República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación N° 56057 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL13563-2014 Radicación n° 56057 Acta 36 Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil catorce (2014) Decide la Corte la impugnación interpuesta por GABRIEL RESTREPO MOLINA contra el fallo de 11 de agosto de 2014 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en el trámite de tutela que adelantó junto con MARLEY GREICY TRUJILLO PALACIOS, SEGUNDO HUMBERTO PRECIADO QUIÑONES, JOSÉ IGNACIO GARCÍA PABÓN, SEGUNDO RIVAS ORDÓNEZ, ANA JULIA RODALLEGA DE VELASCO, OMAIRA JIMÉNEZ CARABALÍ y BENJAMÍN LOZANO GONZÁLEZ contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, la cual se hizo extensiva a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS y al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA.
I.
ANTECEDENTES Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad física, a la seguridad, a la salud y a la «unidad familiar». Indicaron provenir de diferentes lugares del país y refieren la situación de desplazamiento en la que se encuentran junto con sus familias debido al «conflicto armado interno»; que pese a encontrarse en el registro único de población desplazada de Acción Social, «a algunos de nosotros no nos han entregado la ayuda humanitaria, mientras que a otros solamente se nos ha entregado la primera ayuda únicamente, a pesar de haber insistido una y otra vez en la solicitud», en la que además piden vestuario, «ya que estamos siendo excluidos de estas ayudas y nuestra condición es crítica».
Trajeron a colación la sentencia C 278 de 2007, para decir que la atención humanitaria de emergencia y su prórroga excepcional, que prevé el artículo 15 de la Ley 387 de 2007, por tan solo 3 meses es inconstitucional; que el 10 de enero de 2006 pidieron a la Presidencia de la República «acceder a soluciones para mitigar el estado de vulnerabilidad en que se encuentran las familias desplazadas», que se les respondió que les realizarían una visita domiciliaria, la cual nunca se concretó, a pesar de que no es un requisito contemplado en la sentencia aludida, ni en la Ley 1448 de 2011.
Aseguraron que en 10 años sólo han recibido tres ayudas humanitarias; que algunos están postulados desde el 2007 para el programa de entrega de una vivienda digna, y a pesar de que el Gobierno Nacional destacó la prioridad para los desplazados en el proyecto de las cien mil casas gratuitas, no los tuvieron en cuenta; que se les requirió comunicarse a un número telefónico para hacerle seguimiento a los beneficios, pero les contestan «que no llamen más, que cuando la plata esté en el banco nos llaman y nos confiamos y no llamamos, pero nos da por llamar y nos manifiestan que la famosa ayuda estuvo 30 días y la devolvieron, que tenemos que esperar otra vez un turno por un año más».
Manifestaron que actualmente viven en condición de mendicidad, «puesto que la mayoría de estas familias son mujeres cabeza de hogar, con un número grande de niños, los cuales no tendrían por qué pagar por estas necesidades, porque de donde vienen tenían una vida normal, pero por la culpa del conflicto y el estado de guerra que vive nuestro país, estas personas, las cuales no tienen nada que ver con lo absurdo de esta guerra, son las más perjudicadas».
Por lo anterior solicitaron se «cumplan con respeto los autos de seguimiento» de las sentencias T 025 y C 278 de 2007, los autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 109, 200 y 218 de 2007, 052, 054, 092 y 093 de 2008, y el 099 de 2013, todo lo anterior proferido por la Corte Constitucional; declarar que «Atención Integral a las Víctimas de Población Desplazada» ha violado las providencias mencionadas; ordenar «que sea incluido en ayuda humanitaria» en los términos de la sentencia C 278 de 2007, que su comunidad tenga prioridad en la asignación de viviendas y les brinden estabilidad económica; «que nos entreguen la indemnización ya que vemos la inoperancia de las entidades (…) que las ayudas humanitarias sean cada 3 meses no cada dos años».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, por auto de 9 de abril de 2014 asumió conocimiento y luego dictó sentencia; esta Sala de la Corte, el 18 de junio siguiente, declaró la nulidad de lo actuado por integrar indebidamente el contradictorio. Por auto de 28 de julio, esa Colegiatura vinculó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas y al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, a quienes requirió para que «certifique si los accionantes mencionados se encuentran en el listado de beneficiarios del subsidio de vivienda», y ordenó notificar a las partes e intervinientes para que se pronunciaran sobre los hechos materia de tutela (folios 114 a 116);
La Contraloría General de la República aseveró que, en aras de atender las estipulaciones consagradas en la Ley 1448 de 2011, «creó un grupo interno de trabajo y se estableció que (…) la Contraloría Delegada para el sector agropecuario» era la competente para atender los asuntos referenciados en dicha norma. Indicó que «ha venido adelantando los ejercicios de control fiscal correspondientes, de forma oportuna y de acuerdo a los requerimientos que la ciudadanía formula para estudios de denuncias en concreto» (folios 127 a 130).
La Procuraduría General de la Nación afirmó que no existe registro de que los accionantes hayan elevado petición relacionada con esta acción; que la Constitución y la Ley no la han facultado «para ejecutar la política pública para atención y reparación integral a las víctimas», por lo que existe falta de legitimación en la causa por pasiva.
No obstante, consideró que al ser reconocidos formalmente los accionantes como víctimas, de acreditarse que las circunstancias siguen siendo precarias, «deberá la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, cumplir con el mandato legal respecto de la atención humanitaria de emergencia correspondiente» (folios 131, 132, 137 a 140).
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social manifestó que es un establecimiento público independiente de la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas, la cual «fue creada mediante Ley 1448 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial», por lo que es esta quien está facultada para responder lo pertinente a las ayudas humanitarias.
Refirió que el único programa en el que tiene participación es el de Subsidio Familiar de Vivienda Familiar en Especie SFVE; que «ha desarrollado sus funciones de apoyo técnico en la identificación de potenciales y definitivos beneficiarios», de lo cual destacó que «del total de 3521 soluciones de vivienda, 1761 iban dirigidas a la población en condición de desplazamiento», pero que si no se cumplen con las condiciones descritas legalmente en el Decreto 1927 de 2012, no pueden calificar como potenciales beneficiarios del SFVE.
Sostuvo que la acción de tutela no procede cuando la persona ha evitado los mecanismos establecidos por el legislador para acceder a los beneficios, de allí que únicamente sea viable cuando se vulnere o amenace un derecho fundamental, que a su juicio no es el caso (folios 151 a 155, 159 a 163). El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República presentó informe en el que precisó que el Presidente no es el representante legal ni judicial de la Nación; esgrimió que pese a la lamentable situación que relatan los accionantes, la cual no desconocen, lo cierto es que carece de legitimación en la causa por pasiva al no corresponderle la atención del tema planteado constitucionalmente, pues ello atañe a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (folios 41 a 45).
La Defensoría del Pueblo explicó que por mandato constitucional y legal «no es competente para conocer del reconocimiento y pago por desplazamiento, ayudas humanitarias y todo lo que rige la Ley 1448 de 2011», toda vez que esta recae en cabeza del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar ICBF, quien «deberá adelantar las acciones pertinentes para garantizar la alimentación de los hogares en situación de desplazamiento, y en la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los entes territoriales, quienes adoptarán las medidas conducentes para garantizar el alojamiento temporal de la población» (folios 85 a 94).
La Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas aclaró no haber vulnerado derecho fundamental alguno; que la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento, «se presenta en tres etapas a saber: 1. Atención inmediata, 2. Atención humanitaria de emergencia y 3. Atención humanitaria de transición»; que son beneficiarios las víctimas que: «a) Estén incluidas en el Registro Único de Víctimas, b) cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración, c) persistían las carencias en los componentes de alimentación y alojamiento como consecuencia del desplazamiento forzado, d) de la valoración que realice la UARIV, se concluya que su situación no tiene las características de gravedad y urgencia que lo podría hacer beneficiario de la atención humanitaria de emergencia, en cuanto a los componentes de alimentación, artículos de aseo y alojamiento temporal, y e) que no lleven más de 10 años en el Registro, en cuyo caso deberá darse aplicación al inciso segundo del artículo 112 del Decreto Nacional 4800 de 2012», y que la emergencia que define la vulnerabilidad no está relacionada con el desplazamiento forzado, salvo que sea manifiesta.
Discriminó los accionantes que están incluidos en el Registro Único de Víctimas, y la fecha de la ayuda humanitaria recibida por cada uno de ellos, enfatizando que «estas ayudas tienen una duración de tres (3) meses, es decir, deben ser distribuidas para que sirvan de sostenimiento del núcleo familiar por noventa (90) días y solo hasta que este tiempo sea superado la accionante podrá solicitar una nueva prórroga, en caso de necesitarla, ya que estas no se prorrogan automáticamente.
Una vez hecho el nuevo requerimiento la oficina de CARACTERIZACIÓN verificará el estado de vulnerabilidad del solicitante y la procedencia de entregar una nueva prórroga»; así, aseguró que a Benjamín Lozano González, «se le giró un recurso por un valor de $975.000, cobrado por el actor el día 8 de enero de 2014»; a José Ignacio García Pabón, incluido en el registro desde el 25 de junio de 2003, «se giró un recurso por un valor de $540.000, cobrado por el actor el día 27 de enero de 2014»; a Segundo Humberto Preciado Quiñones, incluido desde el 28 de marzo de 2014, «se programó una nueva caracterización y como resultado de la valoración, reporta programación de los componentes de la Atención Humanitaria consistente en Alojamiento Transitorio y Asistencia Alimentaria por término de tres (3) meses (…) presenta el turno 2D-21690 generado el 12-mar-14, girado el 18-mar-14 y cobrado el 25-mar-14 por valor de $1.155.000»; a Ana Julia Rodallega de Velasco, incluida desde el 23 de octubre de 2001, «se programó una nueva caracterización y como resultado de la valoración, se giró un recurso por un valor de $540.000 cobrado por la actora el día 29 de julio de 2013»; en cuanto a Marley Greicy Trujillo Palacios, incluida desde el 22 de noviembre de 2000, adujo que «en este grupo familiar la jefe de hogar es la señora Rosalba Palacio Ángulo, persona a través de la cual se canaliza la entrega de las ayudas humanitarias (…) se programó una nueva caracterización y como resultado de la valoración, reporta programación de los componentes de la Atención Humanitaria consistente en Alojamiento Transitorio por término de tres (3) meses y alimentación (…) Rosalba Palacios Ángulo (…) presenta el turno 3ª-141258 generado el 10-oct-13, girado el 06-feb-14 y cobrado el 19-feb-14 por valor de $1.470.000»;
Gabriel Restrepo Molina, incluido desde el 14 de abril de 2007, «se programó una nueva caracterización y como resultado de la valoración, reporta programación de los componentes de la Atención Humanitaria consistente en Alojamiento Transitorio y Asistencia Alimentaria por término de tres (3) meses»; Segundo Rivas Ordóñez, está incluido desde el 29 de septiembre de 2003, «presenta el turno 3C-199392 generado el 31-DEC-13, pendiente de giro»;
Omaira Jiménez Carabalí, «presenta el turno 3ª-43929 generado el 24-ABR-14, pendiente de giro». Agregó que las ayudas humanitarias no pueden perpetuarse en el tiempo, pues no constituyen una prestación vitalicia, y son un subsidio transitorio que se entrega a quien es desplazado, dado su estado de vulnerabilidad, de modo que es necesario que la víctima se acerque a las distintas entidades del SNAIPD, en aras de buscar opciones para superar esa condición, y no dependa de una ayuda humanitaria trimestral (folios 119 a 131).
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali amparó el derecho fundamental a la vida digna de Ana Julia Rodallega de Velasco, tras advertir que «recibió la última ayuda humanitaria el 29 de julio de 2013, es decir, hace más de nueve (9) meses, y por lo tanto, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, programar una nueva caracterización y valoración a la accionante y de su núcleo familiar para determinar si le asiste el derecho a recibir la ayuda humanitaria, y de ser así, asignarle el turno para la entrega de los recursos económicos».
Constató la ausencia de prueba de que los accionantes son beneficiarios del programa de subsidio de vivienda, aunque precisó que dicha petición no es susceptible de resolverse por esta vía constitucional, siguiendo el precedente de esta Corporación (folios 166 a 178). III. IMPUGNACIÓN Gabriel Restrepo Molina impugnó en causa propia y en representación de los accionantes; manifestó no estar de acuerdo con el fallo de tutela; reiteró que los accionados no han cumplido con lo señalado en la Ley 387 de 1997 y varias sentencias de la Corte Constitucional que trajo a colación; que las ayudas humanitarias de emergencia deben entregarse una vez estén registrados en el Sistema, y conforme a su necesidad, continuar atendiendo su alimentación y recursos para arrendamiento.
Solicitó informarle sobre su derecho a la indemnización, conforme a lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Arguyó que el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, «tendrán un comité de seguimiento a la ley de víctimas, por este motivo los estamos tutelando, porque no hay cumplimiento y no hay ningún sancionado por el no cumplimiento»; que el hecho de haber recibido ayuda humanitaria después de un año y medio, no significa que no se tengan más derechos.
Expresó que realmente no sabe «cómo es que el gobierno no quiere que nosotros reclamemos, lo que por ley nos corresponde si ustedes que son los ejecutores de dichas leyes las violan dejándose creer de lo que argumentan los dichosos abogados de acción social, pues como nosotros no tenemos como pagar uno y es la palabra de ellos contra la de un pobre campesino desprotegido y lleno de necesidades, no hace otra cosa que recurrir a las acciones de tutela con la esperanza de que por fin se hará justicia» (folios 187 y 188).
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, presentó escrito en el que deja constancia de que Ana Julia Rodallega de Velasco «ya cobró el giro de ayuda humanitaria el día 28 de mayo de 2014». IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero señalar que Gabriel Restrepo Molina no está legitimado para representar a los demás accionantes, por manera que el análisis se limitará a su situación particular.
Conforme a los hechos narrados, se extrae que la aspiración del impugnante consiste en que las ayudas humanitarias sean continuas, fundado en que el término de 3 meses establecido en la Ley 387 de 2007 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de 2007, y en este sentido, se declare que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha violado los precedentes de la mencionada Corporación; además, pretende que su comunidad tenga prioridad en las asignaciones de viviendas y les brinden estabilidad económica.
El desplazamiento forzado es un fenómeno del conflicto que vive el país, y que se traduce en la imposición que se hace a una persona, o a un grupo, de abandonar, en contra de su voluntad, todo un proyecto para proteger la vida y la integridad personal propia, así como la del núcleo familiar. En razón a la evidente vulnerabilidad de esta población, surge la especial protección a sus derechos fundamentales, tales como gozar de una vida digna, la libertad, la igualdad, entre otros, lo que hace que el Estado tenga un mayor compromiso con el restablecimiento de esas garantías afectadas por el fenómeno de la violencia. El procedimiento para la reparación de tales hechos está contenido en los artículos 151 y siguientes del Decreto 4800 de 2011, por la cual se reglamenta la Ley 1448 de ese mismo año, según los cuales las personas que hayan sido inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la indemnización a través del formulario que esta disponga para el efecto, que puede ser en un pago total o parcial, atendiendo criterios de priorización y vulnerabilidad, y que desde el momento en que la persona realiza tal solicitud, se activa el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de los Recursos y para la ayuda humanitaria se tramitará de conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011.
La asignación de estos beneficios económicos se encuentra supeditada a ciertos requisitos, condiciones de vulnerabilidad y órdenes de prioridad al interior de la población, de lo cual la autoridad correspondiente posee autonomía para verificarlos, de ahí que no puedan concederse arbitrariamente por el Juez Constitucional, dado que podría atentarse contra derechos fundamentales de otras personas que también están a la espera de dichas indemnizaciones.
Es por esa razón que la acción de tutela no puede servir de instrumento para evadir esos procedimientos administrativos, tal como lo dejó sentado esta Corporación, en sentencia CSJ STL, 12 jul. 2011, rad. 33477: «(…) la asignación de los beneficios que legalmente le corresponden a cada familia desplazada, así como su prórroga, se encuentran sometidas a unos requisitos, condiciones y órdenes de prioridad fijados legalmente, que no pueden ser desconocidos arbitrariamente.
En ese sentido, la petición de amparo resulta improcedente para introducir reglas diferentes para la entrega de los subsidios y de las demás ayudas, de acuerdo con la condición de cada desplazado, so pena de invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos y vulnerar los derechos fundamentales de la demás población desplazada, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios».
En el referido contexto, la Sala no observa que se hayan vulnerado derechos fundamentales en los procedimientos administrativos pues, se itera, la entidad respectiva tiene autonomía para implementar, dado su carácter reglado. En efecto, según informe presentado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se observa que el impugnante Gabriel Restrepo Molina está incluido en el Registro Único de Víctimas, desde el 14 de abril de 2007, que se «programó una nueva caracterización y como resultado de la valoración, reporta programación de los componentes de la Atención Humanitaria consistente en alojamiento transitorio y alimentación por término de tres (3) meses así, el cual fue retirado por la accionante el día 9 de enero de 2014», por la suma de $915.000; se advierte además que recibió pagos el 18 de septiembre de 2009, el 23 de diciembre de 2011 y el 11 de octubre de 2012, por valor de $510.000 y «presenta el turno 3ª-51086 generado el 02-MAY-14, girado el 30-JUL-14 hace 21 días y está pendiente información de pago y/o reintegro».
En cuanto a la solución de vivienda digna para la población desplazada, es igualmente obligación del Estado garantizar las medidas y procedimientos encaminados a brindar las condiciones necesarias para materializar este derecho fundamental, empero, huelga advertir que, en un contexto similar al explicado, tal objetivo está reglamentado por el legislador, por manera que es necesario precisar que la función del juez de tutela se limita a auscultar si dentro de esos procedimientos existen derechos fundamentales que han sido vulnerados, y velar por su protección. No obstante, cumple decir que no hay prueba alguna que permita inferir que el impugnante haya hecho parte de las convocatorias programadas para la adjudicación de subsidios de vivienda, entre otros, los relacionados con la población en situación de desplazamiento, en las que se organizan procedimientos destinados a identificar a la población necesitada del beneficio, sus condiciones especiales y la priorización que puede darse en la ejecución de las soluciones pertinentes, de acuerdo con los recursos con los que se cuente para tal efecto.
De tal forma, las entidades accionadas no han tenido la oportunidad de verificar las condiciones especiales de los actores, y de ofrecerle una solución a sus problemas de vivienda, de acuerdo con los procedimientos establecidos legalmente, por lo que no pueden ser acusadas de haberle vulnerado sus derechos fundamentales. Por lo expuesto, se confirmará el fallo impugnado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento del Magistrado Jorge Mauricio Burgos Ruiz.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas.
TERCERO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala Impedido JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE PAGE 18