CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 75383 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL14198-2017 Radicación n.° 75383 Acta 32 Bogotá, D. C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Decide la Corte la impugnación interpuesta por el Presidente de la organización sindical SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SINALTRAEMPROS, SUBDIRECTIVA ANTIOQUIA, contra el fallo de 25 de julio de 2017 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en el trámite de la tutela que promovió contra el MINISTERIO DEL TRABAJO a la que se vinculó al COLEGIO NACIONAL DE INSPECTORES DEL TRABAJO C.N.I.T., el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL MINISTERIO DEL TRABAJO, al MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ENTIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS «SINALRASEGURIDADSOCIAL», a la ASOCIACIÓN NACIONAL DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL MINISTERIO DEL TRABAJO «ASOMINTRABAJO», a los sindicatos SINALSEGURIDADSOCIAL, SINALTRAEMPROS y a las asociaciones ATRAES, ASONESS y ASEDEPEC.
I.
ANTECEDENTES El sindicato accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la integridad personal, al trabajo digno y decente, a la «seguridad personal», al «descanso», a «la recreación y a la vida familiar», presuntamente vulnerados por la autoridad accionada. Como fundamento de su reclamación, indicó que el 94% de los funcionarios del Ministerio de Trabajo votaron el 3 de mayo de 2017, participar en el paro nacional a partir del 10 de mayo siguiente, movilización que adjudicó al empleador y que la ministra del ramo reconoció como legítimo; que dicha funcionaria se sentó a negociar con siete sindicatos minoritarios, con quienes pactó el levantamiento de la protesta.
Afirmó que mediante Circular 034 del 27 de junio de 2017, el ministerio ordenó reponer 28 días no laborados, que corresponden a 224 horas, acto que califica como ilegal al no mediar un pronunciamiento judicial que declare la ilegalidad del paro; además de configurar una orden discriminatoria «al establecer un trato diferencial a los funcionarios del Nivel Central (Bogotá), frente a los funcionarios del Nivel Territorial (Direcciones Territoriales de cada departamento del País)».
Señaló que la citada circular, obliga a los funcionarios a compensar el tiempo sin tener en cuenta que estuvieron presentes en la parte externa de las instalaciones de la entidad, a los que no se les permitió el ingreso; subrayó que en documento se refiere indistintamente a los términos compensación y reposición de tiempo, cuando difieren conceptualmente; esgrimió que no existe legislación que autorice a la administración aumentar la jornada laboral de un empleado y no es viable que unilateralmente lo haga con fundamento en el cese de actividades, que reiteró, es «imputable al empleador».
Invocó que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, regula lo concerniente a la jornada de trabajo, la que dijo, debe respetar el derecho al descanso que garantice la recuperación de las fuerzas de los servidores para mantener sus labores; adujo que la extenuante jornada impuesta por la ministra «atenta contra la moral entendida esta como el ánimo, la calidad de vida y el sentido de pertenencia, de cada persona que presta servicio en la institución».
Precisó que la desigualdad en la que incurre dicho acto administrativo obedece a que se dispuso «una hora diaria para Bogotá lugar que más concentra a los funcionarios afiliados a las organizaciones sindicales que suscribieron el acuerdo final y dos horas para el resto de territoriales»; tampoco se tuvieron en cuenta las personas que tienen restricciones laborales, la libertad de culto ni los que estuvieron en vacaciones durante la protesta, a las madres y padres cabeza de familia que no tienen con quien dejar a sus hijos ante la jornada impuesta unilateralmente; además se desconoció el decreto que regula la negociación colectiva en el sector público, los convenios 151 y 154 de la OIT, en cuanto las bases nombran unos negociadores que no pueden ser suplantados, como se adjudica a la ministra del trabajo.
Por lo anterior solicitó «Ordenar a la MINISTRA DEL TRABAJO, GRISELDA JANETH RESTREPO GALLEGO DEJAR SIN EFECTOS LA CIRCULAR 034 DE 2017, Y DEMÁS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE LA REGULEN, COMPLEMENTEN O REGULEN. En virtud de que la citada CIRCULAR fue expedida con violación al derecho al trabajo y al ordenamiento jurídico nacional, es atentatoria contra el principio de legalidad»; y disponer que los directores territoriales dejen sin efecto cualquier acto administrativo que regule la citada circular.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 11 de julio de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, admitió la acción, vinculó a los arriba descritos y dispuso su notificación para que ejercieran los derechos de defensa y contradicción; en proveído del 13 de julio siguiente, se ordenó la suspensión de los efectos de la Circular 0034 de 2017.
El Ministerio de Trabajo solicitó que se declare improcedente esta acción con fundamento en que para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, se encuentran dispuestas las acciones contencioso administrativas en el ordenamiento jurídico, en las que se puede solicitar su suspensión, como medida cautelar; hizo un recuento de las actuaciones realizadas con ocasión de la negociación del pliego de condiciones que presentaron las organizaciones sindicales en el año 2017; se refirió a la regulación de la jornada laboral y a la necesidad de compensar o reponer el tiempo, que no puede entenderse como trabajo extra o complementario; y sostuvo que los acuerdos a que llegaron las partes son obligatorios tanto para sindicalizados como para quienes no lo son.
Añadió que de no continuar con la compensación o reposición del tiempo que duró la suspensión de labores, se afecta el interés patrimonial público, pues ello conllevaría a pagar salarios sin contraprestación; que la organización sindical accionante suscribió el acuerdo del 25 de mayo de 2016 de manera libre y voluntaria, en el que se incluyó la compensación de tiempo; aseveró que no se demostró en este caso la existencia de un perjuicio irremediable, máxime cuando no se relaciona a los funcionarios supuestamente afectados por la medida.
El presidente nacional de SINALTRAEMPROS señaló que la actividad de protesta a que se hace mención en la tutela, se debió al incumplimiento de los acuerdos realizados con el gobierno nacional en el año 2015; que pese a los requerimientos que se efectuaron al Ministerio de Trabajo, los reclamos no tuvieron solución, motivo por el cual decidieron votar una huelga o cese de actividades que aprobó el 94 % de los trabajadores; que nunca se adelantó proceso para establecer la ilegalidad de la huelga; que en medio de la protesta, se logró un acuerdo para el pago de los salarios en el que se hizo referencia a la compensación de tiempo, pero que la entidad emitió, unilateralmente, una circular relacionada con ese asunto, de manera diferente a lo que se negoció, esto es, que ese tema se acordaría con las organizaciones sindicales.
Reiteró los argumentos expuestos en la tutela sobre la diferencia entre compensación y reposición de tiempo, a la desigualdad de trato que se plantea en la circular y a que no se tuvieron en cuenta diferentes situaciones que se pueden llegar a presentar con trabajadores en condiciones especiales o padres de familia. El Colegio Nacional de Inspectores del Trabajo, informó que en cumplimiento a los trámites establecidos en la Ley 524 de 1999 y en el Decreto 160 de 2014, las organizaciones sindicales SINALTRASEGURIDAD SOCIAL, ASONES, SINALSEGURIDAD SOCIAL, ASOMINTRABAJO, SINALTRAEMPROS, ASEPDEC Y ATRAES, presentaron pliego de peticiones al Ministerio de Trabajo; que el 21 de mayo de 2015 se suscribió un documento que puso fin al conflicto, producto del cual se conformó la comisión de verificación y cumplimiento integrada por un representante de cada sindicato y delegados de esa cartera.
Que ante el incumplimiento de los acuerdos, las organizaciones formularon una queja especial ante la OIT y la Procuraduría; que en agosto de 2016, en reunión del comité de seguimiento, se estableció que el Ministerio de Trabajo, no había cumplido con la totalidad de los deberes acordados, por lo que se efectuó una reunión en la que se advirtió la falta de voluntad política de la administración; sostuvo que se les vienen vulnerando los derechos fundamentales a la asociación, a la libertad y autonomía sindical y a la huelga.
Con el anterior antecedente, el 94 % de los empleados de la entidad, votaron un cese de actividades a partir del 10 de mayo de 2017, que se extendió hasta el 20 de junio de ese mismo año, imputable al empleador, por lo que considera que se debe acceder a las peticiones de la tutela y se deje sin efectos la aludida circular para garantizar el pleno ejercicio del derecho constitucional al cese de actividades.
Mediante fallo del 25 de julio de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín negó el amparo porque consideró que en este caso existen recursos ordinarios para cuestionar la Circular 034 del 27 de junio de 2017, pues al efecto el interesado puede acudir ante los jueces de lo contencioso administrativo, en ejercicio de las acciones respectivas, a través de las cuales puede atacar la legalidad de dicho acto y promover la suspensión de sus efectos; en todo caso señaló que «la referida circular se aprecia como consecuencia del acuerdo al que llegaron las asociaciones sindicales y el Ministerio del Trabajo, acto que no puede derruirse por esta vía ante la presunta afectación de los intereses del accionante; admitirlo convertiría este especial mecanismo en una instancia superior para la decisión de los conflictos que por ley corresponden a trámites y procedimientos formulados con ese fin; que en mayor grado de certeza permitirán garantizar a los actores involucrados la defensa de sus derechos».
III. IMPUGNACIÓN El representante de la organización accionante impugnó, pues sostuvo que no pretende la revocatoria del acuerdo final como lo entendió el tribunal, ni la legalidad o ilegalidad del paro, sino el respeto a las medidas que arbitrariamente se tomaron para conjurar el cese de actividades y las consecuencias que puede acarrear en la integridad física y emocional del funcionario afectado; aclaró que es consciente que cuenta con otros mecanismos para atacar el acuerdo final, pero que aspira por este medio, evitar perjuicios irremediables derivados de la reglamentación unilateral y arbitraria.
Expuso que presentó peticiones al secretario general del ministerio, las cuales no han sido resueltas, lo que considera una vulneración el derecho al debido proceso; agregó que no hubo un pronunciamiento sobre el derecho a la igualdad de los funcionarios del sector descentralizado con los del nivel central, ni sobre la irrenunciablilidad de los derechos laborales que se plantean en el acto administrativo; responsabilizó a la entidad de presuntos daños causados a los funcionarios con motivo de estrés laboral, daño moral o físico.
IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional, con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.
Sin embargo, al regularse su procedimiento, el Decreto 2591 de 1991 dispuso en su artículo 6.° las causales por las cuales sería improcedente, entre ellas, cuando se dirija contra actos de carácter general, impersonal y abstracto como consta en el numeral 5.° de esa misma fuente normativa. En el presente asunto el sindicato accionante aspira a que por este mecanismo se deje «sin efectos la Circular 034 de 2017 y demás actos administrativos que la regulen, complementen o regulen», por la presunta violación del derecho al trabajo y al principio de legalidad.
En ese orden, es claro para la Sala que en este caso es improcedente la acción de tutela, pues, tal como lo dijo el tribunal, lo pretendido por la organización accionante es la inaplicación de unos actos administrativos, contra los cuales, de considerar que no se ajustan a la Constitución o a la ley, se pueden ejercer las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional, de acreditar los requisitos allí previstos; tales procedimientos no pueden ser sustituidos por este mecanismo de protección de los derechos fundamentales.
Esta Sala de la Corte, en un asunto de similares contornos al aquí debatido, en la sentencia CSJ STL3138-2014, explicó: Descendiendo al caso que nos ocupa, considera la Sala que la determinación sobre la procedencia de las pretensiones que aquí se reclaman son asuntos que en manera alguna son de competencia del juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que fueron otorgadas a otras autoridades, sino que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones o recursos conducentes, donde sea el juez competente el que indique si le asiste o no la razón al peticionario, y en este orden de ideas mal podría predicarse vulneración de derecho fundamental alguno. Lo anterior, máxime cuando no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para dejar sin efectos las resoluciones Nos. 1326 de 10 de septiembre de 2012, 415 de 12 de abril y 1576 de 18 de octubre de 2013, proferidas por el Ministerio del Trabajo, que amparado en la falta de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 478 del C. S. del T., resolvió de manera adversa al sindicato tutelante la querella administrativa presentada contra la Industria Nacional de Gaseosas S.A. por su negativa a negociar; pues cuenta con otro medio de defensa judicial al cual puede acudir, a debatir ese tipo de actos, como lo es la jurisdicción contencioso administrativa, pero no es este mecanismo constitucional, por su carácter residual y transitorio, el medio eficaz para obtener pronunciamientos que sólo se logran por esos medios.
De admitirse lo contrario, se desconocerían los principios de legalidad y juez natural, que precisamente aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado. Adicionalmente, con la documental aportada tampoco se acreditó en el sub examine la configuración o inminencia de un perjuicio irremediable para el peticionario, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención, que posibilite tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectada con lo dispuesto en la norma en comento y que no pueda encontrar remedio a través de los mecanismos ordinariamente establecidos para tales efectos, porque no basta con la mera afirmación de la existencia del mismo y con el raciocinio que de éste haga el juez, para que se exhiba como procedente el amparo constitucional peticionado.
Aunado a lo anterior el que a su juicio se pueda presentar tardanza o demora en la definición de la acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa, como razón a que alude en su escrito de acción, resulta un argumento insuficiente para justificar la intromisión del juez de tutela en un asunto que es de resorte exclusivo de aquella.
En suma, surge con toda claridad que no es viable el ejercicio de la acción de amparo si se pretermiten las acciones especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos cuando consideren que los mismos han sido vulnerados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio, razón por la cual no se puede utilizar para sustituir los cauces legales ordinarios o especiales, o para variar las reglas de la competencia. Finalmente, tampoco se acreditó en el sub examine la configuración o inminencia de un perjuicio irremediable para la organización peticionaria, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención, que posibilite tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectado con el diligenciamiento en comento y que no pueda encontrar remedio a través de los mecanismos ordinariamente establecidos para tales efectos, porque la documental aportada no tiende a demostrar en forma alguna esa hipotética afectación que plantea, por lo que no hay lugar a su declaración. Vale la pena advertir que para que se configure esa clase de perjuicio es necesario que éste se demuestre y tenga una eventual materialización particular en los derechos fundamentales del accionante; en este caso, se hace consistir en supuestos indefinidos o casos genéricos e indeterminados, al mencionar la posibilidad de que con el acto administrativo se perjudiquen a «madres o padres cabeza de familia», «trabajadores», «personas con restricciones laborales», para obtener una protección general que no es viable a través de este mecanismo.
Finalmente, con respecto a la presunta vulneración del derecho fundamental de petición, es necesario anotar que se trata de un hecho nuevo que se plantea en la impugnación y que por ende, no fue objeto de estudio por el juez de primera instancia, ni de pronunciamiento por las accionadas, por lo que de realizar un estudio ahora podría conllevar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso; no obstante lo anterior, en gracia de discusión, la solicitud a la que hace referencia el impugnante se radicó el 29 de junio de 2017, como consta a folios 19 a 21, luego para la fecha en que se acudió a este mecanismo tutelar, 10 de julio siguiente, no se había vencido el término para responder de que trata el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, como se sustituyó por el 1.º de la Ley 1755 de 2015.
Las consideraciones expuestas resultan suficientes para confirmar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 PAGE 15 SCLAJPT-12 V.00