CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 68865 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL14442-2016 Radicación n.°68865 Acta 37 Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta mediante apoderada judicial por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO contra el fallo proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería el 27 de julio de 2016, dentro de la acción de tutela que interpuso la señora Merly Sofía Plaza Manjarrez en su contra y en la del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA-.
I.
ANTECEDENTES La accionante instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y a la confianza legítima, presuntamente vulnerados por las accionadas, con fundamento en los siguientes hechos: Que la Gobernación de Córdoba, como ejecutor del proyecto Urbanización Villa Melisa en Montería, ha ejecutado 914 soluciones de vivienda de las 2045 que contempla el mismo, dentro de las cuales se encuentra como beneficiario su núcleo familiar.
Que mediante la Resolución n.º 950 del 22 de noviembre de 2011, expedida por el Ministerio de Vivienda, le fue adjudicado un subsidio familiar de vivienda por valor de $11.783.200 para aplicar al proyecto Urbanización Villa Melisa en la modalidad de adquisición de vivienda nueva en el Municipio de Montería. Que durante casi cuatro años se ha acercado a la Gobernación de Córdoba para averiguar por la ejecución del proyecto referido, la demora en la entrega y la construcción de su vivienda, donde le informaron que una vez el constructor le entregara la vivienda, el Ministerio de Vivienda.
Ciudad y Territorio desembolsaría el total del subsidio, por cuanto no se había podido tramitar la póliza de cumplimiento exigida para la movilización de los subsidios. Que en este momento hay más de 150 viviendas en construcción y de acuerdo a lo indicado por el ente territorial, se entregarán a los beneficiarios de la Resolución n.º 950 de 2011, y que en esa medida, se iniciarían nuevas etapas para culminar el proyecto.
Que el 10 de diciembre de 2015, se acercó a la Gobernación de Córdoba y le dijeron que de conformidad con la consulta realizada en la página del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, su subsidio se encontraba vencido; asimismo, le manifestaron que el acto administrativo en mención se venció parcialmente, es decir, que había subsidios vigentes y otros no. Que en su sentir, no tiene la culpa de los problemas administrativos que impiden la movilización de los subsidios de vivienda del proyecto Urbanización Villa Melisa, y destacó que es madre cabeza de hogar, vive con sus hijos menores de edad y es quien sustenta a su familia.
Por lo anterior, solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a Fonvivienda que «prorroguen y/o renueven el subsidio de vivienda de interés social que le fue otorgado mediante la Resolución n.º 950 del 22 de noviembre de 2011, lo que implica su inclusión en la lista de beneficiarios del subsidio familiar para el proyecto Urbanización Villa Melisa».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 13 de julio de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la accionada y a las personas que pudieran estar interesadas en el resultado de la acción; asimismo, vinculó a la Caja de Compensación Familiar de Córdoba – Comfacor-, a la Gobernación de Córdoba, a la Corporación Concretar, a la U.T. Villa Melisa y al señor Gustavo Ramírez Mendoza, con el fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 27 de julio de 2016, tuteló el derecho fundamental a tener una vivienda digna, invocado por la accionante, para lo cual ordenó a la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que «en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar la vigencia del subsidio de vivienda de interés social otorgado a la señora Merly Sofía Plaza Manjarrez, a través de la Resolución n.º 950 de 22 de noviembre de 2011, para lo cual deberá realizar las gestiones administrativas y financieras necesarias para tal fin, en coordinación con el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda-».
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la impugnó, y señaló que no era la entidad competente para adelantar lo pretendido; asimismo, indicó que en lo que respecta a la postulación realizada por el hogar de Merly Sofía Plaza Manjarrez, «le fue asignado un SFV por valor de $11.783.200, mediante Resolución n.º 950 de 22 de noviembre de 2011, con fecha de vencimiento del subsidio del 30 de junio de 2015, razón por la cual el estado actual del hogar es apto con subsidio vencido», y aclaró que la vigencia de éste subsidio no fue ampliada, dado que «la ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa, no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio», y en consecuencia, como el subsidio hace parte de vigencia anteriores, «éste fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional», sin que ello inhabilite al hogar, para participar en las postulaciones que se abran con ocasión a convocatorias en materia de vivienda.
CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.
La parte accionante pretende que por esta vía constitucional se ordene a las entidades accionadas, la prórroga y/o renovación del subsidio de vivienda que le fue otorgado mediante Resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011 por un valor de $11.783.200, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», supuestos que están acreditados en el folio 7 del expediente de tutela, así como que su vencimiento estaba previsto para el 30 de junio de 2015.
En el presente caso, la Sala comparte lo dicho por el Tribunal Superior de Montería en cuanto a la protección de los derechos fundamentales alegados, pues la pérdida de vigencia del beneficio económico le es atribuible al Ministerio de Vivienda, además de que los problemas y retrasos no pueden repercutir en la legítima aspiración de la señora Merly Sofía Plaza Manjarrez para acceder a una vivienda digna, máxime que fue elegida como beneficiaria del proyecto del que hoy la excluyen.
Al respecto, esta Corte en sentencia CSJ STL275, 20 ene. 2016, que fue reiterada por sentencia CSJ STL811, 27 ene. 2016, fijó su criterio frente al tema al resolver un asunto de idénticos contornos, oportunidad en la que consignó: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.
Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.
Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.
De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
Así las cosas, en los términos referidos en el precedente que aquí se reitera, surge patente que el juez de tutela de primera instancia acertó en establecer que la pérdida del beneficio económico se originó en problemas administrativos y de ejecución del proyecto para el cual fue asignado, y no por culpa de la actora, por lo que se hacía evidente la necesidad de otorgar el amparo constitucional invocado, y por dicha razón se descarta la prosperidad de la impugnación, ya que esa situación no puede repercutir en los derechos fundamentales de las personas que aspiran a acceder a una vivienda digna.
Por lo advertido, es claro que se impone confirmar la determinación de primer grado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 12