CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 94903 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL13132-2021 Radicación n.° 94903 Acta 37 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Decide la Sala la impugnación interpuesta por la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA DEL MUNICIPIO DE MAGANGUÉ (BOLÍVAR) contra la decisión proferida el 12 de agosto de 2021 por la Sala de Casación Civil, dentro de la acción de tutela que promovió la sociedad OSTEOEQUIPOS S.A.S. frente a la SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA y el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUÉ, asunto que se hizo extensivo a las partes e intervinientes dentro del asunto objeto de debate.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante acudió a este mecanismo excepcional en procura de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales tuteladas. Como argumento de sus aspiraciones, expresó que radicó proceso ejecutivo singular de mayor cuantía en contra de la Empresa Social del Estado Río Grande de la Magdalena del Municipio de Magangué «en intervención forzosa administrativa para administrar», con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $156.614.000 más los intereses causados, desde la fecha de su exigibilidad hasta el pago total de la obligación; la cual se encontraba en títulos valores representados en facturas de venta correspondientes al suministro de medicamentos, insumos de laboratorio y material médico quirúrgico.
Que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 004937 del 2 de octubre de 2017, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa para administrar la empresa demandada; sin embargo, se «ha venido prorrogando la medida en varias oportunidades, siendo la última la tomada con la Resolución No. 136 de veintiocho (28) de septiembre de 2020, con la que dispuso que la medida fuera ampliada por un año más, contada a partir del tres (03) de octubre de 2020 hasta el dos (02) de octubre de 2021».
Que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué, por auto de 30 de abril de 2021, «sin entrar a verificar o valorar la mera literalidad de las normas que lo sustentan o regulan la materia», se abstuvo de librar mandamiento de pago, en virtud de la intervención forzosa en la administración de la empresa demandada, pues consideró que, en el literal b) del artículo tercero del citado acto administrativo, se señaló: «La comunicación a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dichas medidas».
Señaló que interpuso reposición y en subsidio apelación, porque, a su juicio, la prohibición de iniciar nuevos coactivos operaba únicamente para «obligaciones anteriores» a la toma de posesión y no frente a aquellas adquiridas con posterioridad a esa medida administrativa como era el caso de sus facturas, conforme lo indicaba la propia resolución y el Decreto 2555 de 2010, artículo 9.1.1.1.1 literal «d».
Además, aseveró que el juzgador: Erradamente corrió traslado del escrito de reposición y en subsidio el de apelación a la parte demandada, cuando por disposición del Código General del Proceso -artículo 438- solo los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando hayan sido notificados todos los ejecutados; empero, para el caso de marras el juzgado no debió poner en conocimiento de la accionada el contenido del escrito de los recursos presentados en contra del auto que negó librar el mandamiento de pago, contrariando lo señalado en la citada norma y desnaturalizando este tipo de procesos judiciales, lo que en consecuencia afectó el derecho fundamental al debido proceso de mi poderdante».
Que, el 19 de mayo hogaño, no se repuso, con el argumento de que al darle una lectura integral del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010 se permitía colegir que el crédito debía ser presentado ante el «agente interventor encargado para la intervención forzosa para su pago, y no por la justicia ordinaria» conforme a la remisión normativa que esa normatividad hacía al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006; además, que en aquella decisión se indicó que se exigía la notificación personal de la acción jurisdiccional al agente especial, en virtud del literal «e» de esa norma.
Y que, al resolver la alzada, el tribunal denunciado, en proveído de 9 de julio de 2021, confirmó al considerar que: i). la denegación del mandamiento ejecutivo se hallaba acorde con los artículos 116 y 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulaba el «proceso de liquidación forzosa administrativa» e imponía la presentación de los créditos ante el trámite de intervención; ii). el precepto cuya interpretación se acusó contemplaba «la prohibición de adelantar nuevos» ejecutivos y remitía al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 que confirmaba tal efecto y; iii). sobre el asunto existía pronunciamiento de la Corte relativo al trámite posterior a la «liquidación forzosa».
Que, dicha autoridad, afirmó que: De conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 663 de 1993 modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999 y aplicable al Sistema General de Seguridad Social en Salud por remisión del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, la Toma de Posesión e Intervención Forzosa Administrativa para Administrar, es una medida especial tendrá por objeto establecer si la entidad vigilada debe ser objeto de liquidación; si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias.
( )”». Por lo que, a juicio del actor: Frente a lo expuesto en la Demanda Ejecutiva Singular de Mayor Cuantía, quedó claro por parte del suscrito apoderado judicial que los títulos valores contenidos en facturas de venta nacieron a la luz del derecho con el previo cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 772 y siguientes del Código de Comercio, modificados por la Ley 1231 de 2008; y que los mismos, se derivan de las obligaciones contraídas por las partes con ocasión de sendos negocios comerciales suscritos entre dos personas jurídicas, una pública (Empresa Social del Estado Río Grande de la Magdalena del Municipio de Magangué, en Intervención Forzosa Administrativa para Administrar) y otra privada (OSTEOEQUIPOS S.A.S.); negocios que se perfeccionaron posterior a la Toma de Posesión e Intervención Forzosa Administrativa para Administrar la E.S.E. Río Grande de la Magdalena del Municipio de Magangué, ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 004937 del dos (02) de octubre de 2017 y bajo los postulados del Decreto 2555 de 2010.
Que del contenido literal de la norma “artículo 9.1.1.1.1, literal d, del Decreto 2555 de 2010 ”, se desprende la obligación a cargo de los jueces de la República y de las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, de suspender los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión, con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida; pero en nada se cita en la norma, que también verse sobre obligaciones posteriores a la toma de posesión. Indicó que, en relación con las medidas preventivas decretadas por la Superintendencia Nacional de Salud en la Resolución No. 004937 de 2017, era «claro y evidente que no quedó expresamente prohibido la radicación de nuevos procesos ejecutivos por obligaciones posteriores a la toma de posesión; así como tampoco se exigió que para radicación de los mismos se debía comunicar previamente al Agente Especial Interventor o que estas reclamaciones debían presentarse ante el mismo funcionario», argumentos que tomó el tribunal en su decisión. Así las cosas, la empresa actora pidió que se protegieran sus derechos y, como consecuencia, revocar los autos proferidos al interior del trámite ejecutivo objeto de debate, esto es, el de 9 de julio de 2021 dictado por el tribunal cuestionado y, los de 19 de mayo y 30 de abril también de este año, para en su lugar, ordenar el mandamiento de pago y decretar las medidas cautelares pedidas.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 27 de julio de 2021 la Sala de Casación Civil admitió la tutela, vinculó a los arriba mencionados y dispuso el traslado respectivo a las partes para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. Dentro del término oportuno, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué hizo un recuento de las actuaciones adelantadas y mencionó que las decisiones tomadas al interior del proceso ejecutivo singular en comento fueron acordes a la Resolución No. 004937 de 2 de octubre de 2017 dictada por la Superintendencia Nacional de Salud, a través de la cual, se ordenó la intervención administrativa de la «ESE RÍO DE LA MAGDALENA DE MAGANGUÉ, trámite que: Ha venido siendo objeto de ampliaciones de tiempo, siendo la última Resolución la No. 136 de 28 de septiembre de 2020 en la que dispuso ampliar la medida por un año más contados a partir de 3 de octubre de 2020 hasta el 2 de octubre de 2021, en armonía con lo dispuesto en el literal d) del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010 y artículos 20; 70 de la Ley 1116 de 2006 y artículo 116 del Decreto 663 de 1993, modificado por el art. 22 de la Ley 510 de 1999 que, entre otros, advierte que los jueces de la República y autoridades de jurisdicción coactiva la prohibición de adelantar procesos ejecutivos contra entidades que son objeto de intervención forzada y la advertencia a los acreedores, incluso los garantizados, el deber de ejercer sus derechos y hacer efectivo sus garantías dentro del proceso de toma de posesión».
Por lo anterior, el despacho adujo que no vulneró garantía fundamental alguna. Por su parte, un magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena afirmó que se atenía a lo resuelto en la providencia de 9 de julio de 2021 que confirmó lo resuelto en el auto de 30 de abril del mismo año, pues la misma fue motivada y ajustada, empero que estaba presto a lo que se decidiera en esta acción. A su vez, la Empresa Social del Estado Río Grande de la Magdalena del Municipio de Magangué indicó que no era cierto que los jueces hicieron una interpretación errónea, por cuanto actuaron con apego a la ley y se realizó un análisis sistemático de todas y cada una de las normas aplicables al caso, entre ellas las del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; que el tribunal obró conforme a derecho, por lo que no se desconocieron garantías.
Añadió que dicha entidad no desconoció su obligación que tenía con la empresa accionante, pues se le habían hecho pagos mensuales de acuerdo al flujo de caja disponible. Surtido el trámite de rigor, la Sala de Casación Civil, mediante decisión de 12 de agosto de 2021, concedió el amparo y resolvió: Dejar sin efecto el interlocutorio de 9 de julio de 2021, a través del cual el Despacho 004 de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena confirmó el auto que denegó el mandamiento de pago en el proceso n° 134303103001-2021-0004-001, para que, en el término de cinco días siguientes a la notificación de esta determinación, resuelva la impugnación con observancia de las consideraciones expuestas.
En primer lugar, con respecto al reparo que se hizo con relación al traslado del recurso interpuesto y el requerimiento de notificación personal al agente interventor de la entidad deudora, que «revisada la base de datos pública de consulta de procesos de la Rama Judicial, se observa que la promotora no ha acudido ante el juez natural de su asunto a exponer el reproche del que se duele directamente por este excepcional trámite ius fundamental, así, se impone la improcedencia del resguardo frente a ese tópico por falta de subsidiariedad».
Luego, indicó la concesión del amparo «en lo que respecta a la observancia del literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010», frente a lo cual, señaló: […] en lo que corresponde a la interpretación acusada del literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, en concreto, a la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos por «obligaciones anteriores» a la toma de la posesión con fines de administración, se otea el apartamiento por parte de los encartados de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico como se pasa a exponer.
Es claro que conforme al artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud por remisión del canon 233 de la Ley 100 de 1993, así como por el Decreto 2555 de 2010 y las demás disposiciones que les son concordantes, es la Superintendencia Nacional de Salud la facultada para ordenar la «toma de posesión» de aquellas entidades prestadoras de servicios médicos que, en ejercicio de sus actividades, se apartan de los postulados que el señalado régimen impone en beneficio de la colectividad.
Así, conforme al artículo 9.1.1.1.1 del decreto de 2010 señalado, el propósito de la toma de posesión apunta a «establecer si la entidad vigilada debe ser objeto de liquidación» o si por el contrario «es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social», último evento en el que se dispondrá su administración en cabeza de un agente especial que asumirá la representación legal de la entidad hasta que se superen las falencias que dieron lugar a la intervención o se ordene la respectiva disolución por la falta de subsanación. En ese orden, el literal «d» del decreto pluricitado, dispuso «la imposibilidad de admitir nuevos procesos [ejecutivos] contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida» con el propósito de evitar que el cobro de esas prestaciones agravara la situación de la intervenida y la oportunidad de alcanzar su idóneo funcionamiento.
El hecho de que la prohibición referida no se extendiera a los pasivos posteriores a la toma de posesión, encuentra fundamento en que ese tipo de obligaciones apuntan a desarrollar el objeto social de la intervenida lo que, a su vez, persigue la sostenibilidad legal de la entidad, de allí que la misma legislación los defina como gastos de administración junto con otro tipo de créditos y les otorgue prelación. Ello se extrae del contenido del artículo 9.1.3.5.2 del Decreto en cita que dispuso: “Los créditos que se causen durante el curso de la liquidación por concepto de salarios, prestaciones sociales y aquellos en los que se incurra para la realización o recuperación de activos y aquellos derivados del artículo 9.1.3.10.1 del presente decreto, se pagarán de preferencia respecto de cualquier otro crédito, como gastos de administración de la liquidación. Igual tratamiento recibirán las obligaciones por concepto de impuestos, tasas y contribuciones siempre y cuando estos afecten la enajenación de los bienes de la liquidación, los honorarios profesionales que se causen con ocasión del proceso, los pagos a los auxiliares de la justicia y de conformidad con lo dispuesto por el literal h) del numeral 9 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero todas las obligaciones que a juicio del Liquidador sean necesarias para la conservación de los activos de la entidad intervenida.
En todo caso, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –FOGAFIN podrá señalar mediante instructivos de carácter general todos aquellos gastos administrativos que por su naturaleza constituyen gastos de funcionamiento”. Como si el tenor literal del contenido de la norma no resultare suficiente para develar la posibilidad de cobro preferente de las obligaciones contraídas a fin de recuperar la sostenibilidad de la intervenida, y si se pensara que tal precepto sólo es aplicable en situación de liquidación, pero no de administración, basta con remitirse al inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 9.1.1.1.1 que al regular los efectos de la toma de posesión y refiriéndose al canon que se citó en precedencia, indicó que «[e]n todo caso, el representante legal de la entidad objeto de toma de posesión podrá realizar los gastos administrativos de que trata el artículo 9.1.3.5.2 del presente decreto», es decir, aquellos destinados a la «realización de activos» de la institución controlada».
Y es que tales disposiciones guardan conformidad con la teleología de la toma de posesión con fines de administración pues poco sentido tendría argüir que los créditos en favor de aquellos que decidieron coadyuvar en la recuperación de la entidad, por ejemplo, a través del abastecimiento de los insumos que esta requiere para el ejercicio de su objeto social, ante la falta de pago sean conminados a unirse al grupo de prestatarios anteriores a la medida administrativa.
Expresado en otros términos, escaso interés asistiría a los proveedores de la intervenida en coadyuvar a su recuperación al carecer de un régimen preferente que permita exigir la satisfacción de sus prestaciones ante el eventual incumplimiento. Acto seguido, citó un aparte de la sentencia CC T-176-1999 que trata de la prohibición de iniciar procesos ejecutivos contra entidades intervenidas, respecto a acreencias anteriores a la toma de posesión y precisó: De otra parte, no puede desconocerse que un efecto propio de las obligaciones es su recaudo coactivo como consecuencia de su insatisfacción, de allí que la ley disponga de manera expresa los eventos en los cuales tal repercusión pueda ser restringida, como ocurre con las acreencias anteriores a la toma de posesión. De allí que no sea dable la aplicación, por parte del operador judicial, de consecuencias restrictivas no contempladas por el legislador y que pueden resultar incluso contradictorias al régimen general de cobro coactivo de las prestaciones debidas.
Dicho en otros términos y para el caso concreto, la nugatoria de acceso al ejecutivo sin que obre norma que lo permita comporta una consecuencia no prevista por el legislador. En definitiva, tratándose de toma de posesión con fines de administración por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, mal se haría en privar a los acreedores posteriores a la intervención de la posibilidad de acudir preferentemente a la jurisdicción ordinaria a hacer efectivo el pago de sus créditos que de alguna manera coadyuvaron al propósito de recuperación de la entidad y a la generación de sus activos.
Y, al analizar el caso concreto, concluyó que: La lesión a las prerrogativas de la actora radica en que el Tribunal confirmó la denegación de la orden de pago fundado en los preceptos que soportan el cobro de obligaciones en materia de toma de posesión con fines de liquidación, como son los artículos 293 y 116 del Estatuto Orgánico Financiero, las cuales apuntan al pago del pasivo externo de las sociedades que, en estado liquidatorio, tienen vedada la ejecución de actos tendientes al desarrollo de su objeto social y que conllevan a que todas las prestaciones debidas, anteriores o posteriores a la intervención, sean satisfechas conforme a la prelación de créditos y previa extinción definitiva de la entidad.
En ese sentido, excluyó la normativa que regula la efectividad de las prestaciones posteriores a la toma de posesión con fines de administración de entidades que cuentan con habilitación para ejercer su propósito fundacional y legal en aras de su recuperación, tal y como se dejó expuesto en precedencia. Así, el querellado desconoció la finalidad última de los dos tipos de medidas de intervención (administración - liquidación) y la calidad especial que por ley poseen los créditos concebidos como «gastos de administración» en una toma de posesión de la naturaleza del caso que se somete a observación. Nótese, que las obligaciones demandadas eventualmente pueden subsumirse en dichos conceptos al tener la finalidad de proveer insumos para la «realización de activos» de la intervenida conforme a sus operaciones en el sector salud, sin embargo, tal decisión compete, en principio, al juez natural del asunto y no al constitucional so pena de invadir su órbita jurisdiccional.
Por otra parte, no es de recibo el argumento del Tribunal consistente en que la prohibición de iniciar ejecutivos se halla soportada en la remisión que el Decreto 2555 de 2010 efectúa al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 en materia de restructuración empresarial, pues de la lectura integral de esos cánones se extrae que la norma especial que regula la toma de posesión con fines de administración limitó la imposibilidad de iniciar coactivos a las obligaciones anteriores a la señalada intervención sin referirse a las posteriores, como se expuso.
Aunado a ello, indicó que, en materia de reorganización empresarial, el legislador dio prelación a aquellos créditos generados luego de la medida administrativa, lo que se veía del artículo 22 de la Ley 1116 de 2006, que señaló que el incumplimiento de los cánones causados con posterioridad al inicio del proceso concursal podría dar lugar a la terminación de las relaciones contractuales y facultaba al acreedor para iniciar procesos ejecutivos, sin que pudiese oponerse el hecho de estar tramitándose el proceso de reorganización. Y posteriormente, afirmó: Es más, para que no quede duda sobre la teleología en comento, de la normativa en cita brota la autorización legal para que las «obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia», entendidas como «gastos de administración», puedan ser cobradas por vía ejecutiva, así lo dispone el canon 71 ibidem al señalar que: “Las obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia son gastos de administración y tendrán preferencia en su pago sobre aquellas objeto del acuerdo de reorganización o del proceso de liquidación judicial, según sea el caso, y podrá exigirse coactivamente su cobro (…)”.
De igual forma, basta remitirse al estatuto procesal civil para vislumbrar cómo se consolida la principialística expuesta; en efecto, tratándose de insolvencia de persona natural no comerciante se destaca la permisión expresa del legislador para que el acreedor, cuyo crédito resulte posterior al inicio del trámite de negociación de deudas, demande ejecutivamente el pago de su prestación. Ello se extrae del tenor literal del canon 549 del Código General del Proceso que la respecto dispuso: GASTOS DE ADMINISTRACIÓN. Los gastos necesarios para la subsistencia del deudor y de las personas a su cargo, así como las obligaciones que este debe continuar sufragando durante el procedimiento de insolvencia, serán pagados de preferencia y no estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se establezca para las demás acreencias.
(…) Los titulares de estas acreencias podrán iniciar procesos ejecutivos contra el deudor o de restitución cuando esta se funde en la mora en las sumas adeudadas con posterioridad al inicio del procedimiento de negociación de deudas. Así pues, se torna patente la indebida aplicación normativa y hermenéutica del Tribunal querellado para el caso concreto.
III. IMPUGNACIÓN La ESE Río Grande de la Magdalena impugnó; citó apartes de los argumentos expuestos por el juzgador inicial e indicó que no los compartía, toda vez que no era cierto que los recursos posteriores a la entrada en vigencia de la intervención forzosa se trataban de gastos de administración que recaían sobre aquella, pues lo que tenía que ver respecto a entidades promotoras de salud la norma aplicable era la Ley 1438 de 2011 y que según el artículo 23 decía: Artículo 23.
Gastos de administración de las entidades promotoras de salud. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las entidades promotoras de salud, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Las entidades promotoras de salud que no cumplan con ese porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el 10% de la unidad de pago por capacitación. Por ello, afirmó que no podía el fallador constitucional de primer grado presumir que las obligaciones a que hacía referencia la empresa actora eran parte de gastos administrativos y que no todos aquellos relacionados con la prestación de servicios de salud eran de “ representación”.
Añadió que era improcedente la presente acción, por cuanto las autoridades accionadas actuaron apegadas al debido proceso y ofrecieron las garantías procesales, por lo que, no se podía pretender buscar por este medio que se ordenara el mandamiento de pago a favor de los intereses de la sociedad accionante, por haber sido desfavorable su petición en el proceso de marras.
Añadió que: Intervenida la entidad por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, para su liquidación, se inicia el trámite de toma de posesión, el cual conlleva en materia de procesos ejecutivos lo siguiente “si el procesos ejecutivo está en trámite al momento de iniciarse la toma de posesión, el juez de conocimiento deberá decretar su suspensión inmediata y se ordenará remitir el expediente a la Superintendencia respectiva; si aún no se ha formulado demanda ejecutiva al momento de la intervención, el acreedor deberá hacerlo dentro del proceso de toma de posesión; cualquier actuación judicial que se adelante en contravención de lo anterior, incurrirá en causal de nulidad.
Puntualizó que, sobre el tema, se había pronunciado el Consejo de Estado, oportunidad en la que se indicó: «al Superintendente de Servicios Públicos le corresponde en todos esos casos asumir la competencia exclusiva y excluyente, una vez decretada la toma de posesión, para dirimir cualquier controversia suscitada entre los acreedores y la entidad intervenida, y por supuesto, que es la misma Superintendencia la llamada a definir si tal o cual acreencia ingresa como pasiva a la mesa por liquidar, la prelación del crédito y en fin todo lo atinente a la reclamación».
IV. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo sumario y preferente adoptado para la protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos sean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, por los particulares. De igual forma, su procedencia está condicionada a que el ciudadano haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa previstos por el legislador para obtener la protección de sus derechos, salvo que exista un perjuicio irremediable.
Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante la judicatura, en procura de una orden, que luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. También ha referido esta Corporación que por regla general es improcedente la acción de tutela contra decisiones judiciales, salvo excepcionales casos en los cuales se acredite de manera fehaciente que con aquélla se transgredieron derechos fundamentales.
De otra parte, el artículo 29 de la Constitución Política garantiza a los ciudadanos el respeto de las formalidades procesales, la aplicación efectiva de la norma positiva y como consecuencia de ello, la correcta administración de la justicia. Dicho postulado constitucional persigue fundamentalmente, que las personas estén protegidas contra eventuales abusos y desviaciones de las autoridades judiciales, dado que, cada trámite está sujeto a lo que la norma constitucional define como las «formas propias de cada juicio».
En el presente asunto, se pretende dejar sin efecto el auto de 9 de julio de 2021 proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que confirmó el auto de 30 de abril anterior, dictado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué, el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago y decretar medidas cautelares, al interior del proceso ejecutivo que promovió la empresa aquí accionante.
El juzgador de primera instancia concedió el amparo respecto a la interpretación acusada del literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, en concreto, a la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos por «obligaciones anteriores» a la toma de la posesión con fines de administración, por cuanto encontró que las autoridades se apartaron del ordenamiento jurídico.
La ESE Río Grande de la Magdalena de Magangué en intervención forzada para administrar impugnó, al señalar que los falladores de instancia se acogieron a las normas pertinentes para abstenerse de librar mandamiento de pago y, que los gastos de representación debían hacerse conforme a la Ley 1438 de 2011. De las pruebas aportadas, se avizora que la entidad accionante inició trámite ejecutivo singular de mayor cuantía en contra de la ESE Río Grande de la Magdalena de Magangué con el fin de que se librara mandamiento de pago en virtud de 21 facturas que datan del 13 de junio de 2019 en adelante hasta el 2020 por la venta de medicamentos, insumos de laboratorio y material quirúrgico, los cuales se dieron en esas fechas hasta diciembre de 2020.
El 30 de abril de 2021, el juzgador primigenio se abstuvo de librar orden de pago, por lo que, la parte interesa, presentó apelación y, en segunda instancia, el tribunal confirmó por providencia de 9 de julio de 2021. Oportunidad en la que estableció: De cara al caso que ocupa la atención de la Sala, mediante Resolución No. 004937, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, la Empresa Social del Estado “ESE RÍO GRANDE DE LA MAGADALENA” se encuentra intervenida desde el 2 de octubre de 2017, medida que ha venido siendo prorrogada por la Superintendencia Nacional de Salud en varias oportunidades, tal como se avizora en la última determinación Resolución No. 136 de 28 de septiembre de 2020, en la que dispuso que la medida fuera ampliada por un año más contados a partir del 3 de octubre de 2020 hasta el 2 de octubre de 2021.
En virtud de lo anterior, mírese que la obligación que pretende cobrar por vía ejecutiva el actor, en efecto, fue originada con posterioridad a la fecha en la que se tomó posesión de la Empresa demandada, nótese que las facturas bases de ejecución datan del 2019 en adelante y la empresa demandada fue intervenida el 2 de octubre de 2017. El artículo 116 del Decreto 663 de 19931, Modificado por el art. 22 de la ley 510 de 1999 norma aplicable por remisión del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece como consecuencia de la toma de posesión; h) El que todos los depositantes y los acreedores, incluidos los garantizados, quedarán sujetos a las medidas que se adopten para la toma de posesión, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la entidad intervenida, deberán hacerlo dentro del proceso de toma de posesión y de conformidad con las disposiciones que lo rigen.
Por su parte, el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, que regula “los procedimientos de toma de posesión y de liquidación forzosa administrativa”, establece como medidas preventivas obligatorias, entre otras la comunicación a los operadores jurídicos y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva sobre la suspensión de los de ejecución, y la prohibición de adelantar nuevos además de “la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006”.
Citó el artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 y afirmó: Lo anterior, constituye razón esta suficiente, para que el Juzgado se abstuviera de librar mandamiento de pago en contra de la sociedad intervenida con fines de liquidación, en tanto, los procesos coercitivos adelantados por los acreedores, deberán ser de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud a través de su agente interventor y no de la jurisdicción ordinaria.
Revisado lo anterior y al ahondar en el caso que nos ocupa, de entrada la Sala comparte el razonamiento hecho por el juzgador de primera instancia constitucional, por cuanto aun cuando se indicó en la determinación fustigada que «la obligación que pretende cobrar por vía ejecutiva el actor, en efecto, fue originada con posterioridad a la fecha en la que se tomó posesión de la Empresa demandada », pues «las facturas bases de ejecución datan del 2019 en adelante y la empresa demandada fue intervenida el 2 de octubre de 2017» (subraya de la sala), lo cierto es que no tuvo en cuenta lo siguiente: En primer lugar, el literal d) del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2020 que reza: La comunicación a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida, y la obligación de dar aplicación a las reglas previstas por los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006.
(Subraya fuera de texto). A su vez, el artículo 71 de la Ley 1116 de 2006 que señala: «las obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia son gastos de administración y tendrán preferencia en su pago sobre aquellas objeto del acuerdo de reorganización o del proceso de liquidación judicial, según sea el caso, y podrá exigirse coactivamente su cobro (…)».
(Subraya fuera de texto). La Sala de Casación Civil en sentencia CSJ STC4680-2020 mencionó: […] destaca la Sala, luego de la declaratoria de insolvencia, las deudas que adquiera la sociedad concursada tendrán la connotación de “gastos de administración” y serán pagados de forma preferente según lo estatuido en el artículo 71 de la Ley 1116 de 2006.
A su vez, en providencia CSJ STC14533-2019 indicó: Para la Sala, el referido canon 71 de la Ley 1116 de 2006, precisa el carácter preferencial de todo crédito configurado luego del inicio del trámite de liquidación (…). Sobre el particular, la Corte ha manifestado: La norma citada no dice que sólo tienen preferencia los gastos de administración causados con posterioridad al inicio del proceso de insolvencia, sino que toda obligación que se origine después de ese momento se reputará, necesariamente, como un gasto de administración cuyo pago deberá prevalecer sobre los créditos que están cobijados por el trámite concursal.
Es decir que el criterio diferenciador es meramente objetivo porque obedece al tiempo de generación de la obligación, sin ninguna otra consideración. Así las cosas, el colegiado en su proveído desconoció la normatividad reseñada y la jurisprudencia aplicable al asunto; además, de manera incorrecta, privaría a los acreedores posteriores de acudir preferentemente a la jurisdicción ordinaria para hacer efectivos los pagos de algunos créditos originados con posterioridad a la toma de posesión con fines de «administración ».
Ahora, si bien como lo indicó el juez plural denunciado que el artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 limitó la posibilidad de iniciar coactivos a las obligaciones anteriores al momento de la toma de posesión, lo cierto es que nada mencionó sobre las posteriores, que se insiste, es lo que ocurre en el presente caso. Por otro lado, respecto a lo dicho por la empresa impugnante frente a que el tema de gastos de administración en las empresas promotoras de salud se revisaba con la Ley 1438 de 2011, la Sala advierte que, si bien dicha norma se refiere a la Reforma del Sistema de Seguridad Social en Salud y en la que se dictan otras disposiciones, cuyo objeto es el fortalecimiento de dicho Sistema, lo cierto es que en su artículo 84 establece el saneamiento de pasivos e indica: Con el fin de facilitar los procesos de saneamiento de pasivos, las Empresas Sociales del Estado que hayan adoptado programas de saneamiento fiscal y financiero en virtud de lo dispuesto en la presente ley, que tengan suscrito o suscriban programas o convenios de desempeño en virtud de lo establecido en la Ley 715 de 2001 o estén intervenidas por la Superintendencia Nacional de Salud, podrán iniciar simultáneamente o en cualquier momento durante la vigencia de los mismos, la promoción de acuerdos de reestructuración de pasivos de que tratan las Leyes 550 de 1999 y 1116 de 2006 y demás normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan.
Así las cosas, conviene reiterar que se comparte lo resuelto por el juzgador de primera instancia, en el entendido de que debió el colegiado fustigado realizar un estudio integral de las normas pertinentes y no ceñirse únicamente a la literalidad del artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 y, contrario a ello, darle un alcance interpretativo completo al asunto objeto de su estudio.
En ese orden de ideas, se confirmará la determinación de primer grado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ No firma por ausencia justificada IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ÁLEMAN SCLAJPT-12 V.00 23 SCLAJPT-12 V.00