CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 56195 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL14574-2014 Radicación n.°56195 Acta 38 Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil catorce (2014). La Sala resuelve la impugnación que interpuso el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL dentro de la acción iniciada por RUBY ENITH LAGUNA REYNOSO contra el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA- FONVIVIENDA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL y LA NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO.
I.
ANTECEDENTES Ruby Enith Laguna Reynoso instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda, Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y La Nación- Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
Refirió la accionante, que es desplazada del Municipio de Valparaiso- Caquetá; que desde el mes de junio del año 2007 se postuló ante la Caja de Compensación- CONFENALCO, con el fin de que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, le asignara el subsidio que por la condición de desplazada y madre de familia tiene derecho; que a pesar de haber presentado en varias oportunidades la solicitud, aun no es beneficiaria del respectivo subsidio.
Precisó, que realizó una petición ante FONVIVIENDA, en la cual adjuntó la constancia de Unidad de Víctima donde aparece incluida en el Registro Único de Víctimas; que no ha recibido respuesta favorable de todas a las solicitudes presentadas - Finalmente, requiere para que se aplique a su caso la Sentencia T- 025 de 2004 de la Corte Constitucional, en la cual se pronunció sobre los derechos de la población desplazada y la manera en que deben ser protegidos.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto solicitó que se «(…)falle en contra del MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL FONVIVIENDA, para que me asigne mi subsidio de vivienda y poder vivir en una situación digna con mi grupo familiar y de esa manera (…) dar paso a las sentencias T-025 de 2004, T-496 de 2007, decreto 250 de 2005, ley 387 de 1997 y el Articulo 25» (Folio 2) II.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 12 de agosto de 2014, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción (fl.16). El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio indicó, que no es la encargada de formular, dirigir y coordinar las políticas y programas en materia habitacional integral, no obstante, verificó el estado de la accionante en el módulo de consultas y la encontró como rechazada, por no estar en el registro único de población desplazada RUPD.
Recalcó, que una vez un grupo familiar se postula y diligencia el formulario de inscripción, debe cumplir los requisitos para obtener un subsidio de vivienda; « que la accionante no presentó recursos contra la Resolución que rechazó la postulación, no logrando desvirtuarse las causales de exclusión» (fl.38 a 43). El Departamento para la Prosperidad Social expresó, que el encargado para otorgar los subsidios de vivienda es el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda e indicó el procedimiento establecido para acceder a dichos subsidios.
(fl.59 a 65) El Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVINEDA, no se pronunció dentro del término legal. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 27 de agosto de 2014, tuteló el amparo constitucional deprecado, y consideró que (…) para la Sala el rechazo de la solicitud para acceder al subsidio de vivienda, es errónea y notablemente perjudicial, en tanto obedece a una falta de sincronización y debida información entre las entidades que participan en el proceso, al no verificar acertadamente las condiciones reales en que se encontraba la actora.
Además, no se evidencia, que el accionado informara a la actora que ante la decisión que la excluyó de la postulación para un subsidio de vivienda dentro del Plan de Otorgamiento de Vivienda Gratis, podría ejercer el derecho a la defensa, pues los únicos documentos que aportan, son los que indican la firmeza del acto de exclusión por falta de agotamiento de la vía gubernativa.
(Fl 72 a 77) III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social la impugnó, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la acción de tutela e indicó que el fallo de tutela «contiene contradicciones evidentes con la normatividad vigente que no tuvo en cuenta el procedimiento administrativo para la entrega del incentivo, ni los órdenes de priorización establecidos en el reglamento», teniendo en cuenta que « (…) la accionante no cumple con las condiciones mínimas para ser potencial beneficiaria del SFVE para el proyecto “Urbanización Casas del Llano Verde” en Cali- Valle del Cauca, que corresponde como mínimo a estar incluida en el RUV y en la Red Unidos.» (fl. 101 a 108) IV.
CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo sumario y preferente adoptado por la Constitución de 1991, para la protección efectiva de los derechos fundamentales de los asociados, cuando quiera que éstos se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares. Descendiendo al caso que nos ocupa, pretende la accionante que se proteja sus derechos a la dignidad humana e igualdad, por no asignársele el subsidio de vivienda.
Primeramente debe decirse, en relación con el derecho de petición, que las accionadas han dado respuesta de conformidad con lo manifestado en los hechos de la presente acción, y como se prueba con la documental obrante a folio 8 y s.s.. Planteadas así las cosas, es preciso señalar que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho a la vivienda digna; en sentencia T 403 de 2006 estableció: “… (…) Al establecer como principio la igualdad de todas las personas, el Constituyente estableció un mandato general al Estado de promover las condiciones para que esa igualdad sea real y efectiva, y en tal virtud impuso la adopción de medidas a favor de grupos discriminados y marginados (CP. art. 13).
Entre las medidas que debe adoptar el Estado está precisamente la adopción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas de vivienda, que permitan el acceso de todos los colombianos a una vivienda digna, como lo dispone el artículo 51 de la Constitución Política.
En abundante jurisprudencia esta Corporación se ha referido al derecho de las personas a tener una vivienda digna. Al efecto, ha sostenido que: “El derecho a la vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política, al igual que otros derechos de contenido social, económico o cultural, no otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en una forma directa e inmediata su plena satisfacción. En efecto, el precepto constitucional citado establece que "El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho", lo cual necesariamente implica, por razones ante todo de índole material y económica, que dichas condiciones no pueden lograrse con la celeridad que fuera deseable y, por ende, que sería vana pretensión el que la efectividad de este derecho, con tan loable intención consagrado por el constituyente, se hiciera plenamente efectivo para todos los colombianos en corto o mediano plazo.
Por ello, el mismo artículo 51 dispone que el Estado "promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda". Así, los derechos constitucionales de desarrollo progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, sólo producen efectos una vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles, por lo que en principio dichos derechos no son susceptibles de protección inmediata por vía de acción de tutela.
Sin embargo, una vez dadas las condiciones antes señaladas, el derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin. Así entonces, el derecho a la vivienda digna es mas un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal”.
Más recientemente, en un estudio muy juicioso sobre la naturaleza del derecho a la vivienda digna, su contenido y alcance, la Sala Séptima de Revisión expuso lo siguiente: “El artículo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. Respecto a la naturaleza jurídica de este derecho la Corte Constitucional no ha sido unívoca, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela.
En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos, razón por la cual de él no se derivan derechos subjetivos, aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad o se afecte el mínimo vital. (…) Se trata de las obligaciones que el citado precepto constitucional radica en cabeza del Estado colombiano in genere, que para hacerse efectiva requieren el concurso de los distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para hacer realidad el derecho; la promoción de planes para atender a la población más pobre; el diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda.” (…) “…Como se sabe, a fin de materializar la política social del Estado en los aspectos relacionados con la vivienda de las clases menos favorecidas, se creó el Sistema de Vivienda de Interés Social y se estableció el subsidio familiar de vivienda, como uno de los mecanismos a través de los cuales se pueda realizar ese cometido estatal.
La Ley 3 de 1991 establece el subsidio familiar de vivienda como “[u]n aporte estatal en dinero o en especie otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley (…)” Se trata de un concepto que ha venido siendo precisado por la legislación. Así, en el Decreto 2060 de 2000, que reglamentó la Ley 3 de 1991, se definió en los siguientes términos: “Artículo 2.
Noción. El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social.
El aporte en especie puede estar representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas nacionales. PAR. Los beneficiarios de dicho subsidio que hayan perdido su vivienda por imposibilidad de pago podrán obtener de nuevo el subsidio de vivienda, por una vez más, previa solicitud a las instituciones encargadas de su asignación, de conformidad con lo previsto en el artículo previsto en el artículo 33 de la Ley 546 de 1999”.
Con posterioridad al ser expedido el Decreto 975 de 2004 que derogó la totalidad del Decreto 2060 de 2000, precisó nuevamente el concepto de subsidio familiar: “El Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero, que se otorga por una sola vez al beneficiario sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento, de una solución de vivienda de interés social”.
La Sala Primera de Revisión de esta Corporación, en acciones de tutela presentadas contra la Caja Colombiana de Subsidio Familiar, ha recogido la normatividad que rige el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV), y frente a los casos concretos ha examinado su naturaleza como instrumento que facilita el acceso a la vivienda digna. En las sentencias mencionadas, se expresó que: “[D]ada la difícil situación económica por las que atraviesa el país, el acceso a la vivienda de gran parte de la población colombiana se ha convertido en un anhelo difícil de realizar, por lo que el Estado ha tenido que intervenir para suplir las carencias económicas existentes, es así como el subsidio familiar de vivienda se asigna con preeminencia a aquellos hogares que carecen de recursos para adquirir una vivienda o para mejorarla.
El Gobierno Nacional es el que otorga los subsidios, para esta tarea encargó a las cajas de compensación familiar de todo el país las cuales deben realizar todas las tareas de información y divulgación de los procedimientos necesarios para que la población pueda acceder al precitado subsidio. A su vez, son las cajas de compensación las que bajo su responsabilidad deben recibir las postulaciones de las familias que participen en el proceso de asignación. (…) Del caso se observa que la accionante aplicó para la convocatoria que por Resolución 174 de 2007, «se fijó la fecha de apertura y cierre de la convocatoria de acceso al subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento, en la cual se recibió la postulación del hogar conformado por: RUBY ENITH LAGUNA REINOSO».
Posteriormente al realizarse los procesos de valoración por Resolución 904 de 2009, fue rechazada la accionante por « no estar reportado en el Registro Único de Población Desplazada RUPD de Acción Social en el estado: INCLUIDO». De la resolución en precedencia si bien se le contestó a la demandante que no se encontraba inscrita en RUPD, y con la certificación obrante a folio 7 se verifica que ella está incluida en Registro Único de Víctimas, no se interpusieron los recursos legales pertinentes para atacar esa decisión, por lo que quedó en firme.
Así las cosas, se le rechazó a la accionante en ese sentido y se le explicó que podía acceder al « Programa de Vivienda Gratuita» (fl. 14). Por demás es evidente que no pudo violentarse alguno de los derechos a los que alude en su escrito, dado que aunque se excluyó del subsidio, la accionante podía interponer los recursos legales pertinentes, contra dicha decisión o inscribirse al programa de viviendas gratuitas.
Ahora es importante diferenciar los dos tipos de subsidios que se hablan en esta acción constitucional, el primero es la convocatoria de 2007 «subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento» y el segundo «Programa de Vivienda Gratuita». La señora Laguna Reynoso se inscribió para el primero, del que resultó excluida conforme se explicó anteriormente.
En esas condiciones la orden impuesta en primera instancia para que la accionante « continúe con el proceso de valoración de postulación de asignación de subsidios de vivienda familiar dentro del plan de otorgamientos de vivienda gratis», no es de recibo para la Sala, habida consideración que se trata de dos subsidios disímiles reglamentados, sin que sea posible ubicarla de uno a otro conforme lo ordenó el a quo, máxime cuando a ella se le comunicó que podría aplicar al subsidio de vivienda gratis.
Por las anteriores razones resulta improcedente la acción impetrada y, en consecuencia, se revocará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, dentro de la acción de tutela instaurada por RUBY ENITH LAGUNA REYNOSO contra el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA- FONVIVIENDA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL y LA NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO.
SEGUNDO. -
NOTIFÍQUESE a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Art. 32 y 33 ejusdem. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE � T-251/95 � Sentencia T-172 de 1997 � Sentencia T-495 de 1995, C-383 de 1999 y C-955 de 2000 � Sentencia T-495 de 1995. � Sentencia T-617 de 1995 � Aspecto que se infiere de la sentencia C-217 de 1999 � La Ley 03 de 1991, dispone en el artículo 1: “Créase el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de vivienda de esta naturaleza.
Las entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con las políticas y planes generales que adopte el Gobierno Nacional. El Sistema será un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo integran, con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social”. � “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas”. � T-791 y T-831 de 2004 1 PAGE 3