CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 74903 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL14120-2017 Radicación n.° 74903 Acta 32 Bogotá, D. C., seis (06) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación presentada por LILI ALEJANDRA BURBANO CASTILLO y DANIEL GERARDO LÓPEZ NARVÁEZ en su calidad de Procuradores 75 y 76 Judiciales Penales II, respectivamente, contra el fallo proferido el 21 de julio de 2017 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE GUADALAJARA DE BUGA, dentro de la acción de tutela que adelantan los recurrentes contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC y el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE MEDIANA SEGURIDAD DE GUADALAJARA DE BUGA trámite al cual fueron vinculados el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA y el ALCALDE MUNICIPAL DE GUADALAJARA DE BUGA.
I.
ANTECEDENTES ALEJANDRA BURBANO CASTILLO y DANIEL GERARDO LÓPEZ NARVÁEZ en su calidad de Procuradores 75 y 76 Judiciales Penales II, respectivamente, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la INTEGRIDAD PERSONAL, SALUD y DIGNIDAD HUMANA, de las mujeres recluidas en el penal de Guadalajara de Buga, presuntamente vulnerados por las entidades encausadas.
En lo que interesa a la impugnación, refirieron que el 23 de mayo de 2016 el Procurador General de la Nación constituyó la Agencia Especial N.° 14101 en aras de salvaguardar la orden dada por la Corte Constitucional en sentencia CC T-762-2015 que reitera el estado de cosas inconstitucionales del sistema penitenciario y carcelario declarado mediante sentencia CC T-388-2013.
Indicaron que en atención a lo anterior, el 8 de junio de 2017 se dirigieron a la Cárcel de Mediana Seguridad de Guadalajara de Buga con el fin de realizar una visita de control y verificación. Afirmaron que se observó que la prisión no cuenta con adaptaciones estructurales ni funcionales para alojar a las 100 reclusas que allí se encuentran; que las celdas y dormitorios no cuentan con sanitarios en su interior, por tanto, las internas realizan sus necesidades fisiológicas en recipientes y a la vista de las demás y que no tienen acceso a agua de forma ilimitada.
Aseguraron que en cada celda se encuentran recluidas, hasta 7 mujeres, lo que se traduce en un hacinamiento, con insuficiente ventilación, y que pernoctan en camas «improvisadas», en colchones que durante el día son «apilados». Adujeron que no existen celdas idóneas para las mujeres gestantes o con hijos pequeños; que tampoco existe diferencia entre presas enfermas y sanas, y que en el mismo pabellón se encuentran tanto las internas ya condenadas como las sindicadas, sin distinción alguna.
Refirieron que a lo anterior, demuestra que a las reclusas no se les garantiza la protección de los derechos fundamentales aludidos ni tampoco el cumplimiento de los fines de la pena, razón por la que solicitan, se ordene 1. A la USPEC, INPEC y La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho: realizar las gestiones a que haya lugar con el fin de garantizar los derechos fundamentales de las reclusas, en el sentido de adecuar el pabellón para alojar a 2 mujeres por cada celda e instalar un baño en cada una de ellas. 2.
Al INPEC: no recibir más mujeres para ser recluidas en el Penal de Mediana Seguridad de Guadalajara de Buga, hasta tanto no se cumpla con la petición antedicha. 3. El traslado de las reclusas a una penitenciaría que cuente con «elementos físicos y administrativos que garanticen los derechos fundamentales de las mujeres recluidas». TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 10 de julio de 2017, la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, admitió la queja constitucional, ordenó vincular y notificar al Municipio de Buga, al Departamento del Valle del Cauca y a todos los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. En el término de traslado, el Municipio de Guadalajara de Buga indicó que según acta que aporta, se tiene que ha adelantado gestiones con el fin de dar solución a las problemáticas presentadas en los centros de reclusión, tales como obras de mejoramiento, creación de espacios para educación con dotación incluida y contratación de personal para dictar talleres en manualidades.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, expresó que ha adelantado todas las gestiones para garantizar una infraestructura adecuada, así como bienes y servicios suficientes en las cárceles del país; pero, que ello no se ha logrado a cabalidad, debido al escaso presupuesto con el que cuenta y que establece el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación – DNP.
De esta manera, concluyó que se requiere un esfuerzo conjunto de todas las entidades implicadas para superar la crisis que actualmente afronta el sistema, porque « sin presupuesto no se pueden ejecutar las obras que eventualmente se ordenen a través de fallos judiciales». Por su parte, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho adujo que el Decreto 2245 de 2015 reglamentó la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad, que es competencia del Ministerio de Salud en coordinación con el INPEC y la USPEC.
Asimismo, explicó que existe un Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, administrado mediante contrato de fiducia mercantil por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, (Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A.), a quien corresponde efectuar la contratación de la red prestadora de los servicios médicos asistenciales, así como de efectuar los desembolsos a las EPS que los presten.
Añadió que si bien es la entidad encargada de la Dirección del Sistema Penitenciario y Carcelario del país, lo cierto es que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no tiene poder coercitivo para exigir la prestación de los servicios de salud en los términos en los que pretende el promotor, porque ello corresponde a las entidades ya mencionadas.
Para finalizar, pidió tener en cuenta el estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario del país y la emergencia que ello genera en materia de salud. El Director del EPMSC de Buga indicó que cuenta con un total de 88 reclusas, de las cuales 46 son condenadas y 42 tienen detención preventiva, que el centro carcelario cuenta con 18 celdas de las cuales 7 cuentan con baños, agregó que no cuenta con espacios educativos ni de recreación ni una guardería, situación que puso en conocimiento de la Oficina Asesora de Planeación. Refirió que no cuenta con autonomía presupuestal ni administrativa para superar el hacinamiento que se presenta el en establecimiento que representa, razón por la que alegó que lo aquí discutido es responsabilidad de los municipios de Buga, Yotoco, Calima, Darién, Guacarí, Ginebra y Restrepo, autoridades que pese a que adelantan un convenio de integración de servicios con ese centro penitenciario, lo cierto es que no se ha materializado por medio de acto administrativo.
Con todo, pidió tener en cuenta el estado de cosas inconstitucional que reina en las cárceles del país y que fue declarado en la sentencia T – 153 de 1998, en la que se ordenó a los entes territoriales crear y administrar sus centros de reclusión, labor que la fecha, han omitido. Finalmente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC solicitó ser desvinculado del accionamiento, pues afirma que la competencia para resolver las peticiones expuestas, recae en el establecimiento de reclusión donde se encuentren las internas.
Refirió que entre La Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho y la Dirección General del INPEC se adelantan mesas de trabajo con el fin de determinar los parámetros para la aplicación de las decisiones de la Corte Constitucional referentes a la situación carcelaria del país. Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 21 de julio de 2017, denegó la tutela, para lo que determinó que el mecanismo ius fundamental se torna innecesario, teniendo en cuenta que mediante fallo CC T-762 – 2015 el máximo órgano de cierre de la jurisdicción constitucional fijó directrices respecto al hacinamiento en las cárceles del país, por lo que pueden los actores acudir al incidente de desacato contra las autoridades que han desatendido dicha providencia. Adicionalmente, instó al municipio de Buga a que agilice los trámites administrativos a que haya lugar «para materializar los acuerdos interadministrativos en curso».
IMPUGNACIÓN Inconformes con la decisión, los accionantes impugnan la de primer grado, para lo cual enfatizan en que pese a que la sentencia CC T-762 de 2015 se ocupó del caso de hacinamiento carcelario, lo cierto es que esta se ocupó de 16 establecimientos penitenciarios, dentro de los que no se incluye el de Buga y, por tanto, no sería procedente el incidente de desacato.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si es procedente el amparo invocado por los actores, que cuestionan las condiciones de hacinamiento y salubridad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Guadalajara de Buga.
Al respecto, sea lo primero indicar que si bien existe un estado de cosas inconstitucional frente a las condiciones de las cárceles del país que actualmente se encuentran afectadas por altos niveles de sobrepoblación e insalubridad, debe precisarse que dicha problemática únicamente se conjura mediante la creación de nuevos centros de reclusión y la implementación de una política criminal que favorezca la descongestión de los centros de detención, medidas que no pueden adoptarse vía tutela, no solo por la falta de competencia del juez constitucional en tales esferas, sino porque la solución implica un esfuerzo mancomunado de quienes conforman el sistema penitenciario y una considerable afectación al presupuesto del Estado, que se encuentra regido por el principio de legalidad del gasto público y, por tal motivo, no es factible disponer de él en este escenario ius fundamental.
En tal sentido, se establece que la superación de la vulneración de los derechos fundamentales denunciada por los petentes, exige la participación integral de los entes estatales que intervienen en el diseño de la política criminal, las autoridades penitenciarias y los organismos de control, acorde con las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-153 de 1998 que declaró el estado de cosas inconstitucional en los establecimientos carcelarios y, como lo señaló tal Corporación, dicha declaración, entre otros aspectos, tiene como finalidad «evitar que se interpongan reclamos judiciales idénticos y reiterados, con base en la misma situación problemática, una y otra vez».
Sobre este asunto, se ha pronunciado la Sala en reiteradas oportunidades, como es el caso de la sentencia CSJ STL13289-2014, en la que se indicó: Esta Corporación, en su enorme preocupación por la problemática generalizada de hacinamiento en los centros penitenciarios y carcelarios en nuestro país, ha venido sosteniendo que, debido a la gravedad de la misma y a la necesaria intervención que deben realizar las autoridades competentes, no corresponde al juez de tutela definir asuntos propios de la política carcelaria, tales como el aumento de cupos en las instituciones, la construcción de nuevas sedes o la redistribución y traslados de los reclusos, medidas que necesariamente deben tener en cuenta el número de establecimientos carcelarios del país, así como las condiciones particulares de cada uno de ellos y que claramente escapan al conocimiento y facultades del juez constitucional, pues, de permitirse la intervención de éste, podría conducirse no solo a un agravamiento del estado de cosas inconstitucional que sobre el punto fue declarado por la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 153 de 1998 y que aún hoy persiste de manera evidente en nuestro país, sino que, además, se podría llegar a afectar notablemente el orden público nacional.
De igual forma en decisión CSJ STL, 8 may. 2013, rad. 42679, esta Sala adoctrinó: Revisados los argumentos que constituyen el fundamento del escrito de impugnación, encuentra la Sala que los mismos no están llamados a prosperar, teniendo en cuenta que son asuntos que en manera alguna son de competencia del juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que competen a otras autoridades, quienes de acuerdo a la política carcelaria así como al número de establecimientos penitenciarios que funcionan en el país, son las verdaderas encargadas de dar vía libre a los traslados de tal manera que no se agrave la situación generalizada de hacinamiento, que se ha presentado en nuestro país. Al respecto, esta Sala Laboral al resolver una tutela relacionada con el hacinamiento carcelario, señaló: Tal como lo reseñó el INPEC al contestar la acción, el tema de la evidente problemática de las cárceles del país proviene de vieja data, incluso, a través del fallo T-153 de 1998, la Corte Constitucional declaró que sobre aquella se cernía un estado de cosas inconstitucionales, y que las condiciones de los reclusos eran inhumanas e indignas, “motivos de vergüenza para un Estado que proclama su respeto por los derechos de las personas y el compromiso por los marginados”; también en esa decisión se indicó sobre la ausencia de cumplimiento de la Ley 65 de 1993, en punto a que las penitenciarías están destinadas solo a ejecutar las penas impuestas y que la falta de cumplimiento de esos lineamientos legales ha conducido a la precarización de las condiciones en dichos establecimientos.
Luego del trascurso de una década, esa difícil situación persiste, y así lo admiten las diversas autoridades convocadas al trámite constitucional, coincidentes en la existencia de los múltiples obstáculos para consolidar una política carcelaria acorde con la realidad del país, que no obsta sin embargo para reiterar que ni siquiera bajo tan excepcionales situaciones es válido ni admisible que en un Estado Social de Derecho se restringa la protección de garantías esenciales como la dignidad humana en conexidad con la vida y la salud, menos cuando es el Estado el encargado de velar por su respeto.
Esas prerrogativas no solo tienen resguardo en la Constitución, sino en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que integran el bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada a través de la Ley 16 de 1972, conocida como el Pacto de San José que, entre otros, en su artículo 11 dispone que “toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad”, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que hacen parte el ordenamiento jurídico a través de la Ley 74 de 1968, que sobre los reclusos estableció que nadie puede ser sometido a penas o tratos crueles, y por tanto “toda persona privada de la libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”.
En esa misma línea ese instrumento prevé que: “los procesados estarán separados de los condenados salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas” y además refiere que “el régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados”.
Es por ello necesario que las diversas autoridades busquen remedio a tales aspectos estructurales y en tal sentido esa declaratoria de “estado de cosas inconstitucionales” ha servido para generar una agenda que propugne por la solución definitiva de la problemática carcelaria; en este especial asunto trasluce que las órdenes judiciales emitidas han servido para concretar un trato digno, en mejores condiciones, pero no bajo la protección individual que se implora a través de la tutela, sino para generar una política pública coordinada de largo plazo que elimine definitivamente el hacinamiento y adopte un plan de suministro adecuado alimentación, y servicios de salud, y así queda palmario en los autos de seguimiento de la tutela 153 de 1998.
En ese contexto se extrae, incluso de la respuesta emitida por el Ministerio de Justicia, la iniciación de 3 etapas de corto, mediano y largo plazo que aspiran a la eliminación de tales tratos en las cárceles de Colombia, que constituye una solución orgánica, pues aspira resolver desde la atención jurídica, la ampliación de personal, el número de establecimientos penitenciarios, la conformación de un sistema de salud, el rediseño de la política criminal acompañado de la modificación del Código Penitenciario y Carcelario, siendo patente que se está realizando el amparo progresivo de los derechos de los reclusos, y de ese modo no es posible al juez constitucional recabar sobre tales obligaciones que conforme lo ya referido, están en camino de construirse y es por ello que se impone, por estas razones la confirmación del fallo, pero corriendo traslado a las autoridades judiciales que conocieron de la sentencia T-153 de 1998, para los efectos del caso.
(Radicado No.40907 del 3 de diciembre de 2012). ( )” De acuerdo con este criterio y como quiera que en el presente caso el Tribunal ordenó que, en el término de dos meses, las autoridades accionadas adoptaran las medidas administrativas y presupuestales a fin de aumentar el cupo de internos del Centro Penitenciario y Carcelario de Santa Marta, Rodrigo de Bastidas o de construir una nueva sede, caso en el cual se otorgaba un plazo de 18 y 30 meses, respectivamente, es por lo que se impone revocar esta medida, pues con ella el juez constitucional estaría interviniendo en un asunto del resorte de la política carcelaria que debe materializarse por las autoridades competentes, de tal suerte que más allá de dictar este tipo de órdenes, lo que corresponde, en este punto concreto, es disponer el traslado de la presente acción de tutela al Inpec, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y a la Corte Constitucional, para los fines que estimen pertinentes dentro del ámbito de sus competencias funcionales, con miras a lograr el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998, así como a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, para que ejerzan la respectiva vigilancia y a la Superintendencia Delegada para la protección al Usuario y la Participación Ciudadana.
Así las cosas se hace imperiosa la necesidad de confirmar la decisión de primer grado, por los motivos antes expuestos. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado de conformidad con las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriado el presente proveído. Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 1 SCLAJPT-12 V.00 15