CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 64408 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL13010-2021 Radicación n.º 64408 Acta Extraordinaria nº 63 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Procede la Corte a resolver la primera instancia en la acción de tutela instaurada por LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, trámite al que se vinculó el JUZGADO DIECISIETE LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad y demás partes e intervinientes del incidente de desacato en la tutela No. 2018-0102. 1.
ANTECEDENTES La accionante en nombre propio instauró acción de tutela con el propósito de obtener la protección a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, vulnerados con la actuación de las autoridades accionadas. Como situación fáctica, se puede extraer que, María Ruth Ospina en calidad de madre comunitaria, a través de acción de tutela 017-2018-102, finalmente decidida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 24 de mayo de 2018, en segunda instancia, fue amparada en sus garantías fundamentales, y por ello se ordenó al ICBF, a través de su representante legal o quien hiciera sus veces, que en el término de tres (3) meses siguientes a la notificación del fallo, adelantara el correspondiente trámite administrativo, a efectos de reconocer y pagar a la accionante los aportes parafiscales en pensiones, faltantes al Sistema de Seguridad Social Integral, entre el 3 de mayo de 1999 y el 3 de mayo de 2007, de conformidad con la legislación aplicable, cuyos aportes debían ser consignados al fondo de pensiones en que se encontrare afiliada.
La señora María Ruth Ospina, inició incidente de desacato contra el ICBF, por supuesto incumplimiento de la orden de tutela; no obstante, dentro del trámite, dicha entidad a través de su representante legal, señora Lina María Arbeláez Arbeláez, se opuso a la prosperidad del desacato, argumentando que la entidad había adelantado las gestiones necesarias ante el Fondo de Solidaridad Pensional, con el propósito de que con dichos recursos se hiciera el pago de los aportes de la señora Ospina, en razón a que el ICBF, no es responsable de desembolsar dichos rubros por cuenta del criterio unificado de la Corte Constitucional, que mediante las sentencias SU-079 de 2018, SU-273 de 2019 y T-175 de 2019, consideró que no había lugar a ordenar el pago de aportes, en favor de las madres comunitarias o sustitutas a cargo del ICBF, dado que con ellas jamás se consolidó un contrato de trabajo, en razón a su actividad solidaria y voluntaria.
Pese a ello, mediante auto del 17 de marzo de 2021, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, le impuso sanción a la representante legal del ICBF, consistente en arresto de 48 horas y multa de 2 smmlv, decisión que al ser consultada ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 7 de abril de 2021, resolvió modificar parcialmente la sanción, bajo el entendido de mantener la multa y revocar el arresto.
El Tribunal consideró que el ICBF, incumplió la orden constitucional, pues el apremio consistía en que la entidad debía asumir los pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión, orden que no podía ser modificada por el nuevo criterio de la Corte Constitucional, en las sentencias de unificación citadas por la representante legal del organismo.
De esa manera, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, inició el cobro coactivo respectivo por la suma de $1.817.052, más los intereses causados desde el día hábil siguiente al vencimiento del plazo legal establecido para pagar la multa, hasta la fecha efectiva del pago. Para la accionante, las decisiones de las autoridades convocadas vulneran sus garantías fundamentales, ya que, al imponer la sanción, se apartaron del precedente judicial establecido por los órganos de cierre de cada jurisdicción, respecto de la improcedencia del pago de aportes de seguridad social a cargo del ICBF, y a favor de las madres comunitarias, y «…en ese sentido, pagar los aportes a pensión de la señora María Ruth sin tener en cuenta su marco legal y constitucional, afectaría los recursos que el ICBF aplica para la promoción de los derechos de la primera infancia, la infancia y la adolescencia, conforme lo dispone el artículo 44 de la Constitución Política».
Mediante auto proferido el 13 de septiembre de 2021, esta Sala de la Corte admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los despachos accionados y vincular a las partes e intervinientes del trámite controvertido, para que, si a bien lo tuvieran, se pronunciaran sobre él. El Ministerio del Trabajo solicitó declarar la improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le exonere de responsabilidad alguna que se le endilgue, dado que no hay obligación o responsabilidad de su parte ni ha vulnerado ni puesto en peligro derecho fundamental alguno de la accionante.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sostuvo que no tenía competencia para pronunciarse frente a los hechos y pretensiones de la tutela; en consecuencia, solicitó denegar el amparo constitucional deprecado, respecto a dicha entidad por falta de legitimación por pasiva, toda vez que, de acuerdo con las pretensiones de la tutela, versa sobre un asunto que no es de competencia de ese organismo.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, a través del magistrado ponente, explicó que en el trámite incidental no se discrepó lo referido por el Juzgado de primera instancia, en lo que atañe a que si bien la encartada alega que cumplió la tutela, en razón a que en los meses de julio y octubre de 2018, adelantó los trámites administrativos respectivos, en cuanto remitió peticiones a distintas entidades involucradas para la efectivización del pago de los aportes pensionales de la accionante, tal actuar no puede entenderse como una gestión que cumple en debida manera la orden tutelar, toda vez que al examinar el fallo, es claro que el mismo dispuso de manera directa la responsabilidad de los pagos a pensión, por lo que no puede escudar su responsabilidad, por el hecho de elevar sendos comunicados a diferentes entes, cuando en realidad no efectivizó la cancelación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión. Sostuvo, que el argumento más importante para la confirmación de la sanción, es el hecho de que lo pretendido por la accionada, es que se inhabilite la orden tutelar, y en su lugar, se desestime cualquier derecho a favor de la señora Ospina, en atención a que, frente al tema de madres comunitarias, clara ha sido la Corte Constitucional en sentencias SU-079 de 2018 y SU-273 de 2019, en cambiar su criterio a este tipo de sujetos que gozaran de prerrogativas del ICBF; pero como se indicó en las consideraciones de la resolución del incidente de nulidad, la sentencia adoptada el 24 de mayo de 2019, y cuyo cumplimiento se reclama, es una decisión que quedó debidamente ejecutoriada con miras a su efectivización, por lo que la encartada no puede impugnar en esta instancia la decisión, máxime cuando fue adoptada en un escenario de pleno derecho, iterando que lo decidido en esta instancia fue la tramitología del incidente de desacato, más no la orden tutelar en sí. De esta manera, el colegiado solicitó que se debe declarar la improcedencia de la presente acción, y en caso de acceder a su estudio de fondo, se tenga en cuenta que la decisión adoptada se encuentra ajustada a derecho y en modo alguno pretendió vulnerar los derechos fundamentales de la representante legal del ICBF.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, señaló que no ostenta ninguna función judicial, a efectos de impartir órdenes que puedan satisfacer las pretensiones de la accionante, en cuanto la revocatoria del auto por el cual se impuso la sanción por desacato. Adujo, que la entidad carece de competencia para sacar de la vida jurídica los pronunciamientos judiciales, que conllevaron la imposición de la sanción a la accionante, por lo que se debe dar paso al medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues solo ejerce la labor de cobro coactivo en cumplimiento de sus funciones, con el fin de recaudar los dineros que puedan llegar a ser parte del presupuesto de la Rama Judicial.
Agregó, que la multa a la doctora Lina María Arbeláez Arbeláez, en calidad de representante legal del ICBF, fue impuesta por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de Decisión Laboral, mediante providencia del 7 de abril de 2021, quedando ejecutoriada el 10 de mayo de 2021, providencia que fue remitida a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante oficio 0148 22 de abril de 2021, por lo que la providencia constituye título ejecutivo.
En ese orden, explicó que dentro del expediente, se encuentran las siguientes actuaciones procesales: Con oficio persuasivo DEAJGCC21-8996 del 3 de septiembre de 2021, se conminó a la multada a pagar el valor de la obligación impuesta por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de Decisión Laboral, equivalente a 2 smlmv, es decir, un millón ochocientos diecisiete mil cincuenta y dos pesos m/cte ($ 1.817.052), el cual fue remitido al correo electrónico de la doctora Lina María Arbeláez Arbeláez, el día 03 de septiembre de 2021.
El Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, luego de efectuar una reseña de las actuaciones que dieron lugar al incidente de desacato, señaló que las órdenes impartidas mediante sentencia de tutela en firme son de obligatorio cumplimiento, y el trámite incidental por desacato, es un mecanismo de creación legal que permite al Juez Constitucional, sancionar a quien no da cumplimiento cabal a lo ordenado en la sentencia. Bajo tales premisas, sostuvo que el actuar del Juzgado, de ninguna manera estuvo revestido del desconocimiento del precedente jurisprudencial como lo argumenta la entidad accionante, sino más bien, encaminado a lograr el cumplimiento de la obligación que le impuso el H. Tribunal Superior - Sala Laboral, en procura de la protección de los derechos fundamentales de la señora Ospina, por lo que durante el trámite incidental, no se encontraron justificados los argumentos que el ICBF esgrimió, para no dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela proferida por el Superior, el 24 de mayo de 2018; y de esa manera, lo expresó el Juzgado en el sustento de la sanción impuesta.
Explicó, que el razonamiento que se impuso para decidir el incidente de desacato, se sustenta en que la decisión del H. Tribunal Superior en su providencia del 24 de mayo de 2018, estuvo encaminada, sin lugar a otras interpretaciones, a que el instituto accionado, procediera al pago de los aportes a pensión en favor de la actora por el período de tiempo en que se desempeñó como madre comunitaria, lo que se soporta aún más, cuando se advierte que en la citada providencia, se dispuso desvincular al Ministerio de Trabajo y al administrador fiduciario de ese momento Consorcio Colombia Mayor, tal como se expuso en la parte motiva.
Agregó, que teniendo en cuenta, que la conducta desplegada por la entidad ahora accionante dentro del trámite incidental, fue la de oponerse a lo decidido en el fallo de tutela proferido por el H. Tribunal Superior, persistiendo la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, pues a la fecha no le han sido reconocidos ni pagados los aportes parafiscales en pensiones que le hacen falta; solicitó que se desestime la presente acción, y denieguen por improcedentes las peticiones, pues no se evidencia que el juzgado al imponer la sanción haya incurrido en vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Insistió, que en el trámite del incidente de desacato, se tuvieron en cuenta todas las garantías procesales, y la sanción que se impuso, se hizo ajustada a los criterios propios de valoración objetiva y subjetiva de la conducta omisiva de la entidad. Por último, obra pronunciamiento de la Dra. Andrea del Pilar Jaimes, quien dijo actuar como apoderada de señora María Ruth Ospina; sin embargo, no se tendrá en cuenta en razón a que no acompañó poder especial para su representación. Para el momento de discusión del proyecto, no se recibió escrito de defensa del resto de convocados. 1.
CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo sumario y preferente adoptado para la protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos sean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, por los particulares. De igual forma, su procedencia está condicionada a que el ciudadano haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa previstos por el legislador para obtener la protección de sus derechos, salvo que exista un perjuicio irremediable.
Las reglas de interpretación del derecho en el terreno de los valores y de los principios, enseñan que la actuación de uno de ellos no supone la aniquilación de otro, sino que todos han de ser ponderados de manera que hallen cabida, consintiendo grados de aplicación que no afecten su núcleo esencial. No obstante lo anterior, sigue siendo valor esencial para la Sala, que la tutela contra decisiones judiciales no puede ser medio o pretexto para abolir la independencia del Juez, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política, sustituyendo al juez natural.
Frente al tema planteado, la Corte debe reiterar, que la acción de amparo no puede utilizarse para que el juez de tutela reexamine debates constitucionales; de manera que en principio es inviable atacar por este medio providencias que resuelven, como en este caso, un incidente de desacato, salvo que se advierta una evidente vulneración del debido proceso en el desarrollo del trámite incidental que incida en una decisión contraria a derecho.
En este caso concreto, tal como se reseñó dentro de los antecedentes, con ocasión a la acción de tutela en contra del ICBF, la cual correspondió por reparto al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, que en primera instancia negó las pretensiones de la parte actora, pero en segunda el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral, accedió a la pretensiones de ésta, se inició tramite incidental en contra de la aquí accionante, que culminó con la interposición de sanción por el supuesto incumplimiento de la orden dada en el fallo de segunda instancia. En ese trámite, la hoy accionante manifestó la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal, por cambio en la jurisprudencia constitucional y, en consecuencia, la no obligatoriedad de realizar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión, pues el Instituto, acorde con el criterio actual de la Corte Constitucional, nunca fungió como empleador de las madres comunitarias.
Por lo anterior, la representante legal del ICBF, solicitó que se amparen sus derechos fundamentales constitucionales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, se ordene a las autoridades accionadas, dejar sin efecto ni valor los autos de fecha 17 de marzo y 7 de abril de 2021, dentro del incidente de desacato promovido por María Ruth Ospina, al igual que, el cobro persuasivo promovido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus direcciones seccionales.
Una vez revisadas las documentales que obran en el expediente, considera esta Sala, que el amparo deberá negarse, en tanto la actuación judicial que aquí se reprocha, es el criterio jurídico que tanto el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, como la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, tuvieron en cuenta para sancionar a la representante legal del ICBF, al no dar cumplimiento precisó a la orden de amparo que obtuvo la señora María Ruth Ospina como madre comunitaria, de que ese organismo satisfaga los aportes a pensión del período en que aquella se desempeñó en esa calidad, es decir, reabrir la discusión del trámite incidental para que se defina si el ICBF, debe o no trasladar esos aportes, todo ello, ante el cambio de criterio de la Corte Constitucional, sobre la vinculación y el régimen jurídico pensional de las madres comunitarias, y cómo ese cambio, afectó la protección que en su momento dispensaron los jueces constitucionales, apoyados por el anterior criterio.
Como se dijo, en la decisión del 7 de abril de 2021, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, modificó parcialmente la providencia objeto de consulta que profiriera el Juzgado 17 Laboral del Circuito, en el sentido de excluir el arresto de primer grado a la representante legal del ICBF, señora Lina María Arbeláez Arbeláez, y sólo mantener la multa, luego de concluir que el trámite efectuado por el fallador de instancia, se encontraba surtido en legal orden, al tenor de lo preceptuado en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, pero sobre todo, al avalar lo referido por el Juzgado, en lo atinente, a que si bien la incidentada alegó que cumplió la tutela en razón a que en los meses de julio y octubre de 2018, adelantó los trámites administrativos respectivos, en el sentido de haber remitido peticiones a distintas entidades involucradas, para la efectivización del pago de los aportes pensionales de la señora Ruth Ospina, tal actuar no podía entenderse como una gestión que cumplía en debida manera la orden tutelar, toda vez que el fallo de tutela había sido claro en resolver, que de manera directa la responsabilidad de los pagos a pensión recaían en esa entidad, por lo que la representante legal no podía escudar su responsabilidad, por el hecho de elevar sendos comunicados a diferentes entes, cuando en realidad no efectivizó la cancelación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión, de quien fungió como madre comunitaria por varios años.
Luego, explicó en la decisión cuestionada, que en el fondo lo que pretendía la incidentada era que se inhabilitara la orden tutelar y, en su lugar, se desestimara cualquier derecho a favor de la señora Ruth Ospina, en atención a que frente al tema de madres comunitarias, la Corte Constitucional en sentencias SU-079 de 2018 y SU-273 de 2019, cambió su criterio frente a este tipo de sujetos que gozan de prerrogativas del ICBF.
De esa manera, precisó en la decisión, que la orden de tutela en favor de la señora Ruth Ospina, era una providencia que quedó debidamente ejecutoriada con miras a su efectivización, por lo que la incidentada no podía valerse de ese trámite, para impugnar la sentencia o insistir en una revisión, máxime que la protección tutelar fue adoptada en un escenario de pleno derecho, sin que otra autoridad judicial haya dicho lo contrario.
Acorde con lo anterior, la Corte reitera, que la acción de amparo solo procede si se avizora una violación al debido proceso, excepción que no se consolida en el caso en concreto, puesto que las autoridades accionadas como se indicó previamente, dieron cabal cumplimiento al trámite del incidente de desacato, permitiéndole a la incidentada hoy accionante, el ejercicio de exponer sus argumentos; y las consideraciones expuestas en la decisión controvertida, no pueden tildarse de arbitrarias o caprichosas, de forma tal que se aparte radicalmente de la legítima tarea de administrar justicia, dentro de un escenario de independencia judicial, por lo que debe ser asumida como un ejercicio razonable de interpretación, y de aplicación de las normas que regulan el ejercicio de los derechos reclamados por la parte actora; diferente es que la promotora del amparo no esté de acuerdo con lo allí determinado, queriendo por medio de este mecanismo preferente y sumario, anteponer su criterio frente a las disposiciones que no le fueron favorables.
Adicionalmente, es pertinente indicar, que el ejercicio para determinar si existe o no rebeldía del incidentado, no es puramente mecánico, es decir, no se trata simplemente de confrontar si se sustrajo o no de acatar lo resuelto, sino que además corresponde al juez constitucional, indagar los verdaderos motivos argüidos por las partes con el fin de establecer el desacato, y para ello debe examinar los elementos constitutivos del mismo, el objetivo -incumplimiento de la decisión- y el subjetivo -la conducta tendiente a evadir la orden judicial-, de manera que para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible en virtud de un vínculo de causalidad a su culpa o dolo; y si tales aspectos no se acreditan, sencillamente, no hay lugar a imponer sanción alguna.
Recuérdese igualmente, que aunque en el trámite incidental por desacato, su finalidad es lograr el cumplimiento de la orden de tutela, la imposición de una sanción al responsable del incumplimiento, no es en esencia su real propósito; de suerte que también puede servir este trámite para verificar el cumplimiento, y si éste se da, es viable que el juzgador se abstenga de imponer las consecuencias propias del desacato, para en su lugar, declarar cumplido el fallo de tutela; pero si luego de esas gestiones el obligado a satisfacer la orden de protección, insiste en desviar la atención o ni siquiera procura el intento de diversos mecanismos para ese cumplimiento, o insiste en reabrir una discusión jurídica que se debió dar en el trámite del amparo y no en el incidente, resulta razonable que, evaluando la conducta y su grado de afectación ante el incumpliendo, proceda a imponer las medidas sancionatorias respectivas.
Así las cosas, se negará la protección solicitada, pues ciertamente no se advierte una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante durante el trámite del incidente de desacato que motivó la queja constitucional. I. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la tutela solicitada, de conformidad con las razones acotadas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ No firma por ausencia justificada IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 5 SCLAJPT-11 V.00