CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 44408 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL12885-2016 Radicación 44408 Acta n° 32 Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, respecto de la acción de tutela presentada por NANCY VALBUENA TORRES contra la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CAQUETÁ y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, trámite al cual fueron vinculados LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO – FIDUAGRARIA S.A., el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL – SINTRASEGURIDADSOCIAL y los intervinientes en el proceso ordinario laboral con radicado n° 2010-00120.
I.
ANTECEDENTES NANCY VALBUENA TORRES pretende, a través de este mecanismo, obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, presuntamente vulnerados por las encausadas. En sustento de su pretensión, la accionante refiere que entre el 2 de septiembre de 1991 y el 6 de septiembre de 1995 se desempeñó como auxiliar administrativo para el extinto I.S.S., a través de múltiples contratos de prestación de servicios; que por Resolución n° 4038 de 6 de septiembre de 1995 fue vinculada a la planta de personal de la entidad, para el mismo cargo y sin solución de continuidad y que, a partir del 11 de enero de 1997, adquirió el estatus de trabajadora oficial, en virtud a la suscripción de un contrato de trabajo a término indefinido como auxiliar de servicios administrativos grado 11.
Informa que el 4 de agosto de 1998 su contrato sufrió una modificación, toda vez que fue «reubicada» en el cargo de técnico de servicios administrativos grado 15; que al año siguiente, suscribió otro contrato laboral con la misma entidad para desempeñarse como profesional universitario grado 28 y, finalmente, que el 26 de junio de 2003, «fu [e] incorporada automáticamente y sin solución de continuidad a la ESE POLICARPA SALAVARRIETA, por disposición del Decreto 1750 de 2003 (…) que ordenó que los trabajadores quedarían automáticamente incorporados sin solución de continuidad y respetando los derechos adquiridos».
Indica la promotora que la E.S.E. Policarpa Salavarrieta la desmejoró, pues pasó del grado 28 al grado 11, sin respetar el salario que venía devengando, por lo que «a partir de esa fecha LA ESE POLICARPA SALAVARRIETA empezó a quedar en deuda por concepto de salarios», por esa razón, el 21 de enero de 2005 la entidad en mención le canceló en forma retroactiva los emolumentos que dejó de percibir del 26 de junio de 2003 al 31 de octubre de 2004, pero, a partir de allí, siguió devengando la asignación salarial correspondiente para el grado 11, de manera tal que, señala, existe un saldo a su favor por las diferencias causadas entre el 1° de noviembre de 2004 al 30 de junio de 2008.
Acota que para la época de los hechos era Fiscal en la Junta Directiva del Comité del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguro Social – SINTRASEGURIDADSOCIAL, con quien el I.S.S. suscribió convenciones colectivas el 27 de agosto de 1997 y el 31 de octubre de 2001, «siendo esta última la que está vigente hasta el momento en que se liquidara la ESE POLICARPA SALVARRIETA».
Asevera la parte interesada que mediante los D. 2866/2007 y 2143/2008 se suprimió la E.S.E. Policarpa Salavarrieta y se ordenó su liquidación, luego de lo cual, el 25 de junio de 2008 se le comunicó que quedaba desvinculada a partir del 30 de junio de 2008, en razón a la supresión de su cargo, sin levantar previamente el fuero sindical del que gozaba y sin reconocerle los derechos que le confería la convención colectiva vigente, pues aunque se le reconoció una indemnización, esta no fue liquidada conforme al instrumento en cita.
Señala que demandó al « Ministerio de la Protección Social » y a Fiduagraria S.A., para que se declarara la existencia de un contrato laboral a término indefinido desde el 2 de septiembre de 1991 al 30 de junio de 2008 y se le pagara el mayor valor que se le dejó de cancelar por concepto de indemnización y prestaciones sociales a la finalización de su contrato, juicio que en primera instancia culminó con providencia de 22 de febrero de 2011, en la que el Juzgado Segundo Laboral de Florencia declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción, « porque consideró que no fue aportada la prueba del agotamiento de la vía administrativa (…) y porque a su juicio la suscrita era una empleada pública y por tanto la jurisdicción competente es la Contencioso Administrativa».
Añade la tutelante que apeló dicha decisión, pero que el Tribunal de Florencia la confirmó el 8 de marzo de 2016, tras estimar que las funciones que desempeñaba en la ESE eran las de una empleada pública y, por tanto, la competencia era de la jurisdicción contencioso administrativa. La petente critica lo resuelto por ambas instancias, ya que «se configuró la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial conocida como defecto fáctico, al establecer –sin que obre prueba dentro del plenario-, que la suscrita sea una empleada publica, cuando dentro del proceso se tiene que [su] última vinculación fue como trabajadora oficial para con el ISS», y añadió que «si bien [hice] parte de una Entidad Pública, no quiere decir que de entrada la Jurisdicción competente es la especial administrativa, pues hay que ver el caso en concreto, pues como se observa lo que se pretende con el proceso ordinario es el reconocimiento de los derechos convencionales de lo que es competente el Juez Laboral».
Con base en el anterior recuento fáctico, depreca la protección de sus derechos y pide que se dejen sin efectos las providencias de 22 de febrero de 2011 y 8 de marzo de 2016, para que, en su lugar, las autoridades judiciales emitan una decisión de fondo en su caso. Mediante auto proferido el 18 de agosto de 2016 esta Sala admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y vincular a todas las partes e intervinientes en el proceso ordinario laboral n° 2010-00120, con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. En el término concedido, el Juzgado Segundo Laboral de Florencia arrimó copia de las audiencias celebradas en el juicio cuestionado, mientras que el Ministerio accionado y Fiduagraria pidieron que se les exonere de cualquier responsabilidad en este asunto, por cuanto no han vulnerado los derechos de la actora.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante la judicatura en procura de una orden que luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. La protección deprecada tiene como fundamento la inconformidad de la parte demandante por las decisiones proferidas el 22 de febrero de 2011 y el 8 de marzo de 2016, mediante las cuales se prohijó la excepción previa de falta de jurisdicción que propuso el entonces Ministerio de la Protección Social y se dio por clausurada la litispendencia. Al examinar el auto de 8 de marzo de este año, se tiene que el juzgador de segundo grado encontró que la hoy accionante no demostró haber desempeñado funciones propias de un trabajador oficial, pues contrario a lo que indicó en su demanda, las descritas en los actos administrativos que arrimó, estaban relacionadas con las de un empleado público, de manera que la litis planteada no podía ser desatada por la jurisdicción ordinaria laboral.
Así expresó el ad quem tutelado: Un trabajador público ha de ser considerado con la excepcional calidad de trabajador oficial y por ende, vinculado mediante contrato de trabajo debe aparecer fehacientemente acreditado si los servicios prestados se llevaron a cabo en actividades relativas a la construcción y sostenimiento de una obra pública la cual debe analizarse con referencia a cada caso particular y concreto en que se discuta la incidencia del mismo.
Puestas así las cosas corresponde determinar la calidad que ostentaba la demandante en virtud del tipo de vinculación y las funciones desempeñadas, pues siendo la parte demandada una entidad de derecho público de carácter nacional la vinculación a la misma pende ya sea de un acto administrativo o un contrato de trabajo, ya que la calidad del demandado presupone que el demandante en forma directa o indirecta ejerció funciones públicas y en ese sentido correspondería a la calidad de empleados públicos, si excepcionalmente ostentan la condición de trabajadores oficiales, están en el deber legal de acreditar tal calidad a través de medios que evidencien que las actividades desempeñadas estaban relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas.
Conforme se alude en los numerales 1 a 3 del escrito de demanda Valbuena Torres prestó sus servicios al I.S.S. durante cierto periodo de tiempo en calidad de auxiliar administrativo inicialmente mediante varios contratos de prestación de servicios, luego desempeñó las mismas funciones vinculada a la planta de personal de dicho instituto a través de la Res. 4038 de 1995 y luego fue ascendida al cargo de profesional universitario, sin que surja necesario ha de decirse que a término del contrato de prestación de servicios, suscrito el 21 de septiembre de 1991, la actora tuvo por funciones “registrar los movimientos contables en los libros correspondientes, coordinar con los responsables de almacén la farmacia y demás dependencias el flujo de información requerida para efectuar los asientos contables, rendir los informes que le sean solicitados, etc” de tales funciones dan cuenta los demás actos administrativos allegados junto al escrito de demanda.
(…) Con todo se reitera que la vinculación de la demandante, en consideración de sus funciones atinentes al cargo de auxiliar administrativo no encuentra correlación con aquellas de las que se ha hecho alusión en líneas anteriores, es decir, ajenas resultan a las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, (…) al abrigo de los planteamientos que se vienen y en aras de hacer efectiva la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal evitar el proferimiento de una decisión denegatoria de las pretensiones aducidas por la actora bajo la premisa de haber escogido una jurisdicción equivocada a juicio de esta Corporación la jurisdicción competente para conocer del presente proceso, por la calidad de las partes y por el tópico funcional de la demandante, al ser empleada publica, no es otra que la especial de lo contencioso administrativo, circunstancia que impone la necesidad de confirmar el auto objeto del presente recurso.
Debe decirse sobre este punto que, el criterio del Tribunal accionado, independientemente de que esta Sala lo comparta o no, parte de un análisis reflexivo y motivado en las normas que gobiernan el asunto, que si bien puede generar inconformidad en la parte actora, no por ello vulnera sus derechos de grado superior. También es importante mencionar que en este tipo de cuestiones no es viable usar la tutela, pues cuando el funcionario judicial decide apartarse del conocimiento de un determinado asunto, bajo el convencimiento fundado de que no es el competente, por considerar que dicha facultad le corresponde a otro juez, la acción de tutela no puede utilizarse para rebatir tal raciocinio, pues obrar en contrario atentaría contra la discrecionalidad y la autonomía de las que gozan los sentenciadores en la labor de administrar justicia. No obstante lo anterior, debe decir esta Sala que en este caso debe concederse el resguardo, toda vez que se constata la existencia de un defecto sustantivo o material, ya que si bien el Juzgado Segundo Laboral de Florencia y el Tribunal Superior de Caquetá, declararon la falta de jurisdicción en el asunto examinado, con fundamento en « el tópico funcional de la demandante, al ser empleada pública», lo que los llevó a concluir que la llamada a discernir sobre sus pretensiones es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se sustrajeron de ordenar la remisión del asunto a aquella, con lo cual se soslayaron de dar cumplimiento a la sentencia C-662/2004, que declaró inexequible el num. 2° del art. 91 del entonces CPC, modificado por el art. 11 de la Ley 794 /2003 y en la que el máximo tribunal constitucional advirtió que obviar la remisión del expediente a la jurisdicción pertinente, atenta contra el derecho al debido proceso y la posibilidad de acceder a la justicia. Tales fueron las razones de la Corte Constitucional: (…) ahondando un poco más en el tema de la dicotomía entre jurisdicciones, sí es claro que existen debates jurídicos serios en este sentido, que pueden hacer difícil para el demandante la determinación cierta y exacta de la jurisdicción ante la que debe comparecer.
Ejemplos de esta dicotomía y de las controversias no siempre pacíficas entre jurisdicciones, pueden ser entre otros, los siguientes: i) En el derecho laboral, es frecuente el debate que se genera entre la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa, debido a las dificultades que se dan en ocasiones, para establecer la naturaleza del vínculo laboral del empleado público, que se estima trabajador oficial, o viceversa.
Esta falta de claridad puede finalizar con la pérdida del derecho de acción ante la jurisdicción competente, especialmente si la controversia tiene relación con actos administrativos. ii) En materia de procesos de ejecución, por ejemplo, antes de la ley 80 de 1993, éstos correspondían a la justicia civil, con excepción de los que tramitaban por jurisdicción coactiva; ahora la jurisprudencia ha señalado que el cobro ejecutivo de los créditos que tenga origen directo o indirecto en todos los negocios estatales, consten en títulos judiciales o extrajudiciales, son del resorte de esa jurisdicción. Algunos, por el contrario, limitan específicamente esta atribución a los cobros ejecutivos fundados en controversias contractuales, de lo que puede concluirse que perviven las diferencias doctrinales sobre el punto. iii) Finalmente, existen a su vez dicotomías en lo concerniente al alcance de la jurisdicción especial de la superintendencia de sociedades en procesos concursales y la jurisdicción ordinaria.
En ese sentido, existen diferentes consideraciones respecto a la competencia ordinaria para conocer de procesos específicos no incluidos en el proceso concursal respectivo, por lo que podemos concluir que en estos aspectos también hay posiciones encontradas respecto a la jurisdicción correspondiente. (…) En ese orden de ideas, será necesario para esta Corporación señalar en la parte resolutiva de esta sentencia, que si bien la norma acusada es inexequible, para el caso de la excepción de falta de jurisdicción, el juez de conocimiento que declare la prosperidad de dicha excepción deberá remitir el expediente al juez de la jurisdicción correspondiente, de manera tal que se precise en forma concluyente a quien corresponde el proceso, o se suscite, si es del caso, el conflicto de jurisdicciones que finalmente deberá resolver el Consejo Superior de la Judicatura, sentando claridad para las partes, en la materia.
(Subrayado fuera del texto). Visto como quedó, se tiene que la protección debe concederse en tanto los jueces al definir acerca de la prosperidad de la excepción previa, estaban llamados a enviar el asunto a la jurisdicción competente, a fin de no entorpecer la efectividad de los derechos reclamados por las partes en litigio, que eventualmente se verían afectados con los fenómenos de caducidad y prescripción, cargas que resultan desproporcionadas para el usuario de la justicia, si se tiene en cuenta que la dicotomía y las controversias entre jurisdicciones no siempre son pacíficas y ello impide, en muchos casos, que el demandante haga una elección correcta.
En virtud a lo dicho y, en aras de materializar la protección de los citados derechos, se dejarán sin efecto los proveídos de 22 de febrero de 2011 y 8 de marzo de 2016 que fueron dictados al interior del proceso n° 18001310500220100012001 y se ordenará al Juzgado Segundo Laboral de Florencia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a emitir una decisión de reemplazo conforme a lo acá expuesto.
Las consideraciones que anteceden resultan suficientes para conceder el amparo solicitado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Nancy Valbuena Torres.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO los proveídos de 22 de febrero de 2011 y 8 de marzo de 2016 dictados al interior del proceso n° 18001310500220100012001.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Segundo Laboral de Florencia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a emitir una decisión de reemplazo conforme a lo acá expuesto.
CUARTO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el art. 30 del Decreto 2591/1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 2