CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 56277 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado Ponente STL14581-2014 Radicación n° 56277 Acta 38 Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil catorce (2014) Resuelve la Corte la impugnación que interpuso C.I. PRODECO PRODUCTOS DE COLOMBIA S.A. contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, dentro de la acción de tutela promovida contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

I.

ANTECEDENTES C.I. PRODECO PRODUCTOS DE COLOMBIA S.A., por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, presuntamente vulnerados por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Como fundamentos fácticos de la acción señaló que PRODECO y CARBONES DE COLOMBIA S.A. suscribieron el contrato de concesión minera No. 044 de 1989; que luego de extensas negociaciones y teniendo en cuenta diversas consideraciones, ciertas contraprestaciones pactadas a favor del Estado fueron modificadas mediante un Otrosí suscrito el 22 de enero de 2010 con INGEOMINAS; que la Contraloría General de la República ha considerado que con ese otrosí se presenta un detrimento patrimonial al Estado, puesto que durante el primer año de ejecución correspondiente al 2010, INGEOMINAS recibió un menor valor al que hubiese percibido de no modificarse el contrato, pero, sostuvo, la Contraloría no tuvo en cuenta todo el plazo del contrato; que con base en lo anterior, mediante auto del 10 de mayo de 2011, la Contraloría inició formalmente un proceso de responsabilidad fiscal contra PRODECO y otros; que el único fundamento técnico fue el informe rendido por la funcionaria Johanna Carolina Tovar Silva.

Expuso que el 5 de septiembre de 2012, PRODECO presentó objeciones al informe técnico referido y señaló que « era inviable realizar un análisis económico circunscrito al primer año de ejecución del OTROSÍ, esto es, un análisis parcial de los efectos económicos en el marco de un contrato de tracto sucesivo, puesto que ello significaba desconocer la unidad económica del Contrato. »; así mismo, aportó un experticio de un analista independiente en el que se indicaba que si se tenía en cuenta todo el plazo de ejecución, INGEOMINAS recibiría un mayor valor al que le hubiese correspondido de no haberse modificado el contrato; que en atención a la objeción presentada la Contraloría ordenó la aclaración y complementación del informe técnico; que el 5 de noviembre de 2012, dio alcance a su objeción y presentó una « opinión técnica » suscrita por analistas económicos y financieros expertos que señalaban que el único análisis válido era el que contemplaba la vida útil del proyecto; que mediante Auto 0128 del 4 de febrero de 2013, la Contraloría puso en su conocimiento la aclaración y complementación del Informe Técnico en el que no se expusieron las razones económico-financieras para hacer el corte parcial; que por Auto 444 de 2013 la Contraloría ordenó la práctica de un concepto de apoyo especial, no obstante, no se realizó una evaluación exhaustiva y seria de los conceptos presentados por los analistas independientes; que el 11 de junio de 2013 objetó este último informe técnico; que la Contraloría solicitó la aclaración y complementación del informe, empero no se analizó el tema de fondo.

Agregó que, de las 13 pruebas solicitadas, la Contraloría sólo ordenó el testimonio de la señora Natalia Anaya y las demás fueron negadas sin sustento jurídico; que contra esa decisión interpuso recursos de reposición y apelación, pero fueron resueltos en forma desfavorable. (fol. 644 a 659) Con base en lo anterior, solicita que se ordene a la accionada que ordene la práctica de las pruebas solicitadas.

(fol. 678) II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 14 de agosto de 2014, la Sala que conoció esta acción en primer grado, admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la entidad accionada y dispuso el traslado para que ejerciera su derecho de contradicción y defensa. (fol. 686 y 687) Durante el término de traslado, la Contraloría General de la República solicitó que se denegara la acción de tutela debido a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y la ausencia de un perjuicio irremediable.

La SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, mediante sentencia del 26 de agosto de 2014, negó por improcedente el amparo solicitado. Consideró que en el presente asunto la sociedad accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante la impugnó, reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando el mecanismo judicial no resulta idóneo y eficaz para proteger un derecho, y las actuaciones administrativas son producto de una actuación caprichosa y arbitraria.

Agregó que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se vulneró el derecho al debido proceso al negar la mayoría de las pruebas solicitadas y no puede diferirse su defensa a un proceso judicial, puesto que la vía de hecho en que se incurrió debe ser corregida de inmediato. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede acudir ante las autoridades judiciales para que se le salvaguarden los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, excepcionalmente, de los particulares.

Por expresa disposición del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, esta vía sólo procede cuando no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual evidencia su carácter eminentemente excepcional y subsidiario. En el presente asunto, la accionante aduce que se ha vulnerado su derecho al debido proceso dentro del proceso de responsabilidad fiscal que se adelanta en su contra, porque, en su concepto, la Contraloría negó sin sustento jurídico doce de las trece pruebas que había solicitado, por lo que pretende que a través de esta vía se ordene su práctica.

Sin embargo, tal como señaló la primera instancia, no es posible acceder en esta sede a lo pretendido, ello porque conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional, la acción de tutela por regla general es improcedente frente a las actuaciones surtidas al interior de los procesos de responsabilidad fiscal, dado que dentro de ellos está prevista la posibilidad de ejercer los mecanismos de impugnación de la vía gubernativa y, adicionalmente, la persona que sea declarada responsable tiene la facultad de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para ejercer el control judicial sobre las actuaciones realizadas por la autoridad de control fiscal.

Bajo este marco, se observa que los reproches que irroga la actora a la autoridad accionada no representan una vulneración de los derechos fundamentales, cierto es que los actos relacionados con la admisión y/o valoración de los conceptos independientes y las opiniones técnicas presentadas por la accionante corresponden a una controversia de carácter legal que debe ser debatida en el interior del proceso de responsabilidad fiscal y como tal, escapan del ámbito de esta acción constitucional.

Frente a los actos administrativos que negaron el decreto de las pruebas peticionadas por la accionante, tampoco resulta procedente el amparo al no avizorarse una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la convocada, como lo sostiene la impugnante. En efecto, la Contraloría mediante el Auto 040 del 14 de enero de 2014, negó la práctica de las pruebas solicitadas por C.I. PRODECO de manera razonada, efectuó un análisis de cada una de ellas y esgrimió la motivación que la conducía a denegar su práctica; es así como expuso que los testimonios solicitados respecto a las personas que rindieron los informes técnicos resultaban superfluos porque los documentos que los contenían ya reposaban en el expediente y sobre ellos ya se había surtido el traslado para que las partes ejercieran el derecho de defensa y contradicción; indicó que el experticio solicitado era igualmente superfluo pues trataba aspectos que ya habían sido valorados en otros informes aportados por el apoderado de PRODECO; estimó que la declaración de la señora María Margarita Zuleta era innecesaria dado que en dos ocasiones había expuesto lo que le constaba sobre los hechos investigados; señaló que la declaración de Mario Ballesteros Mejía era inconducente porque se encontraba vinculado al proceso como presunto responsable y, por tanto, no tenía la calidad de tercero sino de sujeto procesal; consideró que los testimonios de Jhony Campo y Tomás López eran superfluos al advertir que las actuaciones sobre las que se pretendía que atestiguaran ya reposaban en el plenario.

Ahora bien, la accionada mediante los autos 00047 del 13 de febrero y 0034 del 17 de marzo de 2014, resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos por la accionante contra el auto que negó la práctica de pruebas, en los que expuso de manera clara y suficiente los motivos que la conducían a confirmar el auto recurrido, concretamente, señaló las razones por las cuales estimaba que las pruebas peticionadas eran superfluas e inconducentes, en tanto se trataban de informes que ya habían sido objeto de contradicción, de testimonios de personas a las que no les constaban los hechos objeto de investigación o sobre aspectos suficientemente acreditados dentro del proceso.

Así las cosas, se aprecia que la Contraloría no cercenó a la accionante la oportunidad de solicitar pruebas, distinto es que haya negado su decreto con base en una motivación razonable, sin que la simple discrepancia o informidad frente al criterio de la autoridad de control fiscal sea suficiente para habilitar este recurso constitucional, como tampoco puede erigirse esta acción como un medio para que el juez de tutela determine la corrección de las decisiones de las autoridades administrativas y les imponga un criterio distinto, so pena de quebrantar e invadir las competencias que les ha conferido la Constitución y la ley.

En ese orden, estima la Sala que dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se ha vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa de la accionante; máxime que la actuación aún se encuentra en curso y, como anteriormente se expresó, contra la decisión administrativa que ponga fin al proceso, en caso de que le sea desfavorable, tiene la posibilidad de impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Cabe agregar que contrario a lo manifestado por la impugnante, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho constituye un medio judicial idóneo y eficaz, no sólo porque es el juez natural a quien el legislador le ha conferido la función para ejercer el control jurisdiccional de las actuaciones de las autoridades administrativas, sino porque dentro de ellas está prevista la facultad de solicitar las medidas cautelares reguladas en los artículos 229 y siguientes del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que por sí mismas, representan un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados.

Por las razones indicadas, especialmente la subsidiariedad de la acción de tutela, no encuentra la Sala admisible que la impugnante pretenda que, a través de este medio se « corrija » de forma inmediata la actuación cuestionada, sin que se le someta a la espera del proceso contencioso, pues aun cuando la accionante exprese su disenso, lo cierto es que la actuación administrativa no ha concluido y la acción de tutela no es un medio a través del cual puedan definirse controversias legales, ni para obviar o sustituir los mecanismos judiciales de defensa, menos aun cuando, como ella misma lo reconoce, no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, a lo que debe agregarse que el hecho de que un acto administrativo resulte adverso frente a los intereses o pretensiones de una persona, no lo constituye por sí mismo en una actuación que comporte la necesidad de conceder el amparo.

Conforme a las anteriores consideraciones se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 11