CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 68909 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL14588-2016 Radicación 68909 Acta n° 37 Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la DIRECCIÓN SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL, contra el fallo proferido el 31 de agosto de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela que LUZ MARÍA MONTOYA HINCAPIÉ adelanta contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, la SECRETARÍA GENERAL DE JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA POLICÍA NACIONAL, el CAPITÁN JUAN DAVID PALACIO ARDILA, la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA – CAPROVIMPO y la recurrente, trámite al cual fue vinculada la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL.
ANTECEDENTES LUZ MARÍA MONTOYA HINCAPIÉ instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DIGNIDAD HUMANA, MÍNIMO VITAL y VIDA DIGNA, presuntamente vulnerados por las accionadas. Refirió la gestora que labora como psicóloga en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional desde el 29 de septiembre de 1994; que en marzo de 2001 solicitó el anticipo de sus cesantías para comprar vivienda, a lo cual Caprovimpo accedió y le reconoció las sumas de « 1.080.169 (sic), marzo de 2001 y 6.393.740 (sic), agosto de 2005»; sin embargo, en el año 2008, Yolanda Estupiñán Hurtado le informó vía telefónica que debía devolver tales montos, «porque la dirección de sanidad de la Policía Nacional se equivocó» y le requirió que firmara una autorización para descontar sus cesantías de Caprovimpo, a lo cual la accionante se rehusó. Indicó la peticionaria que mediante la resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014 fue declarada deudora del erario público y que el 28 de julio de ese año le iniciaron un proceso de cobro coactivo para que devolviera el dinero; que se notificó del mandamiento de pago en abril de los cursantes y que presentó excepciones de mérito que fueron desestimadas en auto de 21 de julio de esta anualidad, contra el cual ejercitó el recurso de reposición que, finalmente, fue negado.
Informó la interesada que « por siete millones de pesos que me entregaron como anticipo de cesantías, a la administración hoy me está cobrando la suma de 18.000.000, causándome un gran perjuicio y un enriquecimiento sin causa para la dirección de sanidad (sic)», lo cual considera «injusto y exagerado», pues mencionó que no tiene por qué devolver el dinero de sus cesantías, ya que fueron pagadas legalmente, sin excesos y con el lleno de los requisitos legales.
Cuestionó la actuación adelantada por las entidades encausadas, fundada en que existe un acto administrativo en firme, a través del cual se dio orden de pago de las cesantías y añadió que «los funcionarios [no] son competentes por tratarse de un conflicto de carácter laboral, que escapa a las obligaciones que pueden cobrarse por la vía de cobro coactivo».
Con fundamento en lo expuesto, la tutelante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 18 de agosto de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín avocó el conocimiento de esta actuación, ordenó notificar a las accionadas y vincular a la Dirección General de la Policía Nacional, a fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. Al interior del trámite, Caprovimpo adujo que no tiene responsabilidad en los actos denunciados por la accionante, ya que no ha iniciado ninguna clase de cobro en su contra, por lo que pidió ser desvinculada.
La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional mencionó que debido a que a la accionante se le pagó un valor por cesantías al que no tenía derecho, los cuales tenía la obligación de recobrar por tratarse de dineros correspondientes a la salud, remitió su caso a la oficina asesora jurídica de la entidad para que la declarara deudora del tesoro público.
Asegura que luego de surtir el procedimiento pertinente y no lograr un acuerdo de pago con la tutelante, el 7 de marzo de 2016 remitió el caso al área de cobro coactivo de la Dirección General de la Policía Nacional. Manifestó que como ordenador del gasto, ha actuado correctamente en procura de recuperar los dineros pagados en exceso, a fin de no incurrir en un detrimento patrimonial del erario y por ello, esta acción no está llamada a prosperar, además que la interesada cuenta con otros mecanismos para exponer los reparos que acá menciona.
La Dirección General de la Policía Nacional pidió declarar improcedente la tutela, porque no cumple con los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, ya que han trascurrido más de 12 meses desde que se produjeron los hechos que la accionante denuncia como lesivos de sus garantías y, además, se abstuvo de ejercitar las acciones contencioso administrativas contra la resolución que la declaró deudora del tesoro público.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 31 de agosto de 2016, concedió el amparo deprecado al considerar que la autoridad administrativa desconoció el debido proceso a la tutelante, pues ante la negativa de aquella de autorizar descuento de los valores que por error le cancelaron, la entidad pública procedió irregularmente a crear el título ejecutivo y declararla deudora del tesoro público, cuando lo lógico era demandar su propio acto administrativo ante la jurisdicción. Así las cosas, aunque la autoridad procedió al cobro coactivo, «función que si bien constituye una prerrogativa para esta entidad, debe ajustarse y satisfacer el postulado del debido proceso administrativo, mismo que como se enunció se vulneró al haber omitido los trámites legales para el surgimiento de título que contiene las obligaciones que se ejecutan».
Afincada en lo anterior, la Sala Laboral del Tribunal de Medellín tuteló el derecho al debido proceso administrativo de la accionante y dispuso dejar sin efecto todos los actos administrativos y actuaciones derivadas de la resolución n° 344 de 2014, incluyendo aquellas adelantadas dentro de los procesos de cobro persuasivo y coactivo. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional la impugna, para lo cual señala que no es cierto, como lo consideró la primera instancia, que hubiese errado en el giro de las cesantías a la tutelante, pues explica que esta última cobró dos veces el auxilio: una, como retiro parcial ante Caprovimpo y otra, en prestaciones sociales a la Dirección de la Policía Nacional «esto es recibió un doble pago por el mismo concepto y diferente entidad», por lo que al tratarse de dineros con destinación específica, se le requirió para que los reintegrara y, a causa de la negativa de la promotora, se procedió a declararla deudora del tesoro público mediante resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014, a fin de adelantar el proceso de cobro coactivo en su contra, pues la obligación es clara, expresa y exigible.
Aunado a lo anterior, insiste en que la acción de tutela es improcedente, ante el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, ya que la interesada no interpuso ningún recurso contra la resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante la judicatura en procura de una orden que luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la inconformidad de la autoridad impugnante radica en el hecho de que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín concedió el amparo tuitivo a la accionante, al considerar lesionado su derecho a un debido proceso administrativo, pues arguyó que si la accionada consideraba ilegal el acto administrativo por el cual le reconoció las cesantías parciales a la actora, ha debido proceder a la revocatoria directa del acto, previo el consentimiento del particular, pero como en el caso de marras este no se obtuvo, debía demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no proceder unilateralmente a declararla deudora del erario público por la suma de $15.392.910,22.
Al respecto, afirmó el recurrente que el resguardo no debió proceder, como quiera que no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, ya que la tutelante no ejercitó ningún recurso contra la resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014 que la declaró deudora de la suma de dinero antes mencionada. El debido proceso administrativo ha sido reconocido como una garantía fundamental que debe irradiar toda la actuación pública, sea o no de tipo jurisdiccional, de tal manera que se le garantice al administrado la posibilidad de conocer la misma, así como de ejercer la debida contradicción y defensa de sus intereses, a efectos de hacer frente a un eventual actuar arbitrario de las autoridades.
Aunque la acción de tutela por regla general no procede contra actos administrativos, pues para controvertir su legalidad el legislador ha previsto mecanismos idóneos; se ha reconocido la procedencia excepcional del amparo cuando la actuación pública vulnere derechos de rango fundamental y amenace con producir un perjuicio irremediable. Pues bien, en el presente trámite, de las documentales allegadas la Sala pudo constatar que Caprovimpo le reconoció a Luz María Montoya Hincapié, por devolución de cesantías en 2001, la suma de $5.944.989 y en el 2005, $6.914.541 -fls. 31 y 34-; sin embargo, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional «por error involuntario» giró en marzo de 2001 a Caprovimpo $1.080.169 y en agosto de 2005 $6.393.740, valores que se reflejaron a favor de la accionante y que aquella retiró, razón que imposibilitó a Caprovimpo su reintegro a la DISAN.
La impugnante sustenta la obligación de la accionante de reembolsar el dinero, en que tales cesantías debían ser consignadas por la DIPOL, ya que «por su fecha de vinculación, 29 de septiembre de 1994, son manejadas por la Dirección General de la Policía Nacional –Prestaciones Sociales quien se las liquida en el momento en que sea autorizado un anticipo o definitivas en caso de retiro, con al debido retroactividad (concepto que no maneja la Caja promotora) y que es más beneficioso para el personal que tiene ese derecho;
Y la DISAN equivocadamente había hecho giros mensuales » por 96 afiliados que se encontraban en situación similar a la de la accionante y respecto de quienes se reversaron $1.671.899.082 desde sus cuentas individuales con destino a la DISAN, conforme lo dispuso la resolución n° 535 de 20 de agosto de 2006 -fl. 43-, de los cuales $8.775.372 fueron descontados a la acá tutelante, según le informó Caprovimpo en misiva de 15 de julio de 2014 –fl. 30-.
Lo que permite inferir que las sumas pagadas en exceso fueron reintegradas a la DISAN de la Policía. Nótese además, que el pago desfasado fue producto de un error atribuible a la recurrente mas no a la tutelante, quien solicitó el retiro parcial de sus cesantías, conforme al procedimiento previsto para ello y a quien se le desembolsaron las mismas con sustento en actos administrativos que, al día de hoy, siguen en firme.
Lo anterior, para significar que no puede acogerse la argumentación expuesta por la encartada referente al presunto enriquecimiento sin causa de la interesada, pues contrario a su dicho, las documentales anexas dan cuenta de que el dinero que se le pagó «doblemente» fue restado de su cuenta individual el 21 de agosto de 2008 –fl. 47 y 48-, con el fin de ser reintegrado a la DISAN de la Policía, mientras que resulta paradójico que en esta causa no exista prueba de que hubiese quedado algún saldo pendiente de pago que justificara declararla deudora de $15.392.910,22 como en efecto se hizo en la resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014, acto que, entre otras cosas, no fue aportado a este trámite para su examen constitucional.
Todas estas razones permiten a la Sala presumir, que el dinero que se le canceló por error a la tutelante ya fue restituido y, en ese orden de ideas, carecía de justificación el cobro persuasivo y el cobro coactivo adelantado contra Luz Marina Montoya Hincapié. Además, aun cuando se hubiera demostrado que persistía la obligación de la tutelante de reembolsar lo que le fue pagado en exceso, ello tampoco licenciaba a la autoridad accionada a actuar de la forma que lo hizo, pues como bien lo indicó el a quo, lo lógico era proceder a la revocatoria directa del acto de reconocimiento, previo el consentimiento de la actora, que como no se obtuvo, sólo dejaba la opción de demandar el mismo ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal y como lo dispone el art. 97 del CPACA: Artículo 97.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. (Subrayado fuera del texto). De las premisas expuestas, hay que decir que se encuentra demostrada la vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la gestora, no solo por el hecho de que la accionada le siguió un proceso de cobro sin aportar prueba de los presuntos saldos insolutos a cargo de la accionante; sino porque además, el título ejecutivo que le sirvió de fundamento, fue la resolución n° 344 de 27 de mayo de 2014, a través de la cual la entidad pública, unilateralmente y sin justificación aparente, la declaró deudora del erario público.
Por tales motivos, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria del fallo de primera instancia, se impone forzoso proveer su confirmación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13