República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 62567 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL13989-2015 Radicación n° 62567 Acta 35 Bogotá, D.C., siete (07) de octubre de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES –UGPP, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 25 de agosto de 2015, dentro de la acción de tutela que MIGUEL ALFREDO GONZÁLEZ RUIZ interpuso en su contra y de la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO - FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL -FOPEP.

I.

ANTECEDENTES Señala el señor Miguel Alfredo González que solicitó a la Unidad Administrativa accionada la reliquidación de su pensión gracia a fin de que se incluyeran «(…) nuevos factores salariales en el Ingreso Base de Liquidación»; que mediante resolución nº RDP012130 del 11 de abril de 2014, la UGGP ordenó la reliquidación de su derecho pensional por inclusión de un nuevo factor salarial, acto administrativo que le fue notificado y quedó debidamente ejecutoriado; que si bien a partir de la expedición de dicho acto administrativo, la UGPP tenía la obligación de realizar el pago de la mesada pensional reliquidada y de las diferencias causadas retroactivamente, el 25 de julio de 2015 suspendieron de manera indefinida, el pago «de las mesadas pensionales originarias y reliquidadas»; que acudió ante la entidad con el fin de conocer las razones que dieron origen a la suspensión, en donde le informaron que ello obedeció «a un proceso interno de verificación documental en virtud del cual se ordenó la suspensión de pagos y la retención de las mesadas pensionales», sin embargo tal determinación no se adoptó a través de acto administrativo alguno. Que la suspensión del pago de la pensión afecta su mínimo vital y móvil, como quiera que dicha prestación es el único sustento de sus necesidades básicas; que es una persona de la tercera edad y por ello sujeto de especial protección por parte del Estado; que dicha actuación de la UGPP, vulnera su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto la suspensión se produjo «sin que medie una decisión administrativa motivada, notificada y ejecutoriada, que goce de presunción de legalidad».

Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa técnica, al mínimo vital y móvil y a la seguridad social en conexidad con la vida, y en esa medida se ordene a las entidades accionadas «que en el plazo que indique el Despacho, proceda a levantar la suspensión de pago de [su] mesada pensional y proceda al pago de las mesadas pensionales ordinarias y reliquidadas».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 11 de agosto de 2015, el Tribunal Superior de Bogotá avocó conocimiento, y ordenó notificar a las entidades accionadas para que hicieran uso del derecho de defensa. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP-, manifestó que revisado el sistema de información registra que «a partir del mes de julio de 2015, fue reportada “ORDEN DE NO PAGO” de la mesada pensional del señor Miguel Alfredo González Ruiz por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP»; que para el levantamiento de dicha ordena, «es indispensable que dicha entidad emita instrucciones al Consorcio, para el caso que nos ocupa, a la fecha no ha sido remitida la novedad de reincorporación en nómina del accionante»; que el Consorcio FOPEP «en ejercicio de sus funciones exclusivas de pagador no tiene como competencia, el estudio, reconocimiento y expedición del acto administrativo, liquidación, reliquidación de las pensiones, modificación del valor de la pensión, reporte de inclusión, suspensión o reincorporación de los pensionados».

El Ministerio del Trabajo, informó que el Fopep es un «mero pagador de las pensiones reconocidas por la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), así como de las demás entidades subrogadas en el pago, correspondiéndole a éstas, reportar las novedades de nómina al Consorcio FOPEP 2013, quien cancela mensualmente el valor de la mesada reportada, o en su defecto suspende provisional o definitivamente el pago de la misma»; que por oficio No. 20159908114001 del 24 de julio de 2015, la UGPP ordenó al Consorcio FOPEP suspender el pago de la pensión del accionante, por lo que dicho Fondo no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó se declarara improcedente el amparo deprecado; que revisadas las bases de datos se evidencia que mediante Resolución No. 07823 del 6 de septiembre de 2006 se reconoció a favor del accionante una pensión de jubilación gracia en cuantía de $1.334.168.57, efectiva a partir del 19 de abril de 2005; que «la extinta Cajanal por Resolución No. 23737 del 03 de junio de 2008, reliquidó la pensión de jubilación gracia a favor del interesado, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.502.764.58 M/CTE., efectiva a partir del 19 de abril de 2005»; que el 21 de marzo de 2014, el señor Miguel Alfredo González Ruiz solicitó ante esa Unidad la reliquidación de la pensión, radicado bajo el No. SOP201400013919; que mediante Resolución No. RDP 012130 del 11 de abril de 2014, la Unidad ordenó la reliquidación de la pensión gracia en cuantía de $1.806.686 M/CTE, efectiva a partir del 19 de abril de 2015, con efectos fiscales a partir del 21 de marzo de 2011 por prescripción trienal; que para la nómina del mes de julio del 2015, se dio orden de «no pago» al Consorcio FOPEP, por cuanto se evidenció que los documentos con los que se procedió a la reliquidación pensional, entre ellos, el certificado de factores de salario aportado, presentaba irregularidades; que previo a la orden de no pago, «solicitó a través del oficio con radicado No. 20155306368711 del 18/06/2015 dirigido a la señora María Teresa Méndez Granados, directora de personal de instituciones educativas de la Gobernación de Cundinamarca, proceder a realizar la verificación de las certificaciones radicadas por los apoderados del accionante»; que se encontró que el docente Miguel Alfredo González Ruiz «NO le fue expedido legalmente por esa secretaría el certificado de salarios presentado ante esta Unidad, para obtener la reliquidación de la pensión gracia (…) haciendo incurrir en error a esta Unidad y defraudando al erario público»; que de igual forma la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, «envió a esta entidad comunicación No. CE-2015542220 (…), dando respuesta a la solicitud hecha por la UGPP donde aparece relacionada a reglón 1 la certificación 2014012550 del 1/31/2014, a nombre del docente Miguel Alfredo González Ruiz que presentó al momento de solicitar la PENSIÓN GRACIA-ORDINARIA, RELIQUIDACIÓN, del 21 de marzo de 2014, con la anotación de ser “FALSA”, según lo indicado en la Columna “ESTADO” y que ese documento no fue expedido legalmente al docente MIGUEL ALFREDO GONZÁLEZ RUIZ (…)»; que conforme a las evidencias recaudadas, se elevó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, y puso los hechos en conocimiento de la Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura y al FOMAG; que actualmente se encuentra adelantando los trámites administrativos tendientes a obtener la revocatoria directa del acto administrativo que dispuso la reliquidación de la pensión gracia. Por último, indicó que su actuar se encuentra enmarcado en el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y en la protección a los recursos públicos con que se pagan la pensiones administradas por la UGPP; que en el caso del accionante no existe un perjuicio irremediable no solo por cuanto aquél no se acreditó, sino habida cuenta que estaba devengando la pensión concedida por el Fondo del Magisterio y contaba con otros mecanismos procesales para defender sus intereses.

Por sentencia del 25 de agosto de 2015, el Tribunal concedió el amparo y ordenó «al Subdirector de Nómina de Pensionados de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo deje sin valor ni efecto el acto por medio del cual suspendió el pago de la pensión gracia reconocida al demandante.

En consecuencia, se ordene a la entidad pagadora Consorcio Fopep continuar pagando dicha prestación económica y los correspondientes traslados de aportes en salud a la entidad correspondiente, para que continúe con la prestación de dichos servicios, limitando la suspensión únicamente a los valores reconocidos en la Resolución No. RDP 012130 del 11 de abril de 2014 que es mediante la cual se reliquidó la pensión. Igualmente, se ordenará el pago de las mesadas pensionales ordinarias, en el término de diez (10) días, que arbitrariamente han sido retenidas como consecuencia de la suspensión ordenada.

Sin perjuicio, obviamente, de que pueda instaurar la acción pertinente ante la jurisdicción competente para que sea está la que defina los derechos que le asisten a la accionante (…). La acción a que se hizo mención en el ordinal anterior la debe iniciar la entidad accionada dentro del término señalado en el artículo 8 del decreto 2591 de 1991 (…)».

Para arribar a la anterior decisión, en primer lugar indicó que si bien «el fundamento aducido por la UGPP para proceder a tal actuación fue la manifestación de una presunta falsedad en los documentos con los que pretendía acreditar la asignación devengada durante el último año de servicios, y que le sirvieron de base para obtener la reliquidación de la mesada pensional, no cabe duda que la pensión inicialmente reconocida, a primera vista, no se vería afectada por esa circunstancia y, en todo caso, al tratarse de un acto administrativo que reconoce una situación de carácter particular o concreto, o de derechos de la misma naturaleza, proferidos por la administradora de pensiones, que afectan los intereses del titular de los derechos emanados del correspondiente acto, por supuesto requerían de su consentimiento expreso, tal como lo prevé el artículo 97 del CPACA, o la decisión judicial, por lo que la ausencia de uno cualesquiera de estos elementos, es contraria al debido proceso»; que en el presente caso «es palmario que la suspensión del derecho pensional reconocido al actor desde el 19 de abril de 2005, por las razones de marras, sin darle la oportunidad al señor Miguel Alfredo González Ruiz de controvertirlo, de defenderse y posiblemente desvirtuarlo y además sin su consentimiento expreso o, en su defecto, de la intervención del juez competente.

Como este consentimiento no se obtuvo ni tampoco la mediación judicial, es claro que la encartada violó de manera clara y flagrante derechos fundamentales, legales y económicos del actor tales como el debido proceso y defensa, mínimo vital y seguridad social en conexidad con la vida (…)». III. IMPUGNACIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, reiteró los argumentos expuestos al descorrer el traslado de rigor y adujo que la orden dada por el Tribunal condiciona a la entidad a que «dentro de los 4 meses siguientes inicie la acción contenciosa», cuando de conformidad con la Ley 797 de 2003, «la entidad al evidenciar que existieron medios fraudulentos para el reconocimiento de una prestación pod[ía] de oficio iniciar la revocatoria del acto administrativo que se encuentra viciado, por lo que no es comprensible que el Juez de tutela ordene iniciar una acción contenciosa y desgastar el aparato judicial a sabiendas que la normatividad faculta a las entidades que manejan temas pensionales a revocar los actos administrativos que se encuentren viciados».

IV. CONSIDERACIONES La acción de tutela no es un mecanismo al cual pueda acudirse indiscriminadamente con el propósito de soslayar los medios ordinarios que ha dispuesto el ordenamiento para que las personas persigan la defensa de sus derechos; por el contrario, es de connotaciones especiales, al punto que su principal característica es la subsidiariedad, lo que impone que tales herramientas hayan sido ejercitadas antes de acudir a la acción constitucional, relevándose al interesado solo en casos en que la vía con la que se cuenta no sea idónea para la defensa de sus garantías, o cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable, el que en todo caso no es evidente en el asunto que nos ocupa.

Las pretensiones del accionante se encaminan a que el juez de tutela imparta orden tendiente a que se levante «la suspensión de pago» que pesa sobre su mesada pensional, y en consecuencia, proceda la parte accionada a pagarle el monto de su mesada pensional, incluido el valor que le fue reconocido por concepto de reliquidación, cuyo pago le fue suspendido en su totalidad, a su juicio, de manera injustificada.

De la documental aportada al plenario, se encuentra a folios 6 a 7 la Resolución RDP 012130 del 11 de abril de 2014, por medio de la cual la UGPP ordenó la reliquidación de la pensión gracia del accionante en cuantía de $1.806.686 M/CTE, efectiva a partir del 19 de abril de 2005, con efectos fiscales a partir del 21 de septiembre de 2011 por prescripción trienal.

A folios 22 y 31 a 40 reposa oficio de 23 de julio de 2015, en el que el subdirector de Nómina de Pensiones de la UGPP solicitó al Gerente General del Consorcio FOPEP, «impartir ORDEN DE NO PAGO y REINTEGRO A LA NACIÓN, sobre lo reportado para la nómina del mes de julio de 2015 a los 786 casos relacionados en la base de datos que se relaciona en el CD adjunto», entre los cuales se encuentra registrado el accionante.

A folios 57 a 59 se halla comunicación nº 2015542223 del 1 de julio de 2015, en la que la Directora de Personal de las Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca, informó – a reglón 1- que la certificación n° 2014012550 que se había presentado para la reliquidación de la pensión gracia del actor, era «falsa». Al respecto, en un asunto de similares contornos, esta Sala de Casación en sentencia CSJ STL11374-2015, reiterada, entre otras, en CSJ STL12132-2015 y CSJ STL12506-2015, así reflexionó: Ahora bien, en relación con los actos de carácter particular, es preciso resaltar que esta Sala en múltiples ocasiones ha indicado que la revocatoria directa de tales actuaciones, dado que versan sobre situaciones jurídicas, subjetivas sólo procede con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, habida consideración que una decisión de este tipo puede afectar no solo derechos fundamentales y desconocer los derechos adquiridos sino los principios seguridad jurídica y confianza legítima, sin embargo, de otro lado, no se desconoce que en materia de seguridad social en pensiones, existe norma especial y expresa respecto de la revocatoria directa de derechos pensionales que se han reconocido irregularmente.

Es así como, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 – declarada exequible por la sentencia C-835- 2003 dispone:

ARTÍCULO

19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” (Negrita y subrayado por fuera del texto). Bajo los anteriores presupuestos normativos, se encuentra que la orden de no pago de la mesada pensional adoptada por la Unidad accionada no es antojadiza ni caprichosa, no solo por cuanto se encuentra soportada en las facultades expresas que el 19 de la Ley 797 de 2003 le otorgó y en la observancia de principio de sostenibilidad financiera y vigilancia del erario público, sino por cuanto ante el comunicado emitido por la Secretaría de la Gobernación de Cundinamarca, la accionada tenía indicios serios y razonables para derivar que la certificación presentada por el apoderado de la accionante y que soportaba la reliquidación, era “falsa”, al punto que de forma inmediata puso en conocimiento de lo sucedido a las autoridades competentes, formulando la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y las quejas ante la Contraloría General de la República, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, etc.

A lo anterior se aúna que la entidad tutelada emitió auto ADP005304 del 18 de junio de 2015, por medio del cual dio inicio al proceso de revocatoria directa contra la Resolución de reliquidación del 7 de enero de 2015, actuación que aunque la unidad manifiesta se encuentra en proceso de notificación a la actora, le concede el término de 5 días a partir de la misma, para que se pronuncie y allegue las pruebas que pretenda hacer valer.

Por tanto, se aprecia que la actora cuenta con las herramientas de contradicción y defensa que no solo le están otorgando al interior del procedimiento de revocatoria directa, sino con las de la investigación penal que se adelanta, cuestión que impide la intervención del juez constitucional, ante la ausencia de un perjuicio irremediable que así lo amerite.

Las anteriores consideraciones aplican al caso bajo examen, en tanto la discusión se circunscribe a cuestionar la decisión adoptada por la UGPP de suspender el pago de la pensión gracia, la cual no se advierte caprichosa o arbitraria, como quiera que se profirió en ejercicio de la potestad contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, ante la presunta falsedad de la certificación laboral que se aportó a efectos de obtener la reliquidación de dicha prestación. Adicionalmente, la UGPP informó que se encuentra adelantado el procedimiento administrativo pertinente para obtener la revocatoria directa de la resolución que ordenó la reliquidación pensional.

En tales condiciones el presente asunto escapa de la órbita del juez constitucional, como quiera que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa al interior de las actuaciones administrativas y judiciales que se están actualmente promoviendo, escenarios en los cuales podrá hacer valer sus aspiraciones frente a la orden de no pago de la pensión y ejercer el derecho de contradicción y defensa, e incluso puede también acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para que se revise la legalidad de los actos administrativos que estime lesivos y proponer allí la suspensión provisional de los mismos.

Así las cosas, resulta evidente la improcedencia de la presente queja constitucional, conforme con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, se revocara la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela impugnado, y en su lugar, DENEGAR el amparo solicitado por las razones expuestas en la sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13