Radicación n° 68861 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL13654-2016 Radicación n.° 68861 Acta 35 Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por el MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería el 25 de julio de 2016, dentro de la acción de tutela que en su contra y en la del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, le instauró LUDYS NAVARRO RAMOS, la cual se hizo extensiva a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA COMFACOR, a la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, a la UNIÓN TEMPORAL VILLA MELISA, a la CORPORACIÓN CONCRETAR y a GUSTAVO RAMÍREZ MENDOZA.
I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados sus derechos fundamentales a la igualdad, a una vivienda digna y a la confianza legítima. Manifestó que por Resolución 0950 de 22 de noviembre de 2011, expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, le adjudicaron un subsidio familiar de vivienda por valor de $11.783.200, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva en Montería, Córdoba, y en ese mismo acto se otorgaron 1200 subsidios para el proyecto de urbanización Villa Melisa, de esa ciudad, en el cual se han ejecutado 914 soluciones de vivienda.
Que por «casi 4 años» se ha acercado a la Gobernación del referido ente territorial con el fin de averiguar sobre la demora de la contratación y entrega del inmueble, pero le informan que el subsidio será cobrado en la modalidad de «contraescritura», esto es, que una vez acceda a la vivienda, la referida cartera ministerial realizará el desembolso total del beneficio, en tanto no se pudo tramitar la póliza de cumplimiento exigida legalmente para la movilización de recursos.
Que actualmente hay aproximadamente 150 viviendas en construcción, y según le han indicado, estas serán entregadas a quienes tengan subsidio vigente originado en el prenombrado acto administrativo, por lo que se dirigió a la Gobernación anotada, pero le dijeron que su estado era «apto con subsidio vencido desde el 30 de junio de 2015», pues aun cuando el citado Ministerio profirió la Resolución 0521 de esta última fecha, amplió «la vigencia de unos subsidios familiares de vivienda de interés social para áreas urbanas», lo cierto es que no incluyó la prórroga de la Resolución 950 de 2011.
En ese sentido, concluyó que los beneficios que esta última decisión administrativa otorgó, unos quedaron vigentes y otros vencidos, como en su caso, sin recibir una «justificación razonable» de tal circunstancia, por lo que estimó transgredido su derecho fundamental a la igualdad; que no le son atribuibles los inconvenientes que han impedido la movilización y aplicación de los beneficios, a más de que lo anterior ha evitado su postulación en otros proyecto de interés social, y terminó con que es madre cabeza de hogar, a cargo de 2 hijos menores, viven arrendados en una «pequeña pieza» y es desplazada de la violencia. Por lo anterior, pidió que se ordenara a las entidades accionadas a que se le «prorrogue y/o renove el subsidio de vivienda de interés social (…) lo cual implica que se me incluya en la lista de beneficiados del subsidio familiar para el proyecto Urbanización Villa Melisa, para así poder acceder a mi vivienda».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 8 de julio de 2016, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería admitió la acción, vinculó a los arriba descritos, dispuso su notificación y el traslado correspondiente (folios 39 y 40). FONVIVIENDA aceptó que la actora, de conformidad con la Resolución 950 de 2011, fue beneficiaria de un subsidio en la modalidad de adquisición de vivienda nueva para aplicarlo en la Urbanización Villa Melisa, el cual venció el 30 de junio de 2015 dado que la Resolución 521, proferida esa fecha por el Ministerio plurimencionado, no incluyó aquellos eventos, motivado en que la ejecución del referido proyecto «no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio».
En tal orden, sostuvo que el estado actual de la accionante es «apto con subsidio vencido», y por ello los valores otorgados fueron restituidos a la Dirección del Tesoro Nacional, sin que exista posibilidad de retorno de los recursos toda vez que, su función «es velar por la correcta ejecución y aplicación (…) y en este entendido la entidad supervisora (FONADE) evidenció que no se presentaba ningún avance en la construcción de las 787 viviendas por parte de la unión temporal».
Añadió que siempre garantizó los recursos para la materialización del proyecto Villa Melisa, «cosa distinta es que las demás partes comprometidas (…) no cumplieran con sus obligaciones y por ende no se permitiera la terminación del proyecto»; que no hay posibilidad administrativa ni presupuestal de prorrogar el subsidio porque está vencido y «no puede revivirse», y que en todo caso, la accionante podía postularse nuevamente (folios 54 a 66).
Mediante sentencia de 25 de julio de 2016, el Tribunal concedió el amparo luego de hacer colación a la sentencia CSJ STL, 20 ene. 2016, rad. 63785, que resolvió un asunto de similares características, y a partir de la cual concluyó que, debido a que se acreditó que la tardanza en la ejecución del proyecto Villa Melisa y por tanto el vencimiento del subsidio, no le era atribuible a la accionante, además de que se había configurado una clara confianza legítima de acceder a una vivienda, «pues era beneficiara de un subsidio para tal fin, el cual, se itera, había sido ampliado por un interregno considerable (más de 3 años) desde el año 2011, cuando fue emitida la Resolución 950, cuya vigencia inicial era de seis (6) meses, motivo adicional para que en su buena fe creyera que se le daría continuidad hasta cuando le entregaran físicamente la vivienda».
Bajo ese derrotero, una vez recalcó que según el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, era el Ministerio accionado en quien pesaba la competencia de efectuar las indicadas prórrogas, le ordenó que en el término de 10 días siguientes a la notificación de esa providencia, prorrogara «la vigencia del subsidio de vivienda de interés social otorgado (…) a través de la Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011, para lo cual deberá realizar las gestiones administrativas y financieras necesarias para tal fin, en coordinación con el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda» (folios 67 a 72).
III. LA IMPUGNACIÓN El Ministerio demandado resaltó que no cuenta con facultades de inspección, vigilancia y control, menos aún de coordinar, asignar o rechazar postulaciones y adjudicaciones de subsidios de vivienda de interés social, lo cual es del resorte de FONVIVIENDA, entidad independiente del ente ministerial pues tiene personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, y por ello precisó estar encargada exclusivamente de dirigir y coordinar las políticas, planes y programas en materia habitacional integral, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Enfatizó, así, que no posee competencia para cumplir lo ordenado por el Tribunal, pues además de «carecer de fundamentos fácticos y jurídicos», la verdad es que «no existe norma alguna que así lo establezca», por lo que asumir un rol que no le corresponde sería quebrantar el principio de legalidad, característico en las actuaciones administrativas (folios 80 a 81).
IV. CONSIDERACIONES En lo que interesa a la discusión planteada en la impugnación, la Corte observa que el presente asunto se concentró en la posibilidad jurídica de prorrogar el «subsidio familiar de vivienda urbana» otorgado por la Resolución 950 expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio el 22 de noviembre de 2011, por un valor de $11.783.200, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», pretensión fundada, en lo esencial, en que a pesar del tiempo transcurrido y que la tardanza en la ejecución del proyecto de construcción de viviendas recayó en las entidades que tenían esa responsabilidad, que no en la negligencia de la aspirante, fueron circunstancias que en últimas repercutieron negativamente en la confianza legítima que tenía de acceder a una vivienda, pues todo culminó con la comunicación de que su beneficio perdió su rigor legal y exigibilidad el 30 de junio de 2015, hechos anteriores, todos, aceptados por FONVIVIENDA en el informe rendido.
Pues bien, de entrada se advierte que la Corte ya tuvo ocasión de resolver asuntos de contornos similares al aquí descrito, que también versaron sobre la viabilidad de prorrogar el subsidio anotado, originado en idéntica resolución y valores monetarios prenombrados, en cuya virtud, inveteradamente, se ha puntualizado en varias providencias de tutela el criterio según el cual, el incumplimiento de los plazos previstos legalmente en torno a la vigencia del subsidio de vivienda, cuando no se motiva en la incuria o proceder displicente del beneficiado, sino por situaciones que le son completamente ajenas, no puede entonces atribuirse la negativa consecuencia de ver frustrada la posibilidad de materializar el beneficio que le fue concedido con el fin, legítimo y principal, de adquirir una vivienda digna.
Así se expuso en providencia CSJ STL, 20 ene. 2016, rad. 63785, reiterada, entre otras, en CSJ STL, 27 ene. 2016, rads. 63937 y 63917: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.
Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.
En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.
Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.
Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.
Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.
De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.
Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.
Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.
En el sub lite no hay discusión de que a la accionante se le concedió el acotado subsidio por Resolución 950 de 22 de noviembre de 2011 (folio 7), que suscribió la promesa de compraventa el 14 de agosto de 2014 (folios 9 y 10) y que elevó solicitud al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) para el desembolso del subsidio asignado (folio 11), de lo que se deriva que la demora que afectó la utilización del auxilio otorgado no obedeció a su negligencia, y por ser un asunto de carácter administrativo y el retraso en la entrega de la obra en la que adquirió el inmueble, no le puede afectar su derecho a acceder a una vivienda digna que desde el año 2011 le fue asignada, lo cual conduce a confirmar el amparo de primer grado, dado el hecho indiscutido de que dicho beneficio tuvo efectividad hasta el 30 de junio de 2015, esto es más de 3 años contados a partir de su asignación. Esa constatación resulta predominante, pues implica resaltar que el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, establece que el referido acto preparatorio es necesario para tener «una prórroga automática de seis (6) meses adicionales», que sumado a la vigencia primigenia, asimismo de 6 meses, contaría apenas un año, lo que va al traste con lo atrás anotado, es decir, se itera a riesgo de repetición, que el subsidio de vivienda estuvo vigente más de 3 años.
Ahora bien, aun cuando el Ministerio de Vivienda aseguró que lo proveído por el Tribunal careció de «fundamentos fácticos ni jurídicos», afirmación que quedó desvirtuada con lo dilucidado precedentemente, la verdad es que su reproche principal se circunscribió en la carencia de competencia para cumplir la orden constitucional, a lo cual bastará señalar, en sintonía con lo destacado por aquella Colegiatura, que con amplia claridad el parágrafo 2.º del precitado artículo 51 del Decreto 2120 de 2009, estipula que «En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial», lo que tampoco tuvo variación con el Decreto 1077 de 2015 (artículo 2.1.1.1.1.4.2.5, parágrafo 2.º).
Las razones expuestas son suficientes para confirmar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 13