CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 48032 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL13218-2017 Radicación n.°48032 Acta 30 Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Se resuelve la primera instancia en la acción de tutela instaurada por MERY RODRÍGUEZ BOHÓRQUEZ contra la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE YOPAL y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de esa ciudad.
I.
ANTECEDENTES La accionante fundamentó su petición en los siguientes hechos: Que tiene 71 años de edad, de los cuales dedicó 30 a laborar como docente en el sector educativo estatal; que por Resolución n.º 2314 del 24 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Casanare liquidó sus cesantías definitivas en la suma de $29.274.284, y ordenó su pago «con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio»; que transcurridos más de dos años sin obtener el pago, promovió demanda ejecutiva laboral contra el citado Fondo y el Departamento del Casanare, asunto que correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal, que por auto del 25 de abril de 2013 libró mandamiento de pago, y decretó el embargo de los dineros que tuviera el departamento en el Banco Agrario, Bancolombia, Banco de Bogotá, BBVA, y Banco Popular, limitando la medida cautelar a $60.000.000.
Que por providencia del 5 de marzo de 2015, el Juzgado declaró probada la excepción de «improcedencia del proceso ejecutivo para el reconocimiento de sanción moratoria», ordenó seguir adelante la ejecución en cuanto a las cesantías y los intereses de mora, y requirió a las partes para que liquidaran el crédito; asimismo, precisó lo siguiente: «dentro del expediente reposa constancia de embargo al Departamento de Casanare – Fondo Departamental de Salud cuenta maestra del régimen subsidiado de salud, realizado por el Banco Popular (fl. 56) por el valor de $90.000.000, así mismo se encuentra el embargo por el mismo valor $90.000.000 realizado el depósito por el banco BBVA el 22 de enero del presente año, por lo que se dispondrá, como indicó en el auto del 12 de febrero del presente año, la devolución de los dineros puestos a disposición por el Banco Popular y el restante o el siguiente título [$90.000.000] se tenga en cuenta al momento de que la parte interesada haga la respectiva liquidación de la obligación».
Que el Departamento del Casanare apeló la anterior decisión, y la Sala Única del Tribunal Superior de Yopal por providencia del 22 de octubre de 2015, resolvió modificar el mandamiento de pago, en el sentido de excluirlo como obligado del pago del crédito laboral; que su apoderado solicitó el embargo de las cuentas del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que fue negado por el Juzgado en proveído del 2 de junio de 2016, decisión que fue confirmada por la Sala Única del Tribunal Superior de Yopal el 5 de julio de 2017, con el argumento de que los recursos de las accionadas son inembargable.
Se queja de que las autoridades judiciales desconocieron el precedente constitucional que «ha sostenido la embargabilidad de los recursos de la Nación cuando se trata de ejecución de obligaciones laborales […], que han de ser embargados conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en su sentencia C-546 de 01 de octubre de 1992 que declaró exequible el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 “excepto cuando se trata de la ejecución de obligaciones laborales”».
Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, y en consecuencia se ordene al Tribunal Superior de Yopal que en el término de 48 horas siguientes a la notificación al fallo de tutela, «deje sin efecto la providencia dictada el 5 de julio de 2017 y las actuaciones que se deriven de esta, para que en su lugar proceda a resolver nuevamente el recurso de apelación formulado contra el auto del 2 de junio de 2016 proferido por el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Yopal, en la forma que legalmente corresponda».
Por auto del 15 de agosto de 2017, esta sala de la Corte avocó el conocimiento y ordenó comunicar a las autoridades judiciales accionadas, así como a los demás intervinientes dentro del proceso cuestionado para que se pronunciaran sobre los hechos materia de la queja constitucional. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal, manifestó que en el presente caso «no se configura la alegada vulneración de garantías a nombre de la accionante, pues la decisión que se tomó en esta instancia se encuentra totalmente ajustada a las previsiones legales vigentes», dada la inembargabilidad de los recursos de las entidades ejecutadas y la falta de indicación por parte de la accionante de que no existan recursos de libre destinación que hagan viable decretar la medida de embargo sobre los recursos de destinación específica.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se negara la acción de tutela por no cumplir los requisitos de procedibilidad contra providencia judicial. La Fiduprevisora S.A. pidió su desvinculación del trámite tutelar por carecer de legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES La vía preferente de la tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, permite a todo ciudadano acudir ante los jueces en busca de una protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Ha estimado la Corte que lo anterior sólo acontece en casos concretos y excepcionales, con las actuaciones u omisiones de los jueces que violenten en forma evidente y grosera derechos constitucionales fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
En el presente caso se observa que la discusión se contrae en establecer si los despachos judiciales accionados vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, al negar decretar las medidas cautelares sobre las cuentas del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al verificar que tales recursos son inembargables.
En efecto, por auto del 2 de junio de 2016, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Yopal negó el decreto de medidas cautelares «habida cuenta de la inembargabilidad de los recursos perseguidos», según «comunicado visto a folio 72 del expediente en donde el Banco Agrario de esta ciudad informa de la inembargabilidad de las cuentas a nombre de dicha entidad».
La anterior decisión fue confirmada el 5 de julio de 2017, por la Sala Única del Tribunal Superior de Yopal, al considerar lo siguiente: Conforme lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), los recursos asignados al Ministerio de Educación Nacional y a la cuenta especial del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio ostentan la calidad de inembargables, en atención a su destinación constitucionalmente señalada: prohibición ésta que se encuentra dirigida a proteger el cumplimiento efectivo de los fines del Estado.
De esta manera se ha entendido igualmente en la norma procesal general, que para el caso de embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios, contempla lo siguiente: Art. 594. […] En ese orden de ideas, no existe dubitación acerca de que los recursos que se manejan a nombre del Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, tienen el carácter de inembargables, pues son recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación. Ahora bien, siendo esta la regla general, le asiste razón al apelante en señalar que constitucional e inclusive normativamente se han planteado excepciones a esa protección establecida sobre los recursos que conforman el presupuesto público.
Así, mediante sentencia C-546 del 11 de octubre de 1992, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del art. 16 de la Ley 38 de 1989 y realizó algunas precisiones […]. La misma Corporación al estudiar la constitucionalidad del art. 21 del Decreto 28 de 2008 en sentencia C1154 del mismo año, dispuso declarar su exequibilidad en el entendido de que el plazo para el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia es de 18 meses contados a partir de su ejecutoria y, adicionalmente, que en caso de que no se cuente con recursos de libre destinación, la cancelación de lo adeudado deberá hacerse con cargo a recursos de destinación específica. […] Sin embargo, tanto la jurisprudencia como las normas que contemplan dicha excepción, han sido unánimes en indicar que para que dicha medida cautelar sea procedente es necesario verificar algunas condiciones: […] De esta manera puede concluirse que la protección de los dineros reservados para el gasto público debe ser la norma general, dejando como última ratio que se permita un gravamen sobre los mismos, esto, una vez demostrada de manera contundente que no se tiene otra posibilidad de acceder al pago de lo adeudado; así para el caso de las entidades territoriales debe agotarse la posibilidad de obligar los dineros de libre destinación y verificado que no se cubre lo requerido, sí proceder a imponer la medida sobre los dineros que pertenezcan al Sistema General de Participaciones.
Para el caso bajo examen, en la solicitud de medida cautelar presentada por el apoderado de la ejecutante nada se indica acerca de la imposibilidad de asegurar el pago de lo adeudado por vía diferente a la pedida, se limita simplemente el apoderado a señalar la procedencia de lo solicitado, la que, conforme la disertación que precede, se liga a la demostración de la inexistencia de otros medios para hacer efectivo lo adeudado, situación que en el presente evento no se dio, como antes fue indicado y en consecuencia, hasta tanto no se demuestre que no existe otro medio para cubrir la acreencia solicitada, no resulta viable acceder a la medida de embargo.
Bajo ese contexto, si bien la parte peticionaria insiste en la afectación de sus derechos fundamentales, lo cierto es que de lo reproducido se observa que el juez plural emitió su pronunciamiento teniendo en cuenta la naturaleza de los dineros del Ministerio de Educación Nacional que son parte del Presupuesto General de la Nación, así como las disposiciones legales y los lineamientos jurisprudenciales sobre su inembargabilidad, de manera que no resulta caprichoso o ajeno a lo que razonablemente se extrae de los mismos, con independencia de lo que pueda considerar la accionante.
La anterior constatación desvirtúa la transgresión de la Carta Política, pues recuérdese que esta también ampara la independencia judicial, y es justamente por esa razón que la intervención del juez de tutela únicamente es viable cuando lo proveído es desproporcionado y arbitrario, que sin duda no fue el caso. Además debe tenerse en cuenta que el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, pues permite que los recursos financieros del Estado, sean destinados a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de los intereses de la comunidad en temas específicos.
Al respecto, esta Sala al resolver un asunto de contornos similares en sentencia STL3033-2017 del 1 de marzo de 2017, indicó: Revisada la documental el a quo negó las medidas cautelares pedidas por la accionante, por cuanto las cuentas requeridas son recursos públicos que financian la salud y por ende son inembargables; decisión que confirmó el juez de segundo grado, en virtud del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 según el cual «los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial, presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes». El Tribunal además indicó que «se debe tener en cuenta que en la sentencia C-1154 de 2008 la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido que “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos con destinación específica», lo que a juicio del fallador de segundo grado «resulta compatible con los preceptos de la Carta Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales debidamente reconocidas, asegurando el mismo después de transcurrir los dieciocho meses a partir de los cuales se podrá imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial» lo que no aconteció en el caso y por lo que no podía accederse a la solicitud de medidas cautelares.
Es así que en el sub lite la Corporación accionada, al proferir la providencia que confirmó la decisión del a quo, estudió las normas que consideró aplicables al asunto y con sustento en ello fundamentó su providencia, de la cual podrá discrepar el accionante, sin que ello configure una trasgresión de derecho fundamental alguno. Por demás no se observa inconsulta la determinación controvertida, pues las motivaciones que invocó la autoridad judicial accionada permiten colegir que el conflicto planteado se resolvió de manera razonable; en tal contexto, surge que la definición no luce arbitraria o caprichosa, y mucho menos que conculque los derechos fundamentales invocados, toda vez que se dictó según una interpretación de las normas aplicables al caso.
Las breves consideraciones permiten concluir la improcedencia de la acción, razón por la cual se denegará el amparo. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 11 SCLAJPT-11 V.00