CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 64572 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL13716-2021 Radicación n.° 64592 Acta 38 Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, trámite que se hizo extensivo a las partes e intervinientes en el proceso cuestionado.
I.
ANTECEDENTES El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de su apoderado judicial, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, igualdad, seguridad jurídica y el que denominó «prevalencia de la Ley sustancial», presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas.
Para el efecto, y en lo que a este trámite interesa, en síntesis, refirió que Colpensiones le reconoció a José Dionicio Alarcón Murcia una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, mediante Resolución 05124 de 9 de julio de 2015, y que el mencionado ciudadano prestó sus servicios para la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación. Expuso que Colpensiones al momento de reconocer y liquidar la indemnización sustitutiva debió tener en cuenta las semanas laboradas por Alarcón Murcia para la extinta Caja Agraria, sin cotizaciones al ISS, aun cuando dichos periodos ocurrieron con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo previsto en el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo que Alarcón Murcia presentó demanda ordinaria laboral contra Colpensiones, a fin de obtener la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual le correspondió al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, bajo el Radicado 11001310501520180010700, en la que se vinculó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la UGPP, como litisconsorcio necesario por pasiva.
Indicó que el juez de conocimiento el 24 de febrero de 2020 profirió sentencia, en la cual, entre otras determinaciones, dispuso:
PRIMERO: ORDENAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO a través de la OBP, proceda a liquidar, emitir y pagar a favor de COLPENSIONES el bono pensional correspondiente del señor demandante señor JOSÉ DIONICIO ALARCÓN MURCIA, identificado con C.C. No. 3.979., por el tiempo servido a la Caja Agraria en el periodo comprendido entre el 1 de agosto del año 1973 al 3 de mayo de 1977 y del 22 de abril del año 1980 al 9 de mayo del año 1986, […].
SEGUNDO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, proceda a la reliquidación de la indemnización sustitutiva reconocida al señor demandante JOSÉ DIONICIO ALARCÓN MURCIA, teniendo en cuenta el tiempo laborado por él a la Caja Agraria […]. Acotó que la anterior determinación fue confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 30 de abril de 2021.
El sentenciador de segundo grado, con fundamento en lo previsto en los artículos 53 de la Constitución Política, 13, literal f, 17, 22, 37 y 115 de la Ley 100 de 1993, 7 de Decreto 1314 de 1994, 1 del Decreto 1730 de 2001, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y del análisis de los medios de convicción obrantes en el proceso cuestionado, concluyó que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuya reliquidación reclamaba el actor, sí era susceptible de ser cofinanciada con los recursos provenientes del bono pensional correspondiente, tal como lo disponía el «artículo 7 del Decreto 1314 de 1[9]94», según el cual, los bonos pensionales se redimirán cuando el afiliado se pensione en el Instituto de Seguros Sociales por vejez o invalidez o cuando se cause la pensión de supervivencia o cuando haya lugar a la indemnización sustitutiva, máxime que encontró demostrado en el trámite procesal que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público recibió, por parte de la extinta Caja Agraria Industrial y Minera, el cálculo actuarial del tiempo laborado por el demandante a dicha entidad, debiendo ser incluidos los tiempos que representaba el bono, por parte de Colpensiones, para la liquidación de la indemnización sustitutiva, por cuanto dichos tiempos no fueron tenidos en cuenta por la entidad de seguridad social, al momento de pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del actor, según daba cuenta la Resolución GNR-205124 de 9 de julio de 2015.
Explicó la querellante, respecto a los tiempos laborados por el actor al servicio de la Caja Agraria, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de la liquidación de la referida institución, asumió los tiempos laborados por los ex funcionarios de dicha entidad siempre y cuando estos se encontraran incluidos en el cálculo actuarial elaborado por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en liquidación entregado a esa cartera ministerial y que revisado el mismo encontró que el demandante sí estaba incluido, razón por la cual señaló que «los tiempos laborados por el señor en mención al servicio de la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO EN LIQUIDACIÓN, serán asumidos por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sin embargo, esta obligación solo es exigible en el momento en que COLPENSIONES defina que el demandante tiene derecho a PENSIÓN y que dicha prestación (PENSIÓN) se financia con BONO PENSIONAL». Aseveró que en el evento que se «llegase a establecer que la prestación que le corresponde en derecho al señor JOSÉ DIONICIO ALARCÓN MURCIA es una INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA, POR NO TENER DERECHO A LA PENSIÓN, tal y como ocurrió en este caso, no resultaría viable el reconocimiento de un BONO PENSIONAL, mucho menos DE UNA CUOTA PARTE PENSIONAL […] », pues lo procedente era «elevar la solicitud de reconocimiento de la Indemnización Sustitutiva ante el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES (PAR) DE LA CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO administrado actualmente por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, por ser la entidad competente para pronunciarse de fondo cuando se trata del otorgamiento de la prestación que reclama el demandante (Indemnización Sustitutiva)», entidad que asumió las obligaciones de entidades liquidadas como la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero.
Adujo que, Colpensiones no había solicitado, a través del sistema de bonos pensionales, el reconocimiento de ese beneficio en el caso del demandante y que «en caso que COLPENSIONES solicite el reconocimiento de un BONO PENSIONAL (“B” o “T”) o de una cuota parte de BONO PENSIONAL, según sea el caso, dicho procedimiento se adelanta [rá] UNA VEZ SEA RECONOCIDA LA PENSION A FAVOR DEL DEMANDANTE, NO ANTES».
En relación con el cumplimiento del fallo proferido por el a quo, trajo a colación lo expuesto en la sentencia CC C-337 de 1993, relacionado con la imposibilidad jurídica para el cumplimiento de providencias judiciales, y sostuvo que no era posible para la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, emitir y redimir un supuesto bono pensional a favor del demandante dado que, si se adelantara dicho trámite «irregular » se incurriría en pago de lo no debido.
Luego de citar lo preceptuado en el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, afirmó que la «“Caja” Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya COTIZADO una persona, debe reconocer por aparte la indemnización sustitutiva, cuando haya lugar a dicha prestación » y que el artículo 3 de la norma citada «establece la metodología de cálculo de la Cuantía de la Indemnización Sustitutiva, método dentro del cual NO SE HACE REFERENCIA al Bono Pensional.
Dicha disposición confirma el hecho de que la Indemnización Sustitutiva NO SE FINANCIA NI SE CALCULA COMO BONO PENSIONAL y que cada entidad a la cual le efectuó COTIZACIONES una persona debe reconocer la misma». Después de hacer alusión a la naturaleza de los bonos pensionales tipo «B o T», expuso que obligar a la OBP a liquidar y emitir un eventual bono pensional a favor del demandante configuraba una «VÍA DE HECHO», pues se estaría desconociendo lo dispuesto por la normatividad que regula este tema, con detrimento patrimonial para «la NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO pues un BONO PENSIONAL se calcula diferente que un cálculo de la Indemnización Sustitutiva, que debe en este caso reconocer la UGPP».
Enfatizó que por disposición legal los artículos 37 y 115 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001, así como de la jurisprudencia, «la PRESTACIÓN INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA NO SE FINANCIA CON BONO PENSIONAL», y que el demandante « tendría eventualmente derecho a que la CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO, o quien haga sus veces, le otorgue la prestación a la que hubiere lugar, por los tiempos laborados con ésta, en las mismas condiciones en que lo realiza COLPENSIONES respecto de sus afiliados, es decir, con la misma fórmula del Decreto 1730 de 2001».
Agregó que la determinación proferida por el sentenciador de segundo grado contraviene «LA SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA PENSIONAL» y generaría un «precedente gravísimo» en materia de bonos pensionales. Con soporte en lo expuesto en la sentencia CC T-622 de 2017, indicó que existen diversos y reiterados pronunciamientos del máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional en donde se establece que, «en aquellos eventos en que la persona laboró en entidades públicas SIN COTIZACIONES a pensión, corresponde a la entidad para la que prestó sus servicios, reconocer y pagar la Indemnización Sustitutiva POR NO TENER DERECHO A PENSIÓN, la cual deb [ía] ser liquidada con base en la fórmula establecida en el Decreto 1730 de 2001 modificado por el Decreto 4640 de 2005 hoy recopilados en el Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones, de donde se ratifica [ba] que para efectos del otorgamiento y financiación de la referida Indemnización Sustitutiva, e [ra] improcedente el RECONOCIENTO Y PAGO DE BONO PENSIONAL A CARGO DE LA NACION - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO».
Relató que no desconocía que en la sentencia proferida por el juez de primer grado declaró demostrada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la absolvió de todas y cada una de las pretensiones incoadas en su contra, pero destacó que se debía tener en cuenta que mediante el Decreto 2842 de 2013, se establecieron las reglas para la asunción de la función pensional de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero por parte de la UGPP.
Por último, citó en extenso la Circular VOP -0014 -2021 emitida por Colpensiones el 6 de septiembre de 2021, atinente a la financiación de las indemnizaciones sustitutivas. En razón de lo anterior, peticionó el resguardo de las prerrogativas constitucionales invocadas y, como consecuencia de ello, solicitó que se deje sin efectos la providencia de 30 de abril de 2021, «para que se profi [riera] una nueva sentencia, que abs [olviera] al MHCP a emitir y pagar un Bono pensional, […] ».
Mediante auto de 29 de septiembre de 2021, esta Sala de la Corte admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las convocadas y vincular a las demás autoridades, partes e intervinientes en el proceso cuestionado, con el objetivo de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro de la oportunidad legal, el titular del Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá señaló que en el trámite procesal reprochado respetó y veló por el debido proceso, derecho de defensa y contradicción de las partes y que la decisión que adoptó se fundamento en la normatividad aplicable al caso, razón por la cual solicitó que se negara la tutela impetrada.
Remitió el link del expediente cuestionado. La directora de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones adujo que la tutela debía ser despachada favorablemente a la querellante, como quiera que: «i) el derecho al reconocimiento de una indemnización sustitutiva por lo periodos objeto de litigio en el proceso ordinario, no es Colpensiones la competente para el estudio, pues los tiempos no fueron cotizados a esta entidad y ii) el reconocimiento de indemnización sustitutiva por periodos diferentes a los reconocidos por Colpensiones, bajo ningún punto de vista puede financiarse con bono pensional de acuerdo con la normatividad previamente señalada».
Por lo anterior, pidió que se tutelaran los derechos fundamentales invocados y que se dejara sin efecto «la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá –Sala Séptima de Decisión de la Sala Laboral, dentro del proceso ordinario No. 11001310501520180010700, teniendo en cuenta, que las decisiones allí adoptadas son contrarias a la normatividad y a la jurisprudencia constitucional fijada en la materia».
Fernanda Pulido Guerra, quien manifestó actuar como apoderada de José Dionocio Alarcón Murcia, acotó que su poderdante estaba amparado por las posiciones fijadas por las altas Cortes, que han señalado que la prestación denominada «Indemnización Sustitutiva de Pensión», debe ser comprendida desde un punto de vista más igualitario y justo para proteger derecho fundamentales de aquellas personas que laboraron y construyeron un ahorro para superar necesidades cuando cesará su capacidad laboral, tal como era el caso del demandante, quien laboró como trabajador oficial al servicio de la extinta Caja Agraria en tiempos anteriores a la expedición de la Ley 100 de 1993, los cuales debieron ser tenidos en cuenta al momento de calcular el valor final de su indemnización sustitutiva.
Por lo expueso, solicitó que se negara el amparo invocado. Una funcionaria de la secretaría del tribunal accionado, informó que, por no haberse presentado recurso alguno contra la providencia de esa colegiatura, remitió el proceso al despacho de origen el 10 de junio del año en curso. La directota jurídica y apoderada judicial de la UGPP puso de presente que ejercida la defensa en el proceso laboral cuestionado, para lo cual se propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, esta prosperó, razón por la cual dicha entidad no tenía la competencia para el reconocimiento de bonos pensionales, y por lo mismo tampoco estaba legitimada por pasiva en la presente acción de tutela.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al sub judice, advierte la Sala que el amparo se dirige a que se deje sin efecto la sentencia de 30 de abril de 2021, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y, en su lugar, se ordene a dicha autoridad judicial emitir una nueva decisión en la que absuelva a la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la condena que le fue impuesta por el juzgado de primer grado, atinente a la emisión y pago de un bono pensional, a fin de que sea reliquidada la indemnización sustitutiva que le reconoció Colpensiones al convocante.
Ahora bien, esta Sala de Casación Laboral debe entrar a dilucidar si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como lo ha establecido por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267 de 2019, es decir, si acata los siguientes requisitos: (i) legitimación en la causa por activa;
(ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) relevancia constitucional; (iv) subsidiariedad o agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (v) inmediatez; (vi) de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión; (vii) identificación de los hechos del caso y los derechos fundamentales presuntamente vulnerados; y (viii) que no se trate de una acción de tutela formulada contra sentencias adoptadas en procesos de tutela.
Así, es importante indicar que: (i) La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentra legitimada en la causa para la presentación de esta acción de tutela, en tanto que fungió como demandada dentro del proceso que se cuestiona. (ii) Igualmente, existe legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la súplica se dirige contra las autoridades que emitieron las providencias reprochadas.
(iii) El asunto tiene relevancia constitucional, habida cuenta que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte convocante. (iv) No se cuestiona una sentencia de tutela. (v) La irregularidad tiene un efecto decisivo en la resolución de la convocada. (vi) La parte identificó de manera razonable los hechos y derechos invocados.
(vii) Se cumple con el requisito de inmediatez porque el término que ha transcurrido entre los hechos que la promotora estima lesivos de sus prerrogativas fundamentales es de menos de seis (6) meses, pues la providencia criticada data de 30 de abril de 2021, mientras que la súplica se presentó el 27 de septiembre del año en curso. (viii) No se satisface el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la parte convocante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, lo que, conforme al numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, es causal de improcedencia de este amparo.
En efecto, de conformidad con las pruebas allegadas a este trámite constitucional y de las actuaciones registradas en la página web de la Rama Judicial relacionadas con el proceso cuestionado, se advierte que la cartera ministerial no interpuso el recurso extraordinario de casación contra la providencia reprochada. Así las cosas, observa la Sala, que si la accionante no se encontraba de acuerdo con la decisión de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, debió hacer uso del mentado recurso que la ley otorga dentro del trámite del proceso ordinario laboral que adelantó en su contra el señor Alarcón Murcia, por cuanto, ese era el escenario indicado para abogar por las garantías constitucionales peticionadas, dado que tal medio de defensa resultaba procedente contra el fallo de segunda instancia si se tiene en cuenta que, conforme lo ha sostenido esta Sala de Casación Laboral en forma reiterada, el derrotero para determinar la viabilidad en la concesión y admisión del recurso extraordinario, tratándose de la parte demandada, corresponde al valor de las condenas que le fueron impuestas, siempre y cuando mantenga el interés jurídico para recurrir frente a esas condenas, que en el caso bajo estudio se concretó a la emisión y pago, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a favor de Colpensiones del bono pensional correspondiente al señor José Dionicio Alarcón Murcia, por el tiempo servido a la Caja Agraria en el periodo comprendido entre el 1 de agosto del año 1973 al 3 de mayo de 1977 y del 22 de abril del año 1980 al 9 de mayo del año 1986, la que ascendió a la suma de $149.332.606,65[footnoteRef:1], monto superior a los 120 salarios mínimos legales mensuales vigentes referidos en el artículo 86 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, exigidos para recurrir en casación. [1: ] Al respecto, recuérdese que esta Corporación ha reiterado que las especiales características de subsidiariedad y residualidad de la acción de tutela, impiden utilizarla como mecanismo para lograr la intervención del juez constitucional a fin de reemplazar los procedimientos ordinarios de defensa, pues el amparo se concibió precisamente para suplir la ausencia de estos y no para resquebrajar los existentes; todo lo cual impide considerarla como medio alternativo o paralelo de defensa o instancia adicional a la cual acudir para enderezar actuaciones judiciales supuestamente viciadas.
En este orden de ideas, se habrá de declarar improcedente el amparo solicitado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos invocados, de conformidad con las razones acotadas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 16 SCLAJPT-11 V.00