ficha se debe retirar, el sistema no permite tener una persona al mismo tiempo en dos fichas diferentes.

Si no se realiza este procedimiento la totalidad de las personas de la vivienda nueva encuestada se verán afectadas al no quedar registrados en la base de datos del Sisbén […]». Que agotado el anterior trámite, la ficha es enviada a Bogotá para su validación y consolidación a nivel nacional por parte del Departamento Nacional de Planeación, «y una vez pase por los controles de validación y certificación, la accionante podrá consultar el resultado en la página oficial del Sisbén www.sisben.gov.co»; que la Resolución n.º 4743 del 19 de diciembre de 2016, estableció las fechas de entrega para certificación de las «Bases Brutas Municipales y Distritales del Sisbén», y las fechas de publicación en la página nacional que es realizada cada mes; y que el puntaje de la encuesta «solo se verá reflejado en próximas entregas de la base de datos certificada por el Departamento Nacional de Planeación y el próximo envío debe hacerse entre el 28 y 30 de agosto de la presente anualidad y el resultado se verá reflejado el 20 de septiembre de 2017».

Que mientras se subsana la duplicidad, la accionante puede ser beneficiaria del régimen subsidiado del lugar donde se encuentra encuestada, que para el caso es el municipio de Marinilla. Finalmente, adujo que según la normatividad que regula la materia, el Departamento Nacional de Planeación ordena a los municipios «entregar 12 veces al año la base de datos con las actualizaciones realizadas en cada mes del año. Y cualquier modificación, corrección, inclusión o encuesta nueva que se realice solo se verá reflejada en próximos envíos de las bases de datos al Departamento Nacional de Planeación para la certificación. Advirtiendo que el Municipio de Medellín no cuenta con competencia alguna para validar o certificar dicha información».

Por sentencia del 14 de agosto de 2017, el Tribunal Superior de Medellín concedió el amparo del derecho fundamental a la personalidad jurídica, y por consiguiente, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado civil, que «emita los actos administrativos y efectué las actuaciones necesarias, ante los entes correspondientes, para que, en un término no superior a quince (15) días, efectúe el procedimiento de cancelación del cupo numérico doble (1.000.546.288) y en el mismo término haga entrega efectiva de la cédula de ciudadanía Nº 1.001.546.288»; ordenó al Municipio de Medellín que «en un plazo que no exceda del 20 de septiembre de 2017 de por culminado el proceso de calificación y asignación del puntaje en la encuesta del sisbén para la señora Luisa Fernanda Castrillón», para lo cual advirtió el deber de coparticipación de la accionante «en los trámites de afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud, quien con base en la información dada y si se encuentra dentro de los rangos pertinentes, procederá a tramitar la afiliación al régimen subsidiado en salud ».

Por último, ordenó a la Secretaría de Salud y Protección Social de Antioquia que «garantice a la señora Luisa Fernanda Castrillón Garcés como vinculada al sistema en salud, la atención en salud, hasta tanto se realice la afiliación a alguno de los subsistemas del régimen en salud, sin que se esgriman argumentos como la ausencia del documento de identidad original, para negarse a prestar los servicios de salud y atenciones en maternidad».

Para adoptar la anterior decisión, citó jurisprudencia constitucional sobre la tardanza en la expedición de las cédulas de ciudadanías por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y constató en el presente asunto que «si bien fue la actora quien en varias ocasiones se acercó a tramitar su cédula de ciudadanía, no fue ella quien generó la disparidad en los cupos numéricos, toda vez que éste debe corresponder con el nuip que se consignó en el registro civil de nacimiento, esto es el 1.001.546.288, por lo que las deficiencias en la generación de un segundo cupo numérico (1.000.546.288) no son atribuibles a la actora, su corrección no puede extenderse indefinidamente y mucho menos cuando la ausencia de un documento de identificación, además de afectar el derecho a la identificación plena, conlleva otra serie de inconvenientes como en este caso, dilaciones para la prestación del servicio de salud».

En cuanto a la falta de afiliación al sistema de seguridad social en salud y los inconvenientes presentados, consideró lo siguiente: Una de las herramientas para detectar la pertenencia a las categorías mencionadas (régimen contributivo y régimen subsidiado) es la encuesta del sistema de información SISBÉN, la que ha de ser realizada por los entes territoriales, sin embargo también es cierto que corresponde a la población reportar los diferentes cambios en sus condiciones como domicilio para tener una información actualizada, situación que en el presente caso, solo con ocasión de la imposibilidad en la atención médica fue adelantada por la actora, verificando además que el Municipio de Medellín, como nuevo lugar de residencia de la actora, se encuentra adelantando las gestiones que a él competen para la actualización de datos y efectiva prestación del servicio de salud, resaltando que tal trámite no debe extenderse de forma indefinida, por lo que habrá de ordenarse al Municipio de Medellín, que efectúe los actos administrativos a que haya lugar y ante la dependencia que corresponda para que en el término que no supere el 20 de septiembre de 2017 (como ellos mismos lo pronostican en la respuesta a esta acción) de por culminado el proceso de calificación y asignación del puntaje para la señora Luisa Fernanda Castrillón, quien con base en la información dada y si se encuentra dentro de los rangos pertinentes, procederá a tramitar la afiliación al régimen subsidiado en salud.

IMPUGNACIÓN El Municipio de Medellín alegó «la imposibilidad legal y material del cumplimiento del fallo», porque «la determinación del nivel de clasificación, es decir, asignación del puntaje del Sisbén en todo el territorio Colombiano, no le corresponde a las entidades territoriales, sino al Gobierno Nacional a través del Departamento Nacional de Planeación».

Que la accionante «presentaba una duplicidad», que fue «subsanada por la misma el 16 de agosto de 2017, razón la cual y respetando los lineamientos del Departamento Nacional de Planeación, Resolución 4743 de 2016, la ficha 28008647, será enviada a Bogotá entre el 28 y 30 de agosto para su validación y consolidación a nivel nacional por parte del Departamento Nacional de Planeación, una vez pase por los controles de validación y certificación, la accionante podrá consultar el resultado en la página oficial del Sisbén a partir del próximo 20 de septiembre de 2017».

CONSIDERACIONES El derecho a la salud tiene raigambre constitucional, no solo por estar estrechamente ligado a la vida y a la dignidad de las personas, sino porque a través de ellos se materializan los postulados del estado social de derecho, establecidos en el artículo 2º de la Constitución Política. La connotación de tal garantía tiene trascendencia al ser un servicio público esencial cuya cobertura es universal, y que implica un acceso oportuno, eficaz y de calidad, por lo que las entidades están convocadas a la satisfacción en condiciones de igualdad en el acceso.

Esta sala, en relación con el derecho a la seguridad social en salud, ha resaltado que la acción de tutela es viable cuando quiera que con la actuación u omisión de los encargados de prestar asistencia médica, se ponga en riesgo al individuo o se menoscabe su dignidad humana, pues la Carta Política precisa que se trata de un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable de todos los habitantes.

En el asunto materia de estudio, el municipio impugnante cuestiona que el Tribunal le hubiese ordenado culminar «el proceso de calificación y asignación del puntaje de la encuesta del SISBÉN para la señora Luis Fernanda Castrillón», pues insiste en que no le asiste competencia «para asignar el puntaje del Sisbén a cualquier ciudadano dentro de su territorio, ya que por normatividad legal la misma le corresponde al Departamento Nacional de Planeación».

Para resolver el asunto, es menester recordar que según el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, existen tres tipos de participación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, estos son como afiliados al régimen contributivo, como afiliados al régimen subsidiado y otros de forma temporal como participantes vinculados. En aras de optimizar la distribución de los recursos públicos y lograr la afiliación de toda la población colombiana al sistema, tratándose del régimen subsidiado, el Estado cuenta con un sistema de información integral que se denomina Sisbén, que se encuentra regulada en el artículo 94 de la Ley 715 de 2001, y que constituye el principal instrumento para focalizar los servicios sociales, así como para asegurar que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable.

Se trata entonces de una información que recoge el Estado para cumplir con su obligación de brindar el acceso de toda la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y por ello, en caso de presentar alguna inconsistencia u omisión, debe ser actualizado, en procura de cumplir el fin para el cual fue implementado. En ese orden, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, corresponde a los municipios, entre otras funciones, «identificar a la población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los beneficiarios del Régimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia».

Asimismo, el Decreto 0441 del 16 de marzo de 2017, que reglamentó el Sisbén, en su artículo 2.2.8.2.4., dispuso que los municipios y distritos, entre otros, deben «implementar, actualizar, administrar y operar la base de datos Sisbén, de acuerdo con los lineamientos definidos por el DNP» y «enviar la información de los registros y otra que se requiera en los términos y condiciones establecidos por el DNP», para lo cual el artículo 2.2.8.3.1 señala que «cualquier persona natural puede solicitar su inclusión en el Sisbén ante la entidad territorial en el cual resida.

Para el efecto, la entidad territorial aplicará la ficha de caracterización socioeconómica en la dirección de residencia habitual del solicitante, quien suministrará la información requerida para el diligenciamiento de la totalidad de las variables de la misma, con el fin de realizar una correcta identificación y caracterización» (Negrilla fuera de texto).

De igual manera, las personas incluidas en el Sisbén deben mantener actualizada la información, por lo que en caso de cambio de lugar de residencia deben solicitar la aplicación de una nueva encuesta ante la entidad territorial donde se ubique su nueva vivienda, que se encargara de enviar la información de los registros al Departamento Nacional de Planeación, en las fechas de corte fijadas para el efecto por ese Departamento, que es el encargado del proceso de validación, consolidación y publicación de la base de datos nacional certificada del Sisbén (Artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.3.2. y 2.2.8.3.3. ibídem).

Esclarecido lo anterior, es evidente que los municipios y distritos ejercen una función primordial en la conformación y actualización de la base de datos del Sisbén, procedimiento dentro del cual si bien es cierto no tiene la función de asignar el puntaje a las personas que la integran, si les asiste la obligación de practicar la encuesta (ficha de caracterización socioeconómica), de recopilar y registrar toda la información, y de enviarla en las respectivas fechas al Departamento Nacional de Planeación para su proceso de validación y consolidación a nivel nacional, con el fin de identificar y organizar a la población más vulnerable, que estará integrada por los potenciales beneficiarios de los diferentes programas y subsidios estatales.

Ahora bien, afirma el Municipio de Medellín que la duplicidad de información que presentaba la accionante en la base de datos del Sisbén ya fue subsanada, y que la información actualizada sería enviada al Departamento Nacional de Planeación entre el 28 y 30 de agosto de 2017, para su respectiva validación y consolidación; no obstante, no allegó prueba de tal actuación, que según quedo visto es de su competencia, como para poder dar por superado el hecho vulnerador de las garantías fundamentales, máxime que desde julio de 2017, se reportó el cambio de información en el Sisbén, sin que a la fecha dicha base de datos haya sido actualizada.

Así las cosas, se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo impugnado, en el sentido de ordenar al Municipio de Medellín, si no lo ha hecho, que en un plazo que no exceda el 27 de septiembre de 2017, que corresponde a la siguiente fecha de corte de envío de bases brutas municipales[footnoteRef:1] al DNP, según la Resolución 4743 del 19 de diciembre de 2016, proceda a recaudar y enviar al Departamento Nacional de Planeación la información actualizada de la accionante registrada en la base de datos que conforma el Sisbén, a efectos de que se inicie el respectivo proceso de actualización, validación y consolidación de dicha información a nivel nacional. [1: Decreto 0441 de 2017.

Artículo 2.2.8.1.4. Definiciones. «Base bruta municipal o distrital: Es la generada por el municipio o distrito a partir de los procesos de actualización o realización de nuevas encuestas. La información de las bases brutas municipales o distritales son entregadas al DNP con la periodicidad y lineamientos establecidos por éste».] DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo impugnado, en el sentido de ORDENAR al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, si no lo ha hecho, que en un plazo que no exceda el 27 de septiembre de 2017, proceda a recaudar y enviar al Departamento Nacional de Planeación la información actualizada de LUISA FERNANDA CASTRILLÓN GARCÉS registrada en la base de datos que conforma el Sisbén, a efectos de que se inicie el respectivo proceso de actualización, validación y consolidación de dicha información a nivel nacional.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 15 SCLAJPT-12 V.00