CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 61821 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL13020-2015 Radicación n.° 61821 Acta 32 Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación formulada por LISIMACO DORADO PAREDES contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela que promovió contra el MUNICIPIO DE PALMIRA, LA SECRETARÍA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, CONCEJO MUNICIPAL y PROCURADURÍA PROVINCIAL DE CALI.
I.
ANTECEDENTES LISIMACO DORADO PAREDES, actuando en nombre propio y como madre de la menor Alexandra Dorado Pérez, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y vida digna. Refirió ser propietaria y residente junto con su hija de un bien inmueble ubicado en la Urbanización Campestre de la ciudad de Palmira – Valle; que desde el inicio de la obra se autorizó a la constructora SOMOS S.A. el cerramiento de la urbanización, contando con la aquiescencia y permisibilidad de la administración municipal; que en la sentencia T–106 de 2002 la Corte Constitucional, con respecto a la urbanización, sostuvo que: « En cuento a la solicitud que se levante el cerramiento, esto no es materia de tutela.
La comunidad se ha basado en la autorización por parte de Planeación Municipal y la junta administradora de la urbanización Campestre; creándose para la comunidad la confianza legítima de que pueden mantener el cerramiento.» Afirmó la accionante que están afectados tanto los residentes como los posibles compradores, toda vez que las unidades de vivienda se avalúan por tratarse de una unidad cerrada; que el cerramiento le permite estar inmersos en un ambiente de seguridad y tranquilidad, lo que en últimas materializa el derecho a la vivienda digna.
Aseveró que el Municipio de Palmira a través del tiempo y luego de varias administraciones ha prometido legalizar el estatus de la Urbanización Campestre, situación que no se ha materializado; que la actual administración comunicó a la Asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre «ASVECAM» que luego de una inspección ocular se constató «que se encuentran bloqueadas la carrera 8ª con una reja, la carrera 9ª con reja y caseta de vigilancia, la carrera 11 con un muro, así mismo se pudo evidenciar que no se pudo tener acceso a las zonas verdes ».
Adujo que la Asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre «ASVECAM» a través de una petición solicitó al Comandante de la Policía de Palmira – Valle que rindiera un concepto sobre el impacto en la seguridad dentro de la urbanización, en el eventual caso que se retirara el cerramiento, dado que se encuentra colindada por barrios con altos índices de violencia. Manifestó que la Asociación de Vecinos solicitó al Director de Planeación Territorial del Municipio de Palmira, que les garantizara el debido proceso, la buena fe y el principio de legalidad; que con la decisión se iba a causar un detrimento patrimonial a los bienes de la urbanización, inseguridad ciudadana por los factores externos aledaños a la urbanización, así como la afectación del derecho a la recreación, libre locomoción y tranquilidad; que la Secretaria de Planeación del Municipio de Palmira sostuvo que las vías dentro de la urbanización son públicas y por lo tanto no podían ser restringidas en su uso y goce a los habitantes de la urbanización; así mismo aceptó la existencia del cerramiento de la urbanización por más de 20 años, pero afirmó que esto nunca había sido autorizado por la administración municipal.
Informó que se interpuso una acción de statu quo ante la Inspección de Policía de Palmira, la cual no fue debidamente notificada a cada uno de los propietarios de las unidades de vivienda, quienes eran los directamente afectados por las decisiones tomadas frente a la apertura de la unidad. Adujo que la Alcaldía Municipal de Palmira mediante una « CIRCULAR INFORMATIVA» del 22 de junio de 2015, les comunicó a los habitantes de la Urbanización que por requerimiento de la Procuraduría Provincial de Cali, se recuperaría el espacio público en un término no mayor a 60 días.
Ahora bien, de manera semejante y reconociendo la inseguridad del área, en la misma Circular se recomendó a los habitantes de la Urbanización tomar medidas de seguridad, tales como la instalación de rejas de seguridad, ventanas y puertas, desconociendo la situación económica de los posibles afectados. Afirmó la accionante que la Procuraduría Provincial de Cali desconocía «la situación de derechos y confianza legítima que la población de la Urbanización Campestre tiene y afianzó con el pasar de los años, por ello no es garantista la actuación según el municipio, dirigida a que nuestra urbanización sea abierta, con todas las repercusiones económicas y de vida digna que ello puede generar» Con fundamento en lo anterior, solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia: Se ordene a la entidad accionada constituir un comité de MEDIACIÓN, liderado por el Personero Municipal e integrado por el Alcalde Municipal, Secretario de Planeación, (3) concejales del Municipio de Palmira – Valle, el representante legal de Asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre ASVECAM, y (5) propietarios designados por la asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre ASVECAM, con el fin establecer medidas de legalización de la Urbanización Campestre dentro del ámbito de las competencias, especialmente las del Concejo Municipal en la desafectación de bienes de uso público; así mismo socializar los efectos negativos en la seguridad y derechos de los habitantes de la urbanización campestre, y el detrimento patrimonial al que se verían afectados (sic) los inmuebles, por la decisión de levantar los cerramientos, estableciendo las medidas de mitigación de dichas afectaciones.
Se ordene a las entidades accionadas que en el evento de llegar a fracasar la figura del (sic) MEDIACIÓN, para poder tomar una determinación definitiva de cerramiento o no de la urbanización campestre; deberá previamente dar apertura a un proceso sancionatorio de conformidad con las leyes especiales y la ley 1437 de 2011, donde se garantice el debido proceso, notificación, publicidad, contradicción, legalidad, debiendo notificar a cada uno de los propietarios de las unidades residenciales que conforman la Urbanización Campestre.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 22 de julio de 2015, el a quo admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionados con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción; ordenó vincular a la Defensoría del Pueblo - Regional Valle del Cauca, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre – ASVECAM-, al Comando de Policía de Palmira y a la Urbanizadora SOMOS S.A. La Procuraduría Provincial de Cali alegó falta de legitimación en la causa por pasiva por no ser la llamada a responder por la vulneración de los derechos fundamentales alegados, señaló que la circular informativa que emitió la entidad solamente invitó a la recuperación de espacios públicos, pero en ningún momento se dirigió directamente a la Urbanización Campestre, por no ser un asunto de su competencia. La Defensoría del Pueblo - Regional Valle del Cauca hizo un llamado a la concertación, adujo que era importante que antes de que se tomara la decisión de levantar el cerramiento, se llegara a un acuerdo con los habitantes de la Urbanización Campestre para «concertar unos plazos para que los mismos residentes tengan tiempo de prepararse adecuadamente frente a la desaparición de los muros»; también manifestó que debía tenerse en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T–106 de 2002.
La Asociación de Vecinos de la Urbanización Campestre - ASVECAM, a través del presidente de la Junta Administrativa, alegó que el uso de las vías y zonas verdes ha sido exclusivo de los moradores de la urbanización desde su construcción; igualmente manifestó que sobre este mismo asunto se han impetrado múltiples acciones en busca de la legalización de los bienes pertenecientes al municipio para adquirirlos, pero que no han sido escuchados; agregó que aunque el municipio tenía altos índices de violencia e inseguridad, dentro de la Urbanización jamás había tenido lugar un hecho de delincuencia, ni accidente alguno. El Concejo Municipal de Palmira manifestó no tener competencia en el tema que dio origen a la acción de tutela de la referencia, por lo tanto, solicitó su desvinculación de la misma.
La Secretaria de Planeación Municipal de Palmira afirmó que la administración no emitió en ningún momento un concepto favorable respecto a la situación del cerramiento de la Urbanización Campestre, todo lo contrario, hizo el requerimiento en aras de recuperar el espacio público mediante la demolición del muro preexistente. Con respecto a la confianza legítima, dijo no haber creado tal expectativa, debido a que los compradores han tenido conocimiento que se trata de una unidad abierta y el municipio en reiteradas ocasiones ha manifestado su desacuerdo frente al cerramiento.
Sostuvo que los derechos de la colectividad están siendo vulnerados por una minoría. Para finalizar indicó que la constitución de un comité de mediación es una medida improcedente para la desafectación de un bien de uso público. El Municipio de Palmira a través de su Secretaria Municipal, aseveró no haber expedido nunca una autorización para el cerramiento de la Urbanización Campestre; admitió que sí se han presentado acciones tendientes a legalizar dicho cerramiento, pero que las mismas han resultado desfavorables para los moradores de la Urbanización. Alegó que no se configuraba el principio de confianza legítima, toda vez que en las escrituras de las unidades de vivienda no se hacía mención a la calidad de conjunto cerrado.
La Comandancia de Policía de Palmira manifestó que dentro del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes están prestos a brindar las condiciones de seguridad y sana convivencia. Surtido el trámite de rigor, mediante sentencia de 4 de agosto de 2015, la Sala que conoció este asunto constitucional en primer grado denegó por improcedente la acción de tutela; consideró que el detrimento patrimonial alegado por la accionante no era susceptible de protección por vía de la acción de tutela y que, por otra parte, los afectados podían formular la acción popular o de grupo en defensa de sus intereses.
Agregó que: con relación a la alteración a las (sic) condiciones de seguridad por la exposición que el derribar el muro traería para sus bienes, así como para las condiciones de bienestar de los menores y en general los habitantes de la Urbanización Campestre que gozan de las zonas verdes, de recreación y esparcimiento ubicadas dentro del encerramiento; si bien tales condiciones corresponden con el principio constitucional de dignidad humana ( ) tal derecho no es de carácter absoluto para los moradores de la Urbanización Campestre, pues también es predicable respecto de los ciudadanos que no residen en ella.
Mal podría entonces ponderarse en beneficio de unos y no de otros el uso de las zonas que hoy se reclaman públicas; más aún cuando ninguna de las partes allegó pruebas que permitieran concluir la afectación del derecho fundamental en comento, limitándose a argumentos contrafácticos, suposiciones futuras, y constancias de trámites de legalización del cerramiento y sus contestaciones (fls. 25-38); que de suyo al exponer la petición de legalización del cerramiento y las negativas de la entidad por largo tiempo, descartan la vulneración a la confianza legítima de los ciudadanos ( ) IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante la impugnó, para lo cual, esencialmente expuso los mismos argumentos esgrimidos en la acción de tutela objeto de la impugnación. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley.
En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dispuso: La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
( ) 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.
Conforme a las anteriores disposiciones, la Sala considera que el fallo impugnado debe ser confirmado al existir procedimientos judiciales expeditos e idóneos para la protección de los derechos e intereses que se invocan, ante los cuales la acción de tutela deviene improcedente. En efecto, en los términos de la impugnación, la accionante pretende que se ordene la constitución de un comité de mediación con el fin de que se establezcan «medidas de legalización de la Urbanización Campestre», se socialicen los efectos negativos en la seguridad, el detrimento patrimonial que se causaría y se establezcan medidas para mitigar tales efectos o, en su defecto, se ordene la apertura de un proceso sancionatorio, pretensiones éstas que escapan del ámbito de la acción de tutela.
Tales pretensiones, como lo señaló el a quo, involucran derechos e intereses de la comunidad que habita en la Urbanización Campestre, como también derechos de interés general amparados por la Constitución, por consiguiente, el escenario judicial propicio para discutirlos es la acción popular, que conforme a la regulación de la Ley 472 de 1998, se ejerce: para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
No puede desconocerse que la controversia involucra intereses contrapuestos; así, la accionante alega que la decisión de levantar el cerramiento afectará la seguridad de los habitantes de la urbanización, en tanto que la administración municipal soporta esa medida en la necesidad de recuperar el espacio público, aspectos que son contemplados en los literales d y g del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y que por tanto, deben ser definidos en dicho escenario.
Además, en el ejercicio de esta acción el juez tiene la facultad de adoptar medidas cautelares, si lo considera necesario para impedir perjuicios irremediables e irreparables, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir los hechos alegados, con pleno respeto del derecho de defensa. En gracia de discusión, no encuentra la Sala que la previsión de la administración resulte arbitraria ni antijurídica, en cuanto pretende garantizar el goce del espacio público para la ciudadanía en general; a lo anterior se suma que las alegaciones referidas a la seguridad y a un eventual detrimento patrimonial, no están soportadas, por el contrario, parece tratarse de un temor sobre posibles consecuencias de una medida administrativa, aspecto que impide al juez de tutela pronunciarse por cuanto esta vía no está diseñada como un mecanismo para proteger afectaciones futuras e inciertas de derechos fundamentales.
Tampoco puede considerarse que esté demostrada de manera fehaciente la vulneración del principio de confianza legítima, al advertirse que, según los planteamientos de la misma accionante, en diversas ocasiones han intentado la legalización del cerramiento sin obtener resultados favorables. Asimismo, la sentencia de la Corte Constitucional invocada, si bien indicó que « En cuanto a la solicitud de que se levante el cerramiento, esto no es materia de tutela.
La comunidad se ha basado en la autorización por parte de Planeación Municipal y la junta administradora de la urbanización Campestre; creándose para la comunidad la confianza legítima de que pueden mantener el cerramiento; también debe tenerse en cuenta que a reglón seguido, precisó que: «En consecuencia, hasta tanto no exista una orden en contra, la urbanización, aunque no es un conjunto cerrado, tiene un cerramiento autorizado por el Gerente de Planeación Municipal.
Por lo anterior, esta Sala no encuentra que de esta manera se esté afectando la libre locomoción a la accionante.» (Subraya fuera de texto) Adicionalmente, la accionante puede ejercer los medios de defensa previstos dentro del procedimiento policivo de recuperación del espacio público que se adelante por parte de la administración, lo que reafirma la improcedencia de la acción de tutela en atención al principio de subsidiariedad que la caracteriza.
Las precedentes consideraciones se estiman suficientes para confirmar el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado conforme a las razones expuestas en la presente sentencia.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 2