CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 62535 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL14418-2015 Radicación n.° 62535 Acta 37 Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil quince (2015). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por los CONSEJOS COMUNITARIOS DE BOCACHICA, TIERRA BOMBA, CAÑO DE LORO Y PUNTA ARENAS contra el fallo proferido el 25 de agosto de 2015, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, dentro de la acción de tutela que la parte recurrente promovió contra la DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA (DIMAR), ALCALDÍA DE CARTAGENA, MINISTERIO DE INTERIOR – DIRECCIÓN DE CONSULTA PREVIA, CARDIQUE, ESTABLECIMIENTO PÚBLICO AMBIENTAL DE CARTAGENA – EPA y JOSÉ VICENTE CARO.
I.
ANTECEDENTES LOS CONSEJOS COMUNITARIOS DE TIERRA BOMBA, BOCACHICA, CAÑO DE LORO y PUNTA ARENAS instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la consulta previa, vida digna, debido proceso, autonomía e integridad cultural, presuntamente vulnerados por los accionados. Refirieron que los Consejos Comunitarios de Caño de Loro, Bocachica, Puntarenas y Tierra Bomba están ubicados en la zona insular de Cartagena, integrados por comunidades afrodescendientes; que son reconocidas por el Convenio 169 de la OIT, que de acuerdo con los artículos 2 y 7 deben ser consultadas por los proyectos o actuaciones administrativas que quebranten sus prácticas tradicionales, culturales y su entorno. Indicaron que el señor JOSÉ VICENTE CARO RODRÍGUEZ, conocido como el “Árabe”, ha venido realizando construcciones y ha solicitado concesiones portuarias; que se « presume» que la tala de árboles se debe a la compra de grandes proporciones de tierra realizadas por el señor Caro Rodríguez, a través de otras personas; que «ninguna autoridad ambiental, marítima, ni la Dirección de Consulta Previa se han dignado en culminar a el (sic) mencionado a cumplir con las exigencias del tratamiento preferencial que regula la ley cuando se pretenda llevar a cabo proyectos con comunidades Afrodescendientes», que los proyectos se están ejecutando en extensiones de tierra que hacen parte de la Isla de Tierra Bomba.
Afirmaron que el 17 de abril de 2015, la Dirección de Consulta Previa, en respuesta a la solicitud presentada a través del Consejo Comunitario de Caño de Loro y Bocachica, indicó que no encontraron permisos que legitimaran las actividades que estaba realizando el señor Vicente Caro, razón por la que requirió a las Autoridades de CARDIQUE, Capitanía de Puertos de Cartagena y la Procuradora Regional, sin obtener respuesta.
Expresaron que la Capitanía del Puerto de Cartagena; en respuesta del 20 de mayo de 2015, señaló que el señor José Vicente Caro Rodríguez había solicitado la concesión de una franja de playa en el sector las Monjas de Bocachica en la Isla de Tierra Bomba, la que fue devuelta por la ausencia de requisitos técnicos y jurídicos; reprocharon los accionantes que en dicha respuesta no se detalló la obligatoriedad de efectuar la consulta previa.
Manifestaron que la afectación a la comunidad se concretaba en la tala indiscriminada de árboles y en las construcciones en toda la isla, lo que amenazaba su entorno cultural, su permanencia en el territorio y su mínimo vital, debido a la presión que se ejercía sobre el ejercicio de la pesca y la agricultura como modo de vida. Con fundamento en lo expuesto, solicitan que se ordene a las autoridades accionadas, en especial a la Capitanía de Puertos que requiera el proceso de consulta previa antes de emitir el acto administrativo; que se ordene la consulta previa con respecto a los proyectos que se van a realizar en los movimientos de suelo y tala de árboles en la Isla de Tierra Bomba; que les den a conocer los estudios técnicos, ambientales y de cualquier otra naturaleza que justifiquen los permisos y las construcciones adelantadas; que se ordene al Ministerio de Interior, Dirección de Consulta Previa que les de a conocer las razones por las cuales no emitió un pronunciamiento de fondo con relación a la viabilidad de no iniciar el proceso de consulta previa con los accionantes; que como medida provisional, se ordene la suspensión de todos los trabajos adelantados por el señor José Vicente Caro Rodríguez en la Isla de Tierrabomba, hasta tanto sean consultadas las comunidades TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 11 de agosto de 2015, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y negó la solicitud de medida provisional.
El ESTABLECIMIENTO PÚBLICO AMBIENTAL DE CARTAGENA –EPA- manifestó que la entidad no podía pronunciarse sobre los hechos expuestos por los accionantes por falta de competencia, debido a que, según el artículo 1º del Acuerdo Distrital 003 de 2003, la entidad actuaba dentro del perímetro urbano del D.T. y C. de Cartagena de Indias; en consecuencia, solicitó su desvinculación de la acción constitucional.
La DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA “DIMAR” sostuvo que el 19 de marzo de 2010, el señor José Vicente Caro Rodríguez solicitó a la Capitanía de Puerto de Cartagena la concesión de una franja de playa marítima ubicada en el sector Playa de las Monjas en la Isla de Tierra Bomba, corregimiento de Bocachica, solicitud que le fue devuelta el 30 de marzo de 2010, ello al haber encontrado novedades en la revisión técnica y jurídica.
Precisó que, a la fecha, ni la Capitanía de Puerto de Cartagena, ni la Dirección General Marítima había concedido permiso, autorización, ni concesión marítima al señor José Vicente Caro Rodríguez; informó que el 26 de febrero de 2013, solicitó a la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte Nº I la restitución del bien por ser de uso público y por encontrarse ocupado indebidamente.
Finalmente, solicitó su desvinculación del trámite de la acción de tutela, debido a que no había vulnerado los derechos fundamentales de los actores, en tanto no fue otorgada concesión alguna al señor Caro Rodríguez y, de llegar a suceder, la entidad tenía presente la necesidad de requerir al interesado sobre el agotamiento del proceso de consulta previa ante el Ministerio del Interior, requisito sine qua non para otorgar el permiso.
La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE –CARDIQUE- señaló que se pronunció ambientalmente por las construcciones de casas de recreo y cabañas, solicitadas por el señor José Vicente Caro Rodríguez, mediante actos administrativos que databan de los años 2006 y 2008, en los que fueron acogidos los documentos de manejo ambiental.
Informó que mediante resolución 0804 de julio de 2007 se ordenó abrir investigación administrativa en contra del señor José Vicente Caro Rodríguez al encontrar que no había informado a la Corporación sobre la nueva construcción de una zona social, conforme a lo dispuesto en la resolución 1028 de 2006. Por otra parte, indicó que en los mencionados actos administrativos no se contempló la tala de árboles ni el aprovechamiento forestal; que ante los hechos señalados por los actores en la acción de tutela, se ordenó la práctica de una visita técnica al sitio de interés para su corroboración. En cuanto a la consulta previa, indicó que correspondía a los accionantes remitirse a la correspondiente dependencia del Ministerio del Interior, por ser la autoridad competente para pronunciarse.
El MINISTERIO DE INTERIOR – DIRECCIÓN DE CONSULTA PREVIA informó que en todos los eventos de procedencia de la consulta debía mediar una solicitud escrita por parte del ejecutor del proyecto por medio de la cual se manifestaba el deseo de asumir el trámite; que este caso, no se radicó ninguna solicitud al respecto; en consecuencia, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela.
LA ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA, a través del SECRETARIO del INTERIOR DE CONVIVENCIA CIUDADANA señaló que, de acuerdo con los hechos narrados por los accionantes, no era claro cuáles eran los proyectos otorgados que podían afectarlos; señaló que la única obligación de la entidad respecto a las comunidades étnicas de Cartagena era la de prestar asesoría jurídica y social cuando ellas lo solicitaran, situación que no ocurrió en el presente caso; finalmente, indicó que el proceso de consulta previa era de resorte exclusivo de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y, en ese orden, el Distrito de Cartagena carecía de legitimación por pasiva.
El señor José Vicente Caro Rodríguez, obrando como representante legal de la empresa Caro y Cia. Agropiscícola Carolina S.A., se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, señaló que las afirmaciones de las comunidades accionantes versaban sobre situaciones que no habían sucedido; que no era procedente la consulta previa debido a que eran legítimos poseedores de los predios de naturaleza privada, sobre los cuales adelantaban intervenciones dentro de la autonomía de sus negocios, que de manera alguna vulneraban derechos de la comunidad.
En escrito presentado el 25 de agosto de 2015 por los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Tierra Bomba y Bocachica informaron que desistían de la acción de tutela, debido a que en reunión con un representante de la empresa Caro y Cia. Agropiscícola Carolina S.A., se comprometieron a revisar la información del proyecto y el estudio del impacto ambiental con las comunidades y en compañía de las autoridades ambientales, la Personería y la Defensoría del Pueblo; solicitaron que en el evento de que no se accediera al desistimiento de la acción de tutela, se tuviera en cuenta el presente escrito al momento de resolver.
(fol. 104 y 105) Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 25 de agosto de 2015, negó el amparo solicitado, tras considerar que los actores no señalaron cuál era el proyecto que se pretendía realizar, ni el lugar donde presuntamente se desarrollaría; que sólo supusieron que el señor José Vicente Caro Rodríguez era el comprador del terreno, por lo que se trataba de una serie de especulaciones carentes de fundamento; que nada indicaron respecto al supuesto acto administrativo o proyecto que alteraría su forma de vida o continuidad histórica o que amenazaría sus instituciones culturales y sociales.
Estimó que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo al cual recurrir frente a la afectación de intereses colectivos, dado que para ello estaba prevista la acción de grupo o colectiva; que en ese orden, ante la falta de acreditación del proyecto o acto administrativo que conllevara la verificación de una consulta previa, así como la vulneración de derechos fundamentales y el padecimiento de un perjuicio irremediable, resultaba improcedente conceder el amparo a los actores.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, los accionantes la impugnaron con base en los argumentos esgrimidos en el escrito inicial; agregaron que debió establecerse la procedencia de la consulta previa sobre el proceso administrativo iniciado en contra del señor José Vicente Caro Rodríguez. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso bajo estudio, pretenden los accionantes que se ordene a la Capitanía de Puertos que requiera el proceso de consulta previa antes de emitir el acto administrativo; que igualmente, se disponga la consulta frente a los proyectos que se van a realizar en los movimientos de suelo y tala de árboles en la Isla de Tierra Bomba y les den a conocer los estudios que justifiquen los permisos y las construcciones adelantadas.
Sin embargo, considera la Sala que tal como lo coligió el juez constitucional de primer grado, el amparo solicitado no está llamado a prosperar al no haberse demostrado plenamente la vulneración actual y cierta de los derechos fundamentales de la comunidad. En efecto, los accionantes radicaron su inconformidad en la tala de árboles; sin embargo, de manera expresa manifestaron que presumían que ello se debía a la compra de tierra realizada por el señor José Vicente Caro Rodríguez y que el mismo, estaba realizando proyectos en la isla de Tierra Bomba, sin que las autoridades exigieran la realización de la consulta previa.
En ese orden, no puede pasarse por alto que las alegaciones de los accionantes ciertamente correspondieron a suposiciones que no encontraron respaldo probatorio y que, por otra parte, sus pretensiones estuvieron dirigidas a que se ordenara realizar la consulta previa sobre proyectos a realizarse, sobre los cuales no existe evidencia dentro del expediente.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que como lo informó la Capitanía del Puerto de Cartagena y tal como lo mencionaron los mismos actores en el escrito introductorio, la solicitud de concesión presentada por el señor Caro Rodríguez no fue admitida, esto es, fue devuelta por la entidad con ocasión de su revisión técnica y jurídica; además, la entidad aseveró que no había concedido permiso, concesión ni autorización alguna al mencionado señor Caro y que de presentarse, se requeriría el agotamiento de la consulta ante la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, dependencia ésta que, a su vez, negó que en la entidad cursara solicitud alguna relacionada con la ejecución de un proyecto que requiriera dicha actuación. Así las cosas, es este caso concreto y de acuerdo con la información acopiada, no se acreditó la ejecución de un proyecto que afecte a la comunidad accionante, ni por contera, que el Ministerio del Interior haya obviado el proceso de consulta previa sobre el mismo, lo que impide tener por cierta la vulneración de derechos fundamentales, máxime que, se itera, los accionantes partieron de presunciones y sus pretensiones se dirigieron a hechos futuros y eventuales.
Ahora bien, sobre los actos administrativos a través de los cuales la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique acogió los documentos de manejo ambiental presentados por el señor José Vicente Caro Rodríguez para la construcción de cabañas y casas de recreación, le asiste razón al juez de primera instancia al señalar que no se tiene certeza de que correspondan a los proyectos a los cuales han hecho mención los actores, más aún cuando el señor Caro aseveró que los proyectos son desarrollados en predios de naturaleza privada, frente a lo que es preciso aclarar que el juez de tutela no tiene la competencia para determinar si poseen esa condición, o si corresponden a aquellos sobre los cuales la Capitanía del Puerto de Cartagena solicitó su restitución por ser de uso público.
Con todo, no puede pasarse por alto que dichas resoluciones fueron expedidas por CARDIQUE en los años 2006 y 2008, de manera tal que a la fecha de presentación de la acción de tutela, han transcurrido más de 7 años desde que se llevaron a cabo dichas actuaciones administrativas, lo que desconoce el principio de inmediatez y en esa medida, hace improcedente la concesión del amparo solicitado, lo que no obsta para que si las comunidades accionantes lo estiman oportuno, soliciten al Ministerio Público que les brinde asesoría y/o que considere la posibilidad de intervenir en el proceso de restitución del bien de uso público, si hay lugar a ello.
Conforme a las anteriores consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado por las razones expuestas en la presente sentencia.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 2