República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 56205 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL14202-2014 Radicación n° 56205 Acta 37 Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil catorce (2014) Se resuelve la impugnación interpuesta por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR contra el fallo de 21 de agosto de 2014, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el trámite de tutela que ROSANA MAYERLIN MURILLO YESQUEN, EDGAR LEÓN MUÑOZ, MARÍA REGINA ORTIZ FRANCO, SILVERIO HINOJOSA ASPRILLA, DOMINGA CUERO TORRES, ISABEL GRUESO DE PERLAZA, MARÍA DIRIS MURILLO GAMBOA, JESSICA JOHANNA RAMÍREZ GONZÁLEZ y MÁXIMA MARIELA LANDAZURI LANDAZURI promovieron contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA SEGURIDAD SOCIAL y el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, la cual se hizo extensiva a la impugnante, a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS, al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA, al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA y al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.

I.

ANTECEDENTES Los accionantes aspiran al amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la seguridad, a la salud, a la dignidad humana, a la «unidad familiar» y « a la protección especial de la población en situación de desplazamiento ». Indicaron provenir de diferentes lugares del país y refieren la situación de desplazamiento en la que se encuentran junto con sus familias debido al «conflicto armado interno»; que pese a encontrarse en el registro único de población desplazada de Acción Social, «a algunos de nosotros no nos han entregado la ayuda humanitaria, mientras que a otros solamente se nos ha entregado la primera ayuda únicamente, a pesar de haber insistido una y otra vez en la solicitud», en la que además piden vestuario, «ya que estamos siendo excluidos de estas ayudas y nuestra condición es crítica».

Trajeron a colación la sentencia C 278 de 2007, para decir que la atención humanitaria de emergencia y su prórroga excepcional, que prevé el artículo 15 de la Ley 387 de 2007, por tan solo 3 meses es inconstitucional; que el 10 de enero de 2006 pidieron a la Presidencia de la República «acceder a soluciones para mitigar el estado de vulnerabilidad en que se encuentran las familias desplazadas», que se les respondió que les realizarían una visita domiciliaria, requisito no contemplado en la sentencia aludida, ni en la Ley 1448 de 2011.

Aseguraron que en 10 años sólo han recibido 3 ayudas humanitarias; que algunos están postulados desde el 2007 para el programa de entrega de una vivienda digna, y a pesar de que el Gobierno Nacional destacó prioridad para los desplazados en el proyecto de las cien mil casas gratuitas, no los tuvieron en cuenta; que les pidieron comunicarse a un número telefónico para hacerle seguimiento a los beneficios, pero les contestan «que no llamen más, que cuando la plata esté en el banco nos llaman y nos confiamos y no llamamos, pero nos da por llamar y nos manifiestan que la famosa ayuda estuvo 30 días y la devolvieron, que tenemos que esperar otra vez un turno por un año más».

Manifestaron que actualmente viven en condición de mendicidad, «puesto que la mayoría de estas familias son mujeres cabeza de hogar, con un número grande de niños, los cuales no tendrían por qué pagar por estas necesidades, porque de donde vienen tenían una vida normal, pero por la culpa del conflicto y el estado de guerra que vive nuestro país, estas personas, las cuales no tienen nada que ver con lo absurdo de esta guerra, son las más perjudicadas».

Por lo anterior solicitaron se «cumplan con respeto los autos de seguimiento» de las sentencias T 025 y C 278 de 2007, los autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 109, 200 y 218 de 2007, 052, 054, 092 y 093 de 2008, y el 099 de 2013, todo lo anterior proferido por la Corte Constitucional; declarar que «Atención Integral a las Víctimas de Población Desplazada» ha violado las providencias mencionadas; ordenar «que sea incluido en ayuda humanitaria» en los términos de la sentencia C 278 de 2007, que su comunidad tenga prioridad en la asignación de viviendas y les brinden estabilidad económica; «que nos entreguen la indemnización ya que vemos la inoperancia de las entidades (…) que las ayudas humanitarias sean cada 3 meses no cada dos años».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, por auto de 9 de abril de 2014 asumió conocimiento y luego dictó sentencia de primer grado; esta Sala de la Corte, el 25 de junio siguiente, declaró la nulidad de lo actuado por integrar indebidamente el contradictorio. Por auto de 11 de agosto, esa Colegiatura vinculó a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, a quienes requirió informar si los actores «han tramitado o se encuentran en el listado de beneficiarios de algún programa de subsidio de vivienda o vivienda gratuita», además al Departamento para la Prosperidad Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Servicio Nacional de Aprendizaje, al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y ordenó notificar a las partes e intervinientes para que se pronunciaran sobre los hechos materia de tutela (folios 207 a 208).

La Presidencia de la República afirmó que la situación planteada por los accionantes debía ser resuelta por otras autoridades, porque dentro de sus funciones no se encuentra la de disponer los pagos de los auxilios para la población desplazada, por lo que solicitó su desvinculación de este trámite (folios 227 a 232). La Defensoría del Pueblo señaló que los accionantes no mencionaron en su escrito que esta entidad les vulneró algún derecho fundamental; que en su función de asesoramiento a la población desplazada, está atenta a elaborar los escritos, acciones de tutela, incidentes, recursos y demás aspectos tendientes a cumplir con los postulados constitucionales que le competen, dentro de los que no se encuentra el tema de las ayudas humanitarias de orden económico (folios 232 a 242).

El Departamento para la Prosperidad Social se refirió al programa « 100 mil viviendas gratis », en el que se da prioridad a las familias desplazadas y que constituye el subsidio en especie que se entrega a quienes hacen parte del registro que se elabora por cada municipio con focalización en los programas de superación de la pobreza; que los criterios de priorización los determinan las entidades competentes de los distritos en los que se adelanten los respectivos proyectos.

Que los accionantes deben agotar los trámites necesarios para acceder a tales beneficios, pues no hacerlo daría lugar a la vulneración del derecho a la igualdad de los demás grupos de desplazados. En cuanto a las ayudas humanitarias, indicó que son funciones que no quedaron en cabeza de ese ente ministerial, sino de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, quien es la llamada a pronunciarse sobre las pretensiones (folios 39 a 54 y 243 a 255).

El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA explicó los procedimientos establecidos legalmente para atender a las personas víctimas del conflicto armado; que el líder de atención a la población vulnerable se contactó telefónicamente con los demandantes y les informó la «ruta de atención del SENA», que «la señora Rosana Mayerly Murillo no requiere de atención del SENA (…) la señora María Regina Ortiz Franco requiere asesoría para montar una quesera, el señor Silvero Hinojosa Asprilla requiere asesoría para su negocio de comidas rápidas», y está registrado en la APE junto con Jessica Johana Ramírez González quien «está interesada en recibir asesoría para su negocio de comidas rápidas» y por tanto los invitaron a que se acercaran a la Agencia Pública de Empleo, el 21 de agosto de 2014, para continuar con la orientación; que Dominga Cuero Torres «requiere asesoría para su negocio de ventas puerta a puerta, la señora Isabel Cuero Grueso de Perlaza no tiene negocio, pero estaría en un futuro interesada en asesoría para crear una unidad productiva», por lo que solicitó tener en cuenta que la entidad está dando respuesta a los accionantes (folios 265 y 266).

La Procuraduría General de la Nación afirmó que no existe registro de que los accionantes elevaron petición relacionada con esta acción; que la Constitución y la Ley no la han facultado «para ejecutar la política pública para atención y reparación integral a las víctimas», por lo que existe falta de legitimación en la causa por pasiva (folios 269 a 272).

La Alcaldía de Cali aseguró que convocó a un taller de orientación a todos los accionantes el 7 de julio de 2014, a las 9:00 am, aunque «solo asistieron Rosana Mayerli Murillo, María Regina Ortiz Franco, Isabel Cuero Grueso de Perlaza, Dominga Cuero Torres, Silverio Hinojosa Asprilla», que se les explicó «la competencia que otorga la Ley 1448 de 2011» en punto a la ayuda humanitaria a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (folio 274).

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder manifestó que no es propio de esta entidad proveer a la población en situación de desplazamiento la ayuda humanitaria pretendida, pues cada uno de los organismos que pertenecen al sistema cumple funciones específicas de acuerdo con sus competencias y cometidos legales, en virtud de la aplicación de los principios de especialidad y especificidad.

Destacó que los accionantes no están registrados como aspirantes o beneficiarios de ninguna de las convocatorias públicas para el otorgamiento del subsidio integral de tierras de las vigencias 2008 a 2011, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (folios 280 a 282) Al contestar el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dijo que «la entidad encargada por parte del Gobierno Nacional de coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social (…) es el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA», dado que al Ministerio le corresponde « formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en materia habitacional integral pero NO tiene funciones de inspección, vigilancia y control en este tema, razón por la cual, solicitó «se desvincule totalmente de esta acción de tutela por configurarse la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA».

Arguyó que el trámite para la postulación al subsidio de vivienda debe adelantarse ante una Caja de Compensación Familiar (folios 316 a 324). La Contraloría General de la República relacionó las funciones que desarrolla en la política pública dirigida a la población víctima del desplazamiento forzado; señaló que se encuentran en ejecución las auditorías sobre las actividades de entrega de las ayudas humanitarias de acuerdo con las competencias atribuidas a esta entidad, de ahí que «ha venido adelantado los ejercicios de control fiscal correspondientes, de forma oportuna» (folios 332 y 333).

Por sentencia del 21 de agosto de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, tuteló los derechos fundamentales a la dignidad «y la protección especial por encontrarse en condición de desplazamiento»; consideró que, si bien los actores no han solicitado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas «el reconocimiento o prórroga de las ayudas humanitarias», y no existe prueba de que «dicha entidad se las hubiese negado; ni que se hayan realizado solicitudes para acceder a programas de vivienda de interés social, gratuita o de subsidios», para no desconocer el derecho que eventualmente les asistiría y aunado a su condición de desplazados, ordenó a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a Las Víctimas, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «que de manera coordinada y en el marco de sus competencias, en el término de quince (15) días procedan a asesorar, guiar, orientar» a los accionantes «para que de ser el caso obtengan las ayudas humanitarias o la prórroga de las mismas »; a todos los anunciados, salvo el ICBF, «ordenó asesorar, guiar, orientar y acompañar» a los actores en lo que requieran para acceder a los subsidios de vivienda o el programa de solución de vivienda de su interés, y a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, apoyarlos en lo que tiene que ver con los proyectos productivos o de empleabilidad (folios 346 a 360).

III. IMPUGNACIÓN El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar impugnó; afirmó que dentro del proceso no obra prueba que acredite que los actores están incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, y dicha inscripción es un requisito para acceder a los beneficios señalados en la ley; agregó que la condición de desplazado no se adquiere con ese registro, sino «cuando se presentan los presupuestos de hecho que definen el desplazamiento».

Luego de traer a colación el marco normativo respecto de la entrega del componente de alimentación, esgrimió que el Juez de tutela no es competente para impartir la orden constitucional que impugna, dado que «es la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (…) a quien le corresponde a través de los Centros Regionales asesorar, guiar, orientar a los accionantes para que puedan obtener la ayudas o prórrogas humanitarias al igual que deberán guiar y asesorar para que (…) realicen las solicitudes que corresponda a la UARIV y será esa entidad la encargada de realizar el estudio para determinar si se aprueba o no la entrega de la ayuda humanitaria» (folios 400 a 402).

El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA presentó escrito en el que afirma estar dando cumplimiento a la misión que les compete (folios 4 y 5). IV. CONSIDERACIONES El desplazamiento forzado es un fenómeno del conflicto que vive el país, y que se traduce en la imposición que se hace a una persona, o a un grupo, de abandonar, en contra de su voluntad, todo un proyecto para proteger la vida y la integridad personal propia, así como la del núcleo familiar.

En razón a la evidente vulnerabilidad de esta población, surge la especial protección a sus derechos fundamentales, tales como gozar de una vida digna, la libertad, la igualdad, entre otros, lo que hace que el Estado tenga un mayor compromiso con el restablecimiento de esas garantías afectadas por el fenómeno de la violencia. Ahora bien, el procedimiento para proceder a la reparación de tales hechos está contenido en los artículos 151 y siguientes del Decreto 4800 de 2011, según los cuales las personas que hayan sido inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de las ayudas que correspondan lo cual se efectiviza a través del diligenciamiento de los formatos que esta disponga para tal fin, y desde el momento en que se realiza tal solicitud, se activa el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de los Recursos y para la ayuda humanitaria que se tramitará de conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011.

Según los hechos narrados y lo que se deduce de los documentos incorporados al expediente, es evidente que los actores se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas, salvo María Diris Murillo (folios 171 a 204). En atención a la impugnación del ICBF, respecto de sus funciones asistenciales atribuibles por la Ley en cita, el parágrafo del artículo 65 consagra que «deberá adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentación de los hogares en situación de desplazamiento.

De igual forma, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los entes territoriales adoptarán las medidas conducentes para garantizar el alojamiento temporal de la población en situación de desplazamiento». En tal contexto, surge que aunque no se le impuso al ICBF la carga de asignar las ayudas a los actores, ni se le ordenó determinar fechas y formas en que deben otorgarse los beneficios a que puedan tener derecho, pues se concreta en la obligación de brindarles información sobre la forma en que pueden eventualmente acceder a los mismos, lo cierto es que no se demostró que dicha entidad hubiese vulnerado los derechos fundamentales de los actores, pues estos ni siquiera han solicitado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el reconocimiento y prórroga de ayudas humanitarias, así como el inicio del proceso de verificación para obtener las garantías alimentarias antedichas, de allí que el ICBF no pudo atentar contra preceptos constitucionales.

No está demás advertir que tampoco hay prueba que permita inferir que los accionantes se inscribieron en las convocatorias programadas para la adjudicación de subsidios de vivienda, entre otros, los relacionados con la población en situación de desplazamiento, que organizan procedimientos destinados a identificar a la población necesitada del beneficio, sus condiciones especiales y la priorización que puede darse en la ejecución de las soluciones pertinentes, de acuerdo con los recursos con los que se cuente para tal efecto.

Como se puede apreciar, la decisión debe ser revocada, empero, específicamente en punto de lo ordenado al ICBF, quien fue la única que impugnó y de quien no se advierte, se insiste, que haya violentado derechos fundamentales. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, únicamente en lo concerniente a lo ordenado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF; CONFIRMAR en lo demás.

SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 2