República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación N° 56339 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL14635-2014 Radicación n° 56339 Acta 38 Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil catorce (2014) Decide la Corte la impugnación interpuesta por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA contra el fallo de 2 de septiembre de 2014 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en el trámite de tutela que les adelantó HUGO CARDENIO BERNAL BENAVIDES, la cual se hizo extensiva a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE NARIÑO COMFAMILIAR, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL.
I.
ANTECEDENTES El accionante aspira al amparo de los derechos fundamentales de petición, a la vivienda digna, a la dignidad humana y al mínimo vital. Aseguró ser desplazado «por causa del conflicto político armado del Municipio de Puerto Guzmán Vereda Buenos Aires del Mandur». Informó que por sentencia de 2 de septiembre de 2013, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto lo reconoció como víctima directa del conflicto armado y ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas incluirlo en el Registro Único de Víctimas «conformando un nuevo núcleo familiar que se encuentra en mi cabeza junto a las personas que se encuentran a mi cargo».
El 23 de septiembre de 2013, solicitó a la Caja de Compensación Familiar de Nariño, al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda, se le incluyera en el subsidio de vivienda nueva o usada, vivienda rural para población de víctima de desplazamiento forzado o en el subsidio de arrendamiento, de conformidad con la Ley 1448 de 2011, Decreto 951 de 2001, 975 de 2005, 4427 de 2005, 1290 de 2008 y 1160 de 2010, y «proceda a realizar las gestiones necesarias para abrir la convocatoria de subsidio de vivienda para población desplazada», y en caso de no ser ello posible, «las razones de hecho y derecho de la negativa».
Que el Ministerio le contestó que «cuenta con una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión» y «el hogar se encuentra en estado: Excluido por agotamiento de la vía gubernativa», lo que se explica porque antes pertenecía al grupo familiar de su madre y se encontraba en el RUV; que no advirtió que tal situación había sido resuelta en la providencia mencionada, en la que se dejó consignado que conforma una nueva familia, la cual encabeza, de allí que tal decisión no se ajuste a la realidad y vulnere los derecho fundamentales invocados, de modo que solicitó «incluirme en el programa de subsidio de vivienda (…) se prevenga a la entidad accionada ‘ para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido’ ».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, por auto de 20 de agosto de 2014 asumió conocimiento, vinculó a la Caja de Compensación Familiar de Nariño Comfamiliar, al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas y ordenó notificarlas para que se pronunciaran sobre los hechos materia de tutela (folios 30 a 31).
Comfamiliar indicó que el actor se encuentra en estado «Excluido por agotamiento de la vía gubernativa»; que no tiene competencia ni facultades normativas para resolver actos administrativos que hayan sido proferidos por Fonvivienda, pues «simplemente (…) es un colaborador del Gobierno Nacional para la cristalización de derechos fundamentales» (folios 42 a 44).
El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social precisó que, según la Ley 1448 de 2011, la entidad facultada para la entrega de ayuda humanitaria es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; aclaró que el programa de cien mil viviendas gratis prioriza a la población desplazada, y al explicar su marco normativo, pese a lo dicho con anterioridad, esta vez afirmó que se encuentra «ubicando los insumos respectivos para dar respuesta (…) a través del área misional encargada» al derecho de petición presentado, por lo que solicitó un término de dos días para allegar las pruebas que demuestren que no ha afectado los derechos fundamentales incoados (folios 55 a 67).
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio aseveró que contestó la petición elevada por el accionante con oficio 2014EE0006049, en la que se señaló que registra como «excluido por agotamiento de la vía gubernativa»; que los actos administrativos de rechazo fueron emitidos por Fonvivienda, entidad encargada de otorgar los subsidios pretendidos, de acuerdo al «principio de descentralización», la cual ha tercerizado su actividad en las Cajas de Compensación Familiar «reunidas en una unión temporal», cuya función es la «divulgación, comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la información, digitación, ingreso al RUP (Registro Único de Postulantes), prevalidación, apoyo a las actividades de preselección y asignación a cargo del fondo y seguimiento y verificación de documentos para hacer efectivo el pago de los subsidios familiares de vivienda en todas sus modalidades».
Resaltó que el derecho a la vivienda es objeto de un desarrollo legal preestablecido y su satisfacción depende de los recursos disponibles para tal fin, por lo que no es exigible de manera inmediata y directa, pues se requiere previamente el cumplimiento de ciertos requisitos y procedimientos (folios 68 a 76). Por sentencia de 2 de septiembre de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto concedió el amparo tras advertir que la decisión de excluir al grupo familiar del accionante «no se dio con fundamento en una razón suficiente», dado que el inmueble que el hogar posee por fuera del sitio de expulsión, está relacionado con una petición que en su momento efectuó el núcleo familiar que conformaba anteriormente, «del cual dejó de ser parte por orden de otra autoridad judicial en sede de tutela, lo que significa que dicha negativa no se ajusta a una razón válida para desconocer su ingreso a ser beneficiario del subsidio de vivienda para población en situación de desplazamiento», y por ende la contestación emitida por las autoridades accionadas desconocieron la modificación del RUV, de allí que «el actor como cabeza de familia pueda constituir un núcleo familiar de desplazados con registro autónomo y diferente al originario, y de esta manera, obtener la ayuda que le permita existir independientemente como familia».
Expresó esa Colegiatura que «la mera constatación de que una persona tiene una vivienda no es en todos los casos una razón suficiente para desestimar la solicitud de asignación de subsidios para adquisición de vivienda nueva o usada. Más cuando como en este asunto, se rechaza por la indebida gestión administrativa de las accionadas (…) contrariando con tal determinación el principio de buena fe, presumiendo sin sustento que el actor tiene recursos suficientes para proveerse, de manera autónoma, una vivienda.
Y, por consiguiente, es inconstitucional asumir que no tiene derecho al subsidio, simplemente, porque en ocasión anterior (folio 78 – 9 de octubre de 2007) el núcleo que una vez integró fue rechazado de dicho beneficio en el ‘cuarto proceso de asignación SVP PD Conv 2007-Resol 174 2007’ ». Por lo anterior ordenó a Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que dentro de 4 días hábiles siguientes a la notificación de esa providencia «adopten todas las medidas administrativas que sean necesarias para que dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, se estudie la postulación» del actor, «para acceder a la asignación de un subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada como persona en situación de desplazamiento», sin tener en cuenta la causal de exclusión referida; que una vez se compruebe la veracidad de la información y el cumplimiento de los demás requisitos normativos, «se le tome como un postulante aceptable y se inicie su proceso de calificación de la postulación, incluyéndose, si fuera del caso, dentro de las próximas convocatorias para acceder a la asignación de un subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada como persona en situación de desplazamiento» (folios 83 a 90).
III. IMPUGNACIÓN El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda impugnaron. El ente ministerial afirmó que en la oportunidad procesal pertinente propuso la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, la cual consideró, no fue estudiada por el a quo, y en ese sentido desconoció los argumentos esgrimidos que constatan que el competente para la postulación y asignación de subsidios es Fonvivienda, para lo cual trajo a colación la sentencia T-299 de 2013, de la Corte Constitucional, en la que además se menciona como entidades garantes del derecho de vivienda, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a las Cajas de Compensación Familiar.
Reiteró que es el encargado de definir las políticas y regulaciones en materia de vivienda a nivel nacional, pero no el de ejecutarlas, mucho de menos de coordinar, asignar y rechazar las solicitudes presentadas para los diferentes subsidios de vivienda. Adujo que no es dable imputarle responsabilidad alguna, pues «no existe ningún tipo de causalidad entre los hechos ocurridos y las funciones del Ministerio» (folios 101 a 110).
Fonvivienda manifestó su inconformidad con el fallo dado que allí se asevera que «el accionante cumple con los requisitos necesarios para aspirar a un subsidio cuando se demuestra que el mismo presenta un cruce o rechazo debido a que: ‘El hogar tiene una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión’», por manera que la reclamación debe dirigirse a la entidad que realiza el reporte de la información. Arguyó que es un fondo adscrito al Ministerio de Ambiente, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni plante de personal propia, se encuentra sometido normas presupuestales fiscales del orden nacional, de modo que «no dispone de las herramientas adecuadas para realizar el acompañamiento ordenado por el despacho» (folios 120 a 123).
IV. CONSIDERACIONES El desplazamiento forzado es un fenómeno del conflicto que vive el país y que se traduce en la imposición que se hace a una persona, o a un grupo, de abandonar, en contra de su voluntad, todo un proyecto para proteger la vida y la integridad personal propia, así como la del núcleo familiar. En razón a la evidente vulnerabilidad de esta población, surge la especial protección a sus derechos fundamentales, tales como gozar de una vida digna, la libertad, la igualdad, entre otros, lo que hace que el Estado tenga un mayor compromiso con el restablecimiento de esas garantías afectadas por el fenómeno de la violencia, y por ello se han implementado una serie de planes y políticas encaminadas a ese efecto, que encuentran su regulación distintas leyes y decretos.
Para el caso que atañe a la controversia constitucional, observa la Sala que el actor presentó derecho de petición ante Fonvivienda, la Caja de Compensación Familiar de Nariño, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el de Agricultura y Desarrollo Rural, en el que solicitó su inclusión y la de su grupo familiar, en el subsidio de vivienda para población víctima del desplazamiento forzado, en el de vivienda rural o en la modalidad de subsidio de arrendamiento (folio 21).
El Ministerio de Vivienda contestó mediante oficio 4120-1-100432, en el que afirmó que el actor se encuentra «excluido por agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto al realizar cruces de información con bases de datos externas, el hogar tiene una o más propiedades en un sitio de diferente al de expulsión, de acuerdo a los registros del IGAC, lo cual lo inhabilita para ser beneficiario de una vivienda en el programa de vivienda gratuita», no obstante, dicha afirmación se soportó bajo el hogar de Justina Benavides Santander (folio 27), al cual, afirma el accionante, dejó de pertenecer pues conformó su propio grupo familiar.
Pese a esto, el ente ministerial manifestó no tener legitimación en la causa por pasiva, y reprochó que la excepción no fue abordada por el a quo, lo que resulta equivocado pues, en dicha providencia se dejó con claridad suficiente el interés que posee en los programas públicos de asignación de subsidio de vivienda, lo que se puede verificar cuando el Juez plural señaló que es ese Ministerio el que determina las entidades que deben enviar, con destino a Fonvivienda, los datos suministrados por los postulantes, de conformidad con el artículo 42 del Decreto 2190 de 2009, y por demás, así se constata toda vez que, es precisamente su respuesta emitida bajo el oficio aludido, la que discute el accionante en esta sede constitucional, de donde surge sin discusión su legitimación procesal en esta litis.
Aclarado lo anterior, es importante recordar que el subsidio familiar de vivienda en especie SFVE, que realiza el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, está plasmado en el Decreto 1921 de 2012, que reglamentó los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de focalización, identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios, entre los cuales está la población desplazada.
Como se puede apreciar, tal procedimiento está reglamentado por el legislador, por manera que la función del juez de tutela se limita a auscultar si dentro de este existen derechos fundamentales que han sido vulnerados, y velar por su protección. Ahora bien, vale la pena destacar que en ocasión anterior, Bernal Benavides accionó esta jurisdicción dado que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas negó su inscripción en el Registro Único de Víctimas, pues consideró que la coacción de salir de su territorio se motivó en causas personales, que no con ocasión del conflicto armado interno; la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, por sentencia del 3 de septiembre de 2013, ordenó el registro del accionante, lo que a todas luces comprende un nuevo grupo familiar, distinto al que conformaba con su madre, circunstancia que por demás, no sólo hace parte de la materialización de una vida digna, sino del derecho fundamental a conformar una familia, según el artículo 42 superior.
De allí que el Ministerio de Vivienda no pueda fundamentar la negativa de vincular a las convocatorias de subsidios familiares de vivienda que coordina Fonvivienda, basado en que existe una propiedad en un hogar distinto al conformado por el actor, por lo tanto, es perfectamente viable avalar la decisión del Tribunal en tanto ordenar que se estudie la postulación del accionante «para acceder a la asignación de un subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada como persona en situación de desplazamiento, tomando en cuenta que al momento de proceder a verificar los datos suministrados por el actor con base en la información de la que trata el artículo 42 del Decreto 2190 de 2009, no puede ser causal de exclusión la petición que en el año 2007, presentar su núcleo familiar anterior».
Empero, imperioso es aclarar que no es dable que el Juez constitucional imponga a las entidades encargadas de desarrollar estos programas, tener al actor «como un postulante aceptable y se inicie su proceso de calificación de la postulación, incluyéndose, si fuera el caso, dentro de las próximas convocatorias para acceder a la asignación de un subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada como persona en situación de desplazamiento, que se realicen por parte de las entidades encargadas legalmente, para tal fin», tal como se dispuso en la sentencia impugnada, pues como lo esgrimió Fonvivienda, es necesario verificar previamente la información del postulante, y una vez hecho esto, las entidades gozan de autonomía administrativa para decidir quién es aceptable, y de acuerdo a los criterios legales de priorización, analizar si le asiste el derecho a dichos beneficios asistenciales, pues se insiste, estos no pueden ser atribuidos arbitrariamente por esta jurisdicción, pues se podría correr el riesgo atentar contra derechos fundamentales de otras personas, que también participan en dichos programas.
En tal contexto, deberá esta Sala revocar el numeral tercero del fallo apelado, en tanto dispuso ordenar a las impugnantes «que una vez comprobada la veracidad de la información y el cumplimiento de los demás requisitos normativos por parte del señor BERNAL BENAVIDES, se le tome como un postulante aceptable y se inicie su proceso de calificación de la postulación, incluyéndose, si fuera el caso, dentro de las próximas convocatorias para acceder a la asignación de un subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada como persona en situación de desplazamiento, que se realicen por parte de las entidades encargadas legalmente, para tal fin», y confirmar lo demás. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el numeral TERCERO del fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, y CONFIRMAR lo demás, de acuerdo con lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala Impedido JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE PAGE 16