CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 86301 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL13437-2019 Radicación n.° 86301 Acta 34 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). La Sala resuelve la impugnación que interpuso JORGE ELIÉCER ORDÓÑEZ PEÑA contra el fallo proferido el 15 de agosto de 2019 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN, dentro de la acción de tutela que promovió la parte recurrente contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD, MUNICIPIO DE POPAYÁN, DEPARTAMENTO DEL CAUCA, UNIVERSIDAD DEL CAUCA y COLEGIO MAYOR DEL CAUCA, trámite al cual se vinculó a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO.

No se acepta el impedimento manifestado por el magistrado Fernando Castillo Cadena, comoquiera que la causal 1.° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 no deviene acreditada. I.

ANTECEDENTES JORGE ELIÉCER ORDÓÑEZ PEÑA instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la DIGNIDAD HUMANA, MÍNIMO VITAL, TRABAJO, DEBIDO PROCESO e INTEGRIDAD PERSONAL, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas. En lo que interesa a la impugnación, refirió que es comerciante y que tenía su sitio de trabajo en el centro comercial Anarkos Popayán. Expuso que el 12 de marzo de 2018, el Municipio de Popayán cerró la edificación mencionada de manera preventiva, al estimar que existía una falla estructural dentro de la misma.

Destacó que el municipio «nos desplazó a mí y a mi familia, junto con 500 comerciantes más, la manzana 99 en su totalidad» y que si bien les prometió «unas ayudas» y reubicación, lo cierto es que a la fecha no se ha dado cumplimiento a ello. Agregó que presentó quejas ante la Procuraduría General de la Nación a través de las cuales puso en conocimiento de tal «crisis» y pidió seguimiento al asunto; no obstante, adujo que la entidad no se ha pronunciado al respecto.

Puntualizó que la Universidad del Cauca y el Colegio Mayor del Cauca informaron que la construcción no tiene falla alguna. Alegó que se encuentra mal económicamente, al punto que tuvo que sacar a sus hijos de la universidad y del colegio, pues pese a que inició un negocio en otro lugar, tuvo que cerrar por las pocas ventas. Así las cosas, solicitó el amparo de sus prerrogativas constitucionales y, en consecuencia, se ordene a las autoridades convocadas que entreguen ayudas sociales y económicas «a mí y a mi familia como damnificados del cierre del Anarkos».

Igualmente, pidió se requiera a los «entes de control» para que respondan las quejadas presentadas. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 2 de agosto de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las convocadas y vinculó a las partes e intervinientes en el proceso objeto del amparo, con el fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Dentro del término de traslado, la Defensoría del Pueblo Regional Cauca señaló que el 27 de marzo de 2019, el accionante acudió a las instalaciones de la entidad, oportunidad en la que se le brindó asesoría en el asunto que es motivo de la protección constitucional.

En todo caso, precisó que ha participado activamente en la mesa técnica formada con ocasión de la situación del centro comercial Anarkos Popayán, para lo cual ha solicitado la intervención de la administración municipal a fin de que se adopten las acciones necesarias para asegurar a los comerciantes. Sostuvo que el plan de contingencia adoptado por la mesa técnica consistió en: (i) cierre temporal de la edificación, (ii) restricción de acceso a la misma, (iii) caracterización y evacuación de las familias que habitaban la construcción, (iv) levantamiento topográfico del patio interior y sótano, (v) revisión y valoración estructural del inmueble y (vi) plan de evacuación preventiva y voluntaria de propietarios, comerciantes y arrendatarios del centro comercial.

Finalmente, adujo que no tiene competencia para definir la situación jurídica y las pretensiones del promotor, de suerte que alegó falta de legitimación por pasiva. La Procuraduría Regional del Cauca manifestó que, en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, ordenó indagación preliminar contra indeterminados funcionarios del Municipio de Popayán por la presunta omisión de funciones y controles necesarios respecto a las fallas que presenta la edificación del centro comercial Anarkos Popayán, las cuales, al parecer, se habían advertido como posibles o previsibles desde el año 2010 con ocasión de una acción popular y de la sesión del Concejo de dicha ciudad en el año 2016.

Concluyó que el resultado de la anterior diligencia, arrojó como presunto infractor del derecho disciplinario a César Cristian Gómez, en su condición de alcalde de la ciudad. Igualmente, precisó que está conociendo de la queja interpuesta por Miguel Alfonso Castillo Sánchez como uno de los copropietarios del centro comercial y que, en la actualidad, ambos expedientes se encuentran en trámite de vigilancia administrativa.

La Institución Universitaria Colegio Mayor del Cauca refirió que su participación en la mesa técnica conformada para hacerle frente a la problemática objeto del amparo se limitó a generar un estudio socioeconómico de los involucrados en el cierre de la edificación. La Gobernación del Departamento del Cauca alegó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, toda vez que este no ha presentado solicitudes, quejas ni derechos de petición ante esa entidad, aunado a que no le consta su situación particular y concreta.

En consecuencia, pidió se declare la falta de legitimación por pasiva. La Contraloría General de la República y la Contraloría Delegada para el Sector Social indicaron que no son los llamados a responder las peticiones del amparo; sin embargo, destacaron que vienen conociendo de una denuncia radicada bajo el consecutivo n.° 2019ER0071803, que presentó un particular por la situación del centro comercial.

La Universidad del Cauca adujo que no le consta los hechos contenidos en el escrito de tutela y aclaró que no ha rendido informe alguno sobre la situación que atraviesa la estructura del edificio de Anarkos Popayán. La Alcaldía de Popayán, la Secretaría de Planeación, la Secretaría General, la Secretaría de Gobierno y la Gestión del Riesgo de Desastres del mismo municipio presentaron escrito conjunto mediante el cual exponen que el cierre obedeció a una medida preventiva de carácter provisional recomendada por la mesa técnica, basados en la Ley 1523 de 2012, garantizando de esta forma el interés de la comunidad, el derecho a la vida y la preservación de sus bienes.

Precisaron que la estructura del centro comercial ha sido intervenida sin los debidos licenciamientos de construcción y sin el cumplimiento de las exigencias previstas en las normas que regulan los asuntos de sismo resistencia, lo cual justifica el cierre y la restricción de acceso a Anarkos Popayán. Puntualizaron que la evacuación se realizó de manera voluntaria, y que en ningún momento se desplazó a las personas o se realizó un proceso de desalojo como lo afirma el tutelante.

Informaron que, según lo previsto en la Ley 1523 de 2012, no se cumplen los presupuestos para que se configure una calamidad pública, máxime que: (i) se debe esperar el resultado del estudio «patológico estructural» y de vulnerabilidad sísmica que está realizando la Universidad Nacional y, (ii) no existe concepto favorable del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo –requisito indispensable para la declaratoria-.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD explicó que no tiene competencia frente a las acciones adelantadas por las entidades territoriales y que no se opone a las pretensiones encaminadas a que se otorguen ayudas económicas; sin embargo, aclaró que es la alcaldía la encargada de responder las peticiones del accionante, por lo cual alegó falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cristian Sterling Quijano adujo actuar como apoderado judicial de los perjudicados directos e indirectos por el cierre temporal del centro comercial dentro del proceso de nulidad que se adelanta ante los juzgados administrativos. Al respecto, realizó un recuento sobre las actuaciones que se han llevado a cabo y concluyó que la administración ha obrado irregularmente.

Resaltó que los copropietarios contrataron una firma de ingeniería la cual determinó que no existía falla estructural y que la baldosa se fisuró debido al gradiente de temperatura; no obstante, el municipio desechó dicho estudio por falta de imparcialidad. Sostuvo que se debió declarar la calamidad pública, tal y como lo ordena la Ley 1523 de 2012, para ayudar junto con el departamento y La Nación a la población damnificada.

De otro lado, Bolívar Cabrera Lara, Leonor Ortega Hoyos, María Isabel Cabrera Ortega y Ángela María Cabrera Ortega, manifestaron que son una familia afectada por el cierre del centro comercial, pues se desempeñaban como comerciantes de un negocio que funcionaba dentro de dicho establecimiento, de suerte que, en la actualidad, están atravesando una crisis económica.

Miguel Alfonso Castillo Sánchez actuando en calidad de copropietaro de Anarkos refirió que el municipio quiere trasladarle la responsabilidad por unas supuestas obras que realizó en el antiguo parqueadero; empero, estudios periciales no arrojan dichos daños y tales obras nunca existieron. Solicitó se tomen las medidas necesarias y otorguen las ayudas a todos los damnificados.

Finalmente, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional a través de sentencia de 15 de agosto de 2019, negó el amparo deprecado, al estimar que no se satisfacía el presupuesto de subsidiariedad, pues el accionante no demostró haber solicitado a las convocadas las ayudas o subsidios requeridos en esta acción, así como tampoco probó haber presentado las quejas que aduce no han sido tramitadas.

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante y Cristian Sterling Quijano Lasso la impugnan. Para el efecto, el tutelante reitera que (i) no salió de su trabajo en el centro comercial de manera voluntaria, (ii) no fue reubicado, (iii) si bien, actualmente, tiene la calidad de «vendedor ambulante», lo cierto es que no lograr satisfacer su mínimo vital y (iv) la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y Desastre no se opone a las ayudas humanitarias «porque sabe que para nuestro caso por ley se nos debe brindar una ayuda».

En consecuencia, solicita se conceda el amparo irrogado. Por su parte, Cristian Sterling Quijano Lasso, quien dice actuar como apoderado judicial de los perjudicados directos e indirectos por el cierre del centro comercial Anarkos Popayán, alega que la medida no tiene soporte técnico ni legal, comoquiera que se trata de un inmueble de propiedad privada y máxime que no se ha declarado el estado de calamidad pública, pese a que sí se encuentra configurado el mismo.

En auto de 27 de agosto de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán concedió la impugnación propuesta por el actor y rechazó la presentada por Cristian Sterling Quijano Lasso al considerar que no tenía legitimación en la causa. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, con las actuaciones u omisiones de los jueces que violenten en forma evidente derechos constitucionales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.

En ese orden de ideas, resulta improcedente sustentar la queja en discrepancias de criterio frente a interpretaciones normativas o valoraciones probatorias realizadas por los jueces naturales, como si se tratara de una instancia más y pretender que el juez de tutela sustituya en su propia apreciación, el análisis que al efecto hicieron las autoridades judiciales designadas por el legislador para tomar la decisión correspondiente dentro de los litigios sometidos a su consideración. Al descender al sub lite, se observa que lo pretendido por la parte recurrente se remite, principalmente, a que las autoridades convocadas le otorguen «ayudas sociales y económicas (…) como damnificados del cierre del Anarkos [Popayán] » y que «los entes de control respondan a las quejas presentadas».

Al respecto, se advierte que el promotor prescindió del requisito de subsidiaridad, identificado por la jurisprudencia constitucional como presupuesto necesario para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. En efecto, se precisa que al amparo constitucional, según lo prevé el artículo 86 de la Constitución Nacional, no puede acudirse cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa judicial, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.

No es, entonces, una figura de la cual pueda abusarse y emplear para sustituir las vías naturales diseñadas por el legislador. Así, al analizar el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, se advierte que el accionante no demostró que hubiese presentado las correspondientes solicitudes ante las entidades convocadas, así como tampoco se evidenció que haya elevado queja alguna ante los entes de control, de suerte que no se puede acudir a la tutela en franco desconocimiento de su carácter residual y subsidiario que, precisamente, está orientado a impedir su uso como remedio adicional o alternativo de los previstos por el legislador.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que Jorge Eliécer Ordóñez Peña evacuó el local del centro comercial, de manera preventiva y voluntaria a fin de salvaguardar su vida, integridad y bienes, tal y como consta en el acta de retiro voluntario suscrito por este, obrante a folio 214 del cuaderno principal. Ello aunado a que la medida de cierre y restricción al acceso de la edificación, no resulta arbitraria, pues (i) fue sugerida por la mesa técnica conformada por la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres, la Secretaría de Planeación, la Secretaría de Gobierno y la Secretaría de salud, (ii) tiene respaldo en la Ley 1523 de 2012 sobre «política nacional de gestión del riesgo de desastres» y (iii) se dio en virtud del levantamiento topográfico del patio interior y de todo el espacio del sótano, del cual se evidenció la rotura de cerámica existente en longitud de 15 metros aproximada en el primero y una posible afectación en este último.

Adicionalmente, no puede pasar desapercibido que la administración municipal adelanta diferentes actuaciones al respecto. En efecto, celebró contrato interadminsitrativo 12018-180-001079-1 del 2018 con la Universidad Nacional, para los correspondientes estudios de seguridad humana y análisis de vulnerabilidad sísmica; así mismo, el Concejo Municipal de Popayán otorgó descuentos para el pago de impuestos e incluso, en asamblea extraordinaria de copropietarios del centro comercial, se socializó la existencia de dos predios como propuesta para la reubicación temporal.

En este orden, la acción propuesta deviene en improcedente, en los términos del artículo 86 de la Constitución Nacional, así como el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela únicamente «procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa», incluso como mecanismo transitorio, toda vez que no viene acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que posibilite esta excepcional modalidad de resguardo.

Por tales motivos, se impone forzoso proveer la confirmación del fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente E FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 15