Radicación n.° 75133 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL14251-2017 Radicación n.° 75133 Acta 31 Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por JORGE ENRIQUE HURTADO contra el fallo emitido el 14 de agosto de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela que promovió contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS (IMVIMA), GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA y ALCALDÍA DE UNE.
I.
ANTECEDENTES El accionante acudió a este mecanismo constitucional para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, trabajo, profesión y oficio, debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Sostuvo que convive en unión libre con Claudia Patricia García Buitrago, con quien tiene dos hijos los cuales están a su cargo, así como su suegra que cuenta 68 años de edad; afirmó que el menor de sus hijos tiene tres años de edad y padece «malformación congénita del encéfalo, displacia cortical, retardo global del neurodesarrollo, broquiolitis a repeción, laringotraqueobronquiolitis, neumonía multibolar, infección por gérmenes atípicos, laringitis obstructiva, aguda –crup, desnutrición proteico –calórica severa, retraso mental leve, síndrome hipotónico, comunicación interauricular, traqueítis h. influenza, displacia broncopulmonar», patologías que ameritan que su atención médica sea recibida en Bogotá y le impone el pago de transporte especial de alto costo, varias veces a la semana.
Aseguró que laboraba en el proceso de sacrificio de animales (matarife) para el sustento de su familia, mientras su esposa se debe dedicar al hogar, en especial a la atención de su menor hijo en situación de discapacidad; sin embargo, el 13 de junio de 2017, fue informado que, en virtud a lo dispuesto en el Decreto 029 de 5 de agosto de 2016, emanado de la Gobernación de Cundinamarca, el «matadero municipal» sería cerrado.
Aseguró que al día siguiente se clausuró el reseñado lugar, por lo que acudió a la Unidad Municipal de Asistencia Técnica y Medio Ambiente (UMATA), donde se le informó que «no había nada que hacer», que tal decisión obedeció, por un lado, a las recomendaciones del INVIMA, pues de no acatarse generaría una multa en contra del municipio «y se terminaría de igual forma cerrando el establecimiento» y, por otro, al cumplimiento de un decreto departamental, conforme con el cual el municipio de Une no puede tener planta de sacrificio animal.
Explicó que en Cáqueza funcionará la planta regional, población ubicada «a más de 45 minutos», aún no ha entrado en funcionamiento, lo que le ha impedido ir a buscar trabajo, generándole enormes perjuicios económicos a su familia, aunado a que vive en arriendo y por la falta de pago, debe desocupar el bien sin tener a donde ir. Con fundamento en los hechos narrados, solicitó que se ordene a las autoridades accionadas que «den reapertura a la planta de sacrificio local» a efecto de obtener el sustento de su grupo familiar y, en ese orden, se deje sin efecto el Decreto 0219 de 5 de agosto de 2016 que conllevó la expedición del acto administrativo que dispuso el cierre del aludido establecimiento.
En forma subsidiaria, pidió que se modifique o suspenda la ejecución de la reseñada disposición legal y se dé apertura nuevamente la planta «para poder tener un sitio donde trabajar, mientras solicito ayuda a la Personería Municipal o a la Defensoría del Pueblo para iniciar el proceso administrativo correspondiente». II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 28 de julio de 2017, el Tribunal Superior de Cundinamarca admitió la acción y dispuso su notificación para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término otorgado, la Gobernación de Cundinamarca, a través de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural informó que, con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada de Asuntos Ambientales y Agrarios, expidió el Decreto 0219 de 2016, dando aplicación a lo establecido en el Decreto 2965 de 2008, expedido por el INVIMA, referente a los planes de racionalización de plantas de beneficio animal.
Adujo que previo a la expedición de dicha norma, se realizó un estudio técnico que priorizó los municipios teniendo en cuenta las solicitudes presentadas por los respectivos alcaldes; empero, el municipio de Une «de acuerdo a sus capacidades financieras, técnicas y de mercado, decidió no acogerse al proceso» de racionalización. Por demás, señaló que la solicitud de amparo debe ser negada, dado que la norma señalada está revestida de legalidad.
A su turno, el INVIMA informó que solo le compete ejercer vigilancia y control sanitario de las plantas de beneficio y la protección y promoción de la salud de la población, de allí que mediante resolución 3695 de 2009, estableció los criterios del Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal, el cual fue presentado por la Gobernación de Cundinamarca a través del Decreto 0064 de 27 de abril de 2010, que a su vez fue modificado por el 0219 de 5 de agosto de 2016, destacando que el municipio de Une «se acogió al PRPBA y no fue seleccionado, como tampoco presentó el plan gradual de cumplimiento», de allí que tal entidad actuó en estricto cumplimiento de la normatividad sanitaria vigente.
Por otra parte, la Personería Municipal de Une coadyuvó la petición del promotor; en tal sentido, indicó que el cierre del establecimiento ha dejado a varias familias sin ingresos, pues dependían del sacrificio de ganado y el arreglo de las vísceras, situación que también repercute en los expendios de carne, dado que no tienen donde sacrificar los animales, así como en los campesinos, dado que no encuentran quien les compre los ejemplares; el referido cierre ha generado un problema social, por falta de empleo y comercio, aumentándose el hurto de semovientes que, al parecer, es sacrificado en potreros y «esa carne mal manipulada en últimas atenta contra la salud de las personas».
Aseguró que en el caso del actor existe un perjuicio irremediable, en la medida que atraviesa por una apremiante situación que pone en riesgo la vida de su menor hijo; agregó que la petición de reapertura de la planta de sacrificio es procedente, al menos como mecanismo transitorio, toda vez que aún no ha entrado en funcionamiento la regional que debe construirse en Cáqueza, lugar en el que espera, puedan ser reubicados laboralmente las personas, entre estos, Jorge Enrique Hurtado.
La acción también fue coadyuvada por Raúl Fernando Usme Medina, José Germán Usme Pardo, José Rodrigo Susa Villalba, Priscila Pabón de Vanegas, Rosana Susa Montoya, Raúl Hernando Romero Romero, Expedito López Mariño, Yery Javier Pardo Tautiva, Efraín Hernando López Bernal, William Hernández García, quienes señalaron la forma en que les ha afectado el cierre del establecimiento.
El municipio de Une inició por señalar que el actor acude constantemente a solicitar ayudas para atender a su hijo y aunque también ha solicitado empleo, el ente territorial no tiene recursos ni la necesidad con el perfil ocupacional que aquel ofrece. Agregó que no estaba de acuerdo con el la decisión que originó la solicitud de amparo y por eso dejó la siguiente constancia en el acta respectiva: «La administración Municipal realiza el cierre de la Planta de Beneficio, para dar cumplimiento a la normatividad y evitar sanciones, pero informa una preocupación ya que con esta medida se incrementará el abigeato, sacrificio clandestino, incremento del valor de la canasta familiar y afectación de la salud pública».
Censuró que a otras poblaciones sí se les permitió continuar la referida actividad, las cuales tienen similar clima, número de habitantes y fuentes de ingresos; que además debió surtirse el trámite de consulta previa. Finalmente, manifestó que respalda la pretensión relacionada con que se modifique el Decreto 0219 de 2016, a efecto de garantizar la protección que reclama el actor, así como la de las demás personas que trabajan en ese lugar.
Mediante sentencia de 14 de agosto de 2017, el Tribunal Superior de Cundinamarca negó el amparo; respecto a la petición de reapertura de la planta de sacrificio local, sostuvo que prevalece el interés general sobre el particular y como se trata de una medida adoptada dentro del plan de competencias del ejecutivo para reglamentar el funcionamiento de tales sitios, advirtiendo que el cierre del «matadero municipal» no fue arbitrario ni caprichoso, pues se ciñó a «criterios previamente establecidos en el plan de racionalización de plantas de beneficio del departamento de Cundinamarca», aspectos que descartan la intromisión del juez constitucional.
Por otro lado, frente a la aspiración de declarar la nulidad del Decreto 0219 de 2016, aseguró que este trámite preferente no está establecido para suplantar los procedimientos ordinarios dispuestos por el legislador, por tanto debe acudir a la justicia contencioso administrativa, máxime cuando tal norma prevé una consecuencia general, cuyo contenido no afecta de manera directa y particular los derechos del accionante.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la sentencia, el actor impugnó; destacó las necesidades de salud que requiere para el tratamiento de su menor hijo en estado de discapacidad, la cual no ha podido satisfacer por falta de recursos económicos ante el cierre intempestivo del lugar donde desarrollaba la labor que permitía el sustento de su grupo familiar.
Precisó que las decisiones adoptadas por las autoridades accionadas le violentaron el derecho al trabajo, máxime cuando actualmente no existe un «matadero regional» u otro lugar en el que se pueda reubicar laboralmente. Precisó que en el fallo atacado no se realizó la valoración integral de los hechos esbozados, sin tener en cuenta lo informado por la Personería Municipal de Une y demás personas que también alegaron su grado de afectación y se limitó a señalar la subsidiariedad de esta acción constitucional; también censuró que no se haya vinculado al trámite a Cáqueza, lo que, a su juicio, podría generar nulidad de la actuación. Finalmente, pidió que se haga un estudio sistemático e integral a efecto de que se le conceda la protección de sus derechos o, los de su hijo discapacitado «que no se ha podido llevar a los controles médicos que él» necesita.
IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.
Sin embargo, al regularse su procedimiento, el Decreto 2591 de 1991 dispuso en su artículo 6.° las causales por las cuales sería improcedente, entre ellas, cuando se dirija contra actos de carácter general, impersonal y abstracto como consta en el numeral 5.° de esa misma fuente normativa. En el presente asunto es diáfano que el actor solicitó dejar sin efecto o suspender el Decreto 0219 de 5 de agosto de 2016, a través del cual el departamento de Cundinamarca adoptó el «plan de racionalización de plantas de beneficio animal, necesarias para garantizar el abastecimiento de carne bovino, porcino, búfalo, ovino caprino, pollo y conejo», en virtud del cual estableció cuáles municipios continuarían con tales establecimientos a efecto de prestar el servicio a nivel regional o de autoconsumo, entre los cuales no se autorizó a Une (Cundinamarca), lo que generó que la administración local emitiera el acto administrativo 224 de 13 de junio de 2017, que ordenó el «cierre voluntario» de la planta que en esa municipalidad funcionaba.
Consecuente con lo anterior, pidió la reapertura de dicho lugar, en atención a que su labor de «matarife», le permite devengar los recursos necesarios para suplir las necesidades grupo familiar, entre ellas la especial atención en salud que requiere uno de sus hijos. En ese orden es claro para la Sala que lo pretendido por el promotor, es dejar sin efecto un decreto departamental, petición que fue coadyuvada por el personero municipal de la localidad de Une, así como por diferentes personas que también se han visto afectadas con el cierre del establecimiento de sacrificio; empero, tal petición resulta improcedente por esta vía excepcional, dado que dicha disposición emana de una norma de carácter general, impersonal y abstracta, contra la cual, de considerar que no se ajusta a la Constitución o a la ley, puede ejercer las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional, de acreditar los requisitos allí previstos; advirtiéndose que tales procedimientos no pueden ser soslayados o sustituidos por este mecanismo de protección de los derechos fundamentales.
Esta Sala de la Corte, en asuntos de similares contornos al aquí debatido, en reciente providencia, CSJ SL965-2017, explicó: […] dicho aspecto no puede discutirse por este mecanismo, por lo que el interesado puede hacer uso de las acciones que el legislador ha diseñado como las idóneas para debatir asuntos como el que por esta vía plantea, pero no es este mecanismo constitucional, por su carácter residual y transitorio, el medio eficaz para obtener pronunciamientos que sólo se logran por esos medios.
De admitirse lo contrario, se desconocerían los principios de legalidad y juez natural, que precisamente aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado. Por consiguiente, la discusión sobre la legalidad de dicho procedimiento, es un aspecto que debe debatirse por medio de las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de dicho acto.
En efecto el numeral 5.º del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 alude a la improcedencia y el artículo 2.º del Decreto 306 de 1992, prevé que este especial mecanismo no puede utilizarse para confrontar derechos de rango legal, ni para hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o cualquier norma de rango inferior, lo que torna, se itera, improcedente este mecanismo constitucional para los fines perseguidos.
Por otra parte, la Sala no desconoce la difícil situación económica por la que puede atravesar el accionante, debido al cierre del lugar donde desarrollaba habitualmente la labor que le generaba los ingresos necesarios para el sustento de su familia; circunstancia que, en este particular caso, resulta aún más relevante frente a la especial condición de salud que padece uno de sus menores hijos; sin embargo, de las pruebas allegadas al plenario se puede establecer que el referido infante se encuentra afiliado al régimen subsidiado de salud, luego para la atención médica que pone de manifiesto y reclama, deberá acudir a las autoridades prestadoras de tal servicio a efecto de que los tratamientos, servicios e intervenciones que aquel requiera, sean garantizados por las autoridades competentes.
Por tales motivos, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria del fallo de primer grado, se impone forzoso proveer su confirmación. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 13 SCLAJPT-12 V.00