Radicación n.° 74965 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente SSTL14746-2017 Radicación n.° 74965 Acta n°32 Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte la impugnación presentada por JOSEFINA HUFFINGTON ARCHBOLD contra el fallo proferido el 17 de julio de 2017, por el TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, dentro de la acción de tutela que instauró contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE dentro de la cual fueron vinculados el MINISTERIO DEL INTERIOR, PARQUES NATURALES DE COLOMBIA, PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y ALCALDÍA DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA.
I.
ANTECEDENTES Josefina Huiffington Archibald en nombre propio y como representante legal de la Veeduría Cívica de Old Province, con sede en San Andrés y Providencia pidió el amparo de su derecho fundamental a la consulta previa, que considera vulnerado por las autoridades accionadas. Refirió, en síntesis, que la entidad Parques Nacionales Naturales convocó para la apertura de la consulta previa para la actualización de los linderos de uno de sus Parques en virtud de lo cual, tuvo conocimiento de modificaciones realizadas sin comparecencia de las comunidades, por lo que pidió a la directora de esa entidad, presentar el mapa, y hacer la comparación con el anterior, pero le informaron que sólo se habían realizado precisiones en los límites, más no variaciones.
No obstante, para la actora sí se redujo la parte colindante con la pista del Aeropuerto, en una distancia aproximada de 40 metros, o más hacia dentro del parque, y además se excluyeron las reglas para la delimitación del mismo, por lo que así lo precisó a la Directora de Parques Nacionales de Colombia, y pidió la protección del ecosistema.
Con todo lo anterior, indica sobre la urgencia de la tutela, por último informó que actualmente se encuentra radicada una acción popular, instaurada por la Veeduría Cívica ante el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en contra de la expansión del aeropuerto, y que el Tribunal se vería en la encrucijada de asumir los linderos establecidos en la Resolución No. 2214 de 28 de diciembre de 2016, acto administrativo que no fue consultado con la comunidad.
De conformidad con los hechos narrados, pidió « … Oficiar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el fin de que se aporte documento contentivo de la resolución No. 1021 del 13 de septiembre de 1995. (…) Y las demás que el tribunal, dentro de su facultad oficiosa, considere pertinentes y conducentes a establecer con claridad y precisión los verdaderos linderos del Parque Nacional Natural Mc.Bean Lagoon de la Isla de Providencia, en relación con las resoluciones No. 1021 del 13 de septiembre de 1995 y, 2214 del 26 de diciembre de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; así como los estudios ambientales actualizados por CORALINA, y el Plan de Ordenamiento Territorial de Providencia, con el fin de determinar los impactos ambientales y socio-económicos que se generarán con la afectación del Parque a través del acto administrativo mencionado, con una sustracción de franjas de terreno dentro de su territorio.” II.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 6 de julio de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, admitió la acción de tutela, y ordenó las notificaciones de rigor, vinculó al Ministerio del Interior, Parques Naturales de Colombia, Procuraduría Delegada para los Asuntos Ambientales y a la Alcaldía de Providencia y Santa Catalina.
Dentro del término concedido, el Ministerio de Medio Ambiente se opuso a las pretensiones de la tutela, y adujo que no ha vulnerado ninguno de los derechos invocados por la accionante, dado que el acto administrativo por medio del cual se precisan los límites del «Parque Nacional Natural Old Providence Mc Lagoon y su zona amortiguadora», fue expedido conforme a los requisitos exigidos en la Constitución y la ley, con el cumplimiento de los elementos técnicos, con experiencia del manejo de los temas y con la evaluación rigurosa, así como también con el concepto favorable emitido por la Academia Colombiana de Ciencias exactas, físicas y naturales.
Manifestó que en la Resolución No. 2214 de 2016, no se trata de una medida legislativa ni administrativa que conlleve a una afectación directa al pueblo raizal, razón por la cual, no requiere consulta previa. Agregó que el nivel de generalidad de las disposiciones que precisan los límites del parque, no implica una novedad en la regulación integral del territorio, sino que únicamente sienta las bases técnicas actualizadas según lo determinado en los actos administrativos 1995 y 1996.
Refirió que en el anterior sentido, se debe tener en cuenta que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, máxima autoridad Cartográfica del País, anotó como único « datum», oficial de Colombia, el marco geocéntrico nacional de referencias, siendo una obligación de parques naturales de Colombia, la migración de información geográfica de las áreas del sistema de parques naturales al sistema SIGNA-SIRGAS, para lo cual requiere de nuevas técnicas que actualicen la representación de las áreas protegidas, por consiguiente generan procesos de aclaración y precisión de límites.
El Ministerio del Interior, se pronunció y se opuso a las pretensiones, consideró que esa entidad no ha vulnerado ningún derecho, pues para el proyecto «PLAN DE MANEJO PARQUE NACIONAL NATURAL OLD PROVIDENCE MC BEAN LAGOON PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA», se surtió el proceso de consulta previa, protocolizado el 30 de junio de 2017, como se verifica en las actas anexas a su escrito, agregó que las discusiones relacionadas con la ampliación o no en el perímetro, es una determinación que no compete al Ministerio del Interior, menos aún a la dirección del proceso consultivo según las funciones establecidas en el decreto 2893 de 2011 y la directiva presidencial 10 de 2013.
A través de apoderado judicial Parques Nacionales Naturales de Colombia, adujo que no era procedente adelantar una consulta previa a las comunidades raizales de la isla de providencia, pues el acto que precisa los límites no constituye una medida administrativa nueva, sino que simplemente es producto de un ejercicio técnico que pretende actualizar a las nuevas tecnologías en materia cartográfica, los límites del área protegida según la voluntad de la administración expresada en el acto administrativo de creación del área protegida.
No obstante, indicó que en aras de resolver los interrogantes de la accionante, se realizara una vista técnica en concurso con la comunidad a fin de dar claridad de los límites establecidos en la resolución No. 2214 del 2016, que precisó de manera detallada los consagra las resoluciones No. 2021 de 1995 y No. 013 de 1996 (Fls. 143 a 151 cd. de la tutela).
Por último se pronunció el Municipio de Providencia, solicitó la improcedencia de la acción, por cuanto no se evidencia la causación de un perjuicio irremediable ni amenaza, teniendo en cuenta que dicho acto tiene 6 meses de expedición y no se interpuso como mecanismo transitorio contando la parte accionante con medidas preventivas para la suspensión de la resolución objeto de la inconformidad, tales como la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.
La Procuraduría guardó silencio. Surtido el trámite, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Andrés, Providencia y Santa Catalina quien conoció de este asunto en primer grado, mediante providencia del 17 de julio de 2017, negó el amparo solicitado. Para el efecto hizo un análisis detallado sobre el derecho de las comunidades a la consulta previa, teniendo como referencia apartes de las sentencias C-053 de 1999, SU 383 de 2003 y T-800 de 2014 de la Corte Constitucional, y el Convenio 169 de la OIT; además analizó las resoluciones Nros. 013 del 9 de enero de 1996 y 2214 del 28 de diciembre de 2016.
III. IMPUGNACIÓN La actora controvirtió lo decidido, mediante el escrito que obra a folio 204 del cuaderno principal, sin exponer argumentos adicionales a los relatados en la tutela, e insistió en la petición que elevó en la misma. IV. CONSIDERACIONES El derecho fundamental a la consulta previa se sustenta en la adopción de medidas especiales, de carácter favorable, frente a grupos vulnerables o personas en condición de debilidad manifiesta (artículo 13 CP); en la diversidad étnica que prescribe el respeto de las diferencias culturales (artículo 7º CP) y en el mandato que rechaza la imposición de la forma de vida mayoritaria (artículo 70 CP); así como en los artículos 6º del Convenio 169 de la OIT y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales, de acuerdo con los cuales tal figura procede frente a cualquier medida de carácter legislativo o administrativo que las afecte.
Por demás, las normas del Derecho Internacional Humanitario establecen los parámetros mínimos de protección, y en tal sentido la jurisprudencia colombiana ha ampliado el alcance de la obligación “ al plantear que la consulta procede frente a medidas de cualquier índole, incluyendo normas, programas, proyectos o políticas públicas que afecten directamente a las comunidades originarias o afrodescendientes”.
De tal forma, corresponde a las entidades públicas en todos los niveles, garantizar el respeto por las comunidades que puedan verse afectadas por cualquier proyecto que se realice en su territorio, y por ello debe existir concertación y diálogo que propenda por los derechos de todos, de manera fructífera. En tal contexto, se insiste, corresponde a quienes intervienen en el proyecto, sea de naturaleza pública o privada, facilitar la identificación plena del territorio, para establecer de forma cierta la afectación o perjuicios, rendir informes consistentes y verídicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y cumplir cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las comunidades, pues la falta a cualquiera de esas obligaciones constituye una vulneración a una serie de derechos fundamentales, además del relacionado con la consulta previa y da paso a que se proceda a la suspensión o terminación de los trabajos.
No debe olvidarse que por virtud del Convenio 169 de la OIT, que tiene carácter obligatorio, se adquiere el compromiso de consultar a las colectividades sobre las decisiones que los afectan de forma material; es decir, una simple reunión informativa, en la que no existe la posibilidad de influir en lo que se decida, no puede estimarse que satisface dicho instrumento.
Es así como para la aplicación del proceso de consulta, no solo se debe informar a la población del proyecto a desarrollar, sino que su propósito de efectiva participación, se cumple garantizando a los habitantes en general un pleno conocimiento de los recursos naturales que se van a explorar o explotar, que se encuentran en los territorios que ocupan o de los que son propietarios, así como, de los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución, la posible afectación económica que podría generarse y por ende los medios para su subsistencia como grupo humano con características singulares, la valoración de las ventajas y desventajas frente al proyecto presentado y la posible solución a las inquietudes y pretensiones, relacionados con la defensa de sus intereses, ello con el fin de que la comunidad tenga una participación activa en la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser concertada; el desconocimiento de esos parámetros constituye una vulneración a los derechos a la participación, la integridad étnica, cultural, social y económica y el debido proceso.
No debe ignorarse que el reconocimiento de la comunidad comprende, entre otros, su ocupación tradicional de la tierra, su uso comunitario, al margen de que posean o no un registro oficial, y para ello el Convenio 169 da cuenta de diversas medidas para establecerlo, en tanto está edificado como salva guarda de dichos pueblos, para que no sean desplazados de sus lugares tradicionales.
Además, el bloque de constitucionalidad exige promover la plena efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales, el respeto de la identidad social y cultural, las costumbres, tradiciones e instituciones. Eso, entre otras cosas, implica que deban ser protegidos contra la violación de sus derechos y asegurar que accedan a procedimientos legales que les permitan garantizarlos.
En lo que atañe al asunto aquí debatido, surge claro que el propio Ministerio del Interior da cuenta de que la controversia no podía enmarcarse en los lineamientos del convenio 169, pues no tenía incidencia en las regulaciones de la consulta previa, sino que se trataba de un ajuste del alinderamiento conforme los actuales sistemas de georreferenciación, por lo que, en ese sentido se comprometió a adelantar una reunión con la comunidad para realizar tal claridad, es decir que, tal como lo explicó el Tribunal, y de acuerdo con las precisiones hechas con antelación por esta Sala, el acto administrativo no definió sobre proyectos de desarrollo e inversión, ni sobre disposición de uso de suelo de la comunidad raizal, y como no aparece prueba sobre algo distinto, es evidente que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para la definición. Por demás anota la Sala que, en todo caso se adelanta actualmente una acción popular, según lo esgrimió la propia interesada, el cual es el escenario elegido por la comunidad para debatir esta controversia, sin que a tal mecanismo constitucional se le pueda oponer este, como se aspira, máxime cuando no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable.
En síntesis no avizora esta Sala que las autoridades accionadas, con sus actuaciones hubiesen violado el derecho fundamental de consulta previa. Sin que sean necesarias consideraciones adicionales, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados, telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 12