República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 62335 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL13378-2015 Radicación no 62335 Acta no 34 Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por BLANCA INÉS TORRES DE GUERRERO contra la decisión proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, el 20 de agosto de 2015, que concedió parcialmente el amparo solicitado dentro de acción de tutela promovida por la recurrente contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE TRABAJO, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- y el FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL – FOPEP-.

I.

ANTECEDENTES La señora Blanca Inés Torres de Guerero instauró la presente acción constitucional al considerar que se le están vulnerando sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social en conexidad con la vida, al debido proceso y a la defensa técnica. Refiere que solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión gracia, teniendo en cuenta para ello la inclusión de nuevos factores salariales en el ingreso base de liquidación. Señala que la entidad reconoció la citada reliquidación, acto administrativo que fue notificado y quedó debidamente ejecutoriado.

Menciona que las entidades accionadas « injustificadamente » dispusieron suspender de manera indefinida el pago de las mesadas pensionales «ORIGINARIAS Y RELIQUIDADAS», a partir del 25 de mayo de 2015. Aduce que ante el requerimiento efectuado a la UGPP y a la FOPEP a fin de conocer las razones para el no pago de la mesada pensional, se le informó que la suspensión obedece a un proceso interno de verificación documental, en virtud del cual se ordenó la suspensión de pagos y la retención de las mesadas pensionales, pero que se trata de una información que no es formal, porque la UGPP no da cuenta alguna a los pensionados de las decisiones administrativas adoptadas.

Asegura que dicha actuación lesiona el derecho fundamental al debido proceso, pues se produjo la suspensión sin que mediara una decisión administrativa motivada notificada y ejecutoriada que gozara de presunción de legalidad, respecto de la cual se le hubiere permitido ejercer su derecho a la defensa. Afirma que se presenta una violación flagrante al mínimo vital y móvil, pues es una persona de la tercera edad, sujeto de especial protección constitucional que no recibe ingresos o recursos provenientes de una fuente diferente a su pensión. Por lo anterior, solicita al Juez de Tutela que se protejan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas que procedan a levantar la suspensión del pago de su mesada pensional y a cancelar «las mesadas ordinarias y reliquidadas».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 6 de agosto de 2015, la primera instancia constitucional admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las entidades accionadas con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP- expuso que la UGPP, quien es la entidad competente para ello, le reportó orden de no pago de la mesada pensional de la accionante, instrucción que acató en su condición exclusiva de pagador.

Por su parte la UGPP manifestó que mediante la Resolución N°22506 del 21 de octubre de 2004 se le reconoció a la actora la pensión de jubilación a partir del 6 de agosto de 2003; y que dicha prestación fue reliquidada a través de acto administrativo No. 15525 de 2008. Indicó que el 19 de marzo de 2013 la accionante solicitó la reliquidación de su pensión, allegando para el efecto el certificado de factores de salario No. 2012582789 expedido por la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca; que el 29 de mayo de 2013 mediante Resolución RDP N° 024602 se ordenó la reliquidación, pero en la nómina de julio de 2015 se impartió orden de no pago al Consorcio FOPEP de la mesada pensional, toda vez que se presentó una presunta irregularidad con la certificación de factores salariales aportadas para obtener la reliquidación, situación que le fue comunicada a la interesada a través del radicado No. 2015990854 de julio de 2015.

Acotó que de conformidad con lo manifestado por la Gobernación de Cundinamarca en la comunicación N° 2015545832 del 15 de julio de 2015, donde se menciona que la certificación No. 2012582789 aportada por la actora para reliquidación es falsa, con lo cual se hizo incurrir en error a esa unidad y se está defraudando el erario. Advirtió que acorde las evidencias recaudadas por esa unidad, en donde se observa la comisión de conductas punibles, se instauró denuncia penal « bajo la orientación para TRAMITE ESPECIAL como PROCESO DE CONNOTACIÓN NACIONAL».

Afirmó que en el presente caso se dan las condiciones para proceder como lo hizo la UGPP, pues según las evidencias recaudadas se encuentra tipificada una conducta punible consistente en la falsedad de documento público. Agregó que la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, a más que no se presenta un perjuicio irremediable pues en la actualidad se encuentra percibiendo una mesada pensional por parte del FOMAG.

El Ministerio de Salud y Protección Social, quien fue vinculado al trámite constitucional, adujo que carece de funciones relacionadas con el reconocimiento, reliquidación, inclusión o modificación de pensiones. Finalmente el Ministerio de Trabajo adujo que de acuerdo a la normatividad existente, la función del FOPEP es la de mero pagador de las pensiones reconocidas por la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, así como de las demás entidades subrogadas en el pago, correspondiéndole a éstas reportar las novedades de nómina al consorcio FOPEP, quien cancela mensualmente el valor de la mesada reportada o, en su defecto, suspende provisional o definitivamente el pago de la misma, según se reporte la novedad correspondiente, sin que autónomamente pueda proceder a reportar en la nómina general de pensionados a ninguna persona, o excluirla de la misma, pues se requiere la novedad de inclusión o exclusión por parte de la UGPP.

Que mediante oficio N°20159908114001 la UGPP solicitó dar orden de no pago a la accionante; que por tanto, el FOPEP no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la actora ni es el competente para ordenar el pago de la mesada pensional. Explicó que la decisión de no pago se encuentra soportada en que la documentación bajo la cual se soportó la reliquidación de la mesada pensional de la actora, presuntamente es falsa, por lo que se requiere adelantar la actuación administrativa; y que no existe vulneración a los derechos de la quejosa, toda vez que esta disfruta de una pensión de jubilación que cancela el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cuantía de $2.248.894.

Surtido el trámite de rigor, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia calendada el 20 de agosto de 2015, concedió el amparo deprecado al debido proceso, por lo que ordenó a la UGPP que reincorpore en nómina a la accionante, a fin que pague, de manera exclusiva, los valores reconocidos en las resoluciones Nos. 22506 del 21 de octubre de 2004 y 15525 del 14 de abril de 2008, que fueron dejados de cancelar a partir de julio de 2015.

Para arribar a la anterior determinación expuso que si bien « el desconocimiento de la Ley no puede generar derechos susceptibles de ampararse judicialmente », por lo que no resultaba procedente ordenar el pago de la prestación acorde a la reliquidación efectuada por la entidad, lo cierto era que se presentó un desconocimiento al debido proceso, toda vez que no existía razón o trámite alguno que soportara la « pérdida total del derecho», más aun cuando el documento controvertido solo sirvió de soporte para reconocer el mayor valor de la pensión. III.

IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual manifestó que en el presente trámite quedó demostrado que es titular de una pensión gracia reconocida mediante « Resolución N°22506 de fecha 21 de octubre de 2014 », que venía siendo cancelada por la entidad accionada desde el momento de su reconocimiento hasta el mes de mayo de 2015 cuando arbitrariamente se suspendió el pago; que el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia goza de presunción legalidad y solamente puede ser excluido del ordenamiento jurídico por los medios previstos en la ley, es decir, por orden judicial incorporada en una sentencia que resuelva de forma favorable a la entidad una acción de lesividad, o bien, mediante acto administrativo ejecutoriado, por medio del cual la misma entidad, previa autorización del suscrito beneficiario de la prestación pensional, proceda a la revocatoria directa de la pensión gracia referida.

Que la conducta arbitraria de la UGPP se materializa en la suspensión del pago tanto de la mesada pensional como de la reliquidación respecto de la cual la entidad en la actualidad realiza averiguación de autenticidad de certificados de factores salariales, pero que por manera alguna afecta la presunción de legalidad que goza el acto administrativo de reconocimiento de la prestación pensional inicial, sobre lo que no existe duda o reparo alguno que amerite la suspensión de los pagos a los que se encuentra incondicional e irrevocablemente obligada la entidad accionada.

Por lo que solicitó « se reactive el pago de las mesadas pensionales, así no sea incluida en nómina la reliquidación referida, teniendo en cuenta que sobre la pensión inicial no hay duda alguna sobre su legalidad». IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.

El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.

Sin embargo, tal mecanismo resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, los medios y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus derechos, dada esa especial característica de subsidiariedad que tiene la tutela, frente a los demás modos de defensa judicial, pues no es su objetivo desplazarlos, sino que se torna en un medio para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, si el ordenamiento jurídico no le ofrece la vía ordinaria para reclamarlos.

En el presente asunto la accionante estima vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso, con la decisión adoptada por la UGPP consistente en suspenderle el pago de la pensión gracia, con fundamento en que la entidad adelantó una verificación e investigación que da cuenta que la citada pensionada presentó una certificación falsa para obtener la reliquidación de la prestación reconocida.

Conforme a lo reseñado y una vez revisados los hechos que constituyen el fundamento del escrito de impugnación, se ha de indicar que en él la accionada distorsionó el contenido de lo resuelto por el juez de tutela de primer grado. Así, en el fallo cuestionado, se resolvió «TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso (…) vulnerado por la suspensión del pago de la pensión primigenia, por las razones indicadas en precedente», por lo que se ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP que «dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita novedad de reincorporación en nómina a la accionante BLANCA INÉS TORRES DE GUERRERO y pague únicamente los valores reconocidos en las Resoluciones No. 22506 del 21 de octubre de 2004 y 15525 del 14 de abril de 2008 y dejados de cancelar desde el mes de julio de 2015».

Se advierte entonces con suficiente claridad que se concedió la protección del derecho al debido proceso y, en dicho sentido, se impartió orden a favor de la recurrente consistente en que se le cancele a esta la pensión en los términos que venía disfrutando con antelación al acto que ordenó su reliquidación, ya que dicha decisión constituye la actuación sobre el cual recae la investigación derivada de la posible falsedad en los documentos allegados a fin de obtener ese mayor valor.

Esa falta de atención y de comprensión que se desprende de la exposición vertida por la impugnante, es la que conduce a desviar los fundamentos que realmente sirvieron de soporte para la decisión cuestionada y, lógicamente, lo ordenado por el juez de tutela de primer grado. Así las cosas, no se observa yerro alguno por parte del juez constitucional, toda vez que respecto a la reliquidación de la pensión gracia, asunto sobre el cual se genera discusión por una presunta falsedad en el documento bajo la cual se soportó, y que constituye realmente el único aspecto objeto de reproche, existen otros medios de defensa para pretender lo solicitado con la acción de amparo, ya que la procedencia de tal pretensión, como la que aquí se reclama, que envuelve un conflicto jurídico, es un asunto que no le compete al juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que le corresponden a otras autoridades.

En efecto, de la revisión a la documental allegada al expediente, se observa que la UGPP ordenó la apertura de la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la Resolución RPD 024602 del 29 de mayo de 2013, mediante la cual reliquidó la pensión de la accionante, y además se está adelantando investigación penal frente a los hechos, por la presunta falsedad en documento.

En tales condiciones la actora cuenta con otros mecanismos de defensa al interior de las actuaciones administrativas y judiciales que se están actualmente promoviendo, y por tanto en esos escenarios podrá hacer valer sus aspiraciones y ejercer el derecho de contradicción e incluso puede también acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que se revise la legalidad de los actos administrativos que estime lesivos y proponer allí la suspensión provisional de dichos actos, mecanismos que se consideran idóneos para la protección de sus derechos presuntamente conculcados.

Adicionalmente, tampoco se acreditó en el sub examine la configuración de un perjuicio irremediable para la accionante, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención, que posibilite tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectada y que no pueda encontrar remedio a través de los mecanismos ordinariamente establecidos para tales efectos, pues no se evidencia afectación al mínimo vital, ya que, en ese sentido, el juez de primer grado restableció el pago de la mesada pensional que le había sido reconocida a través de la resolución No. 22506 del 21 de octubre de 2004, modificada por medio del acto administrativo No. 15525 del 14 de abril de 2008, aunado a que, según información que reporto la Dirección de Afiliaciones y Recaudo de la Fiduprevisora, la accionante también disfruta de una pensión de jubilación reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la resolución No. 3731 de 2008 por valor de $2.248.894 En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se confirmará la decisión impugnada.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 20 de agosto de 2015, dentro de la acción instaurada por BLANCA INÉS TORRES DE GUERRERO contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE TRABAJO, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- y el FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL – FOPEP-.

SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13