PAGE Radicación n.° 68373 RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente STL12848-2016 Radicación n.° 68373 Acta 32 Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el 26 de julio de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BUCARAMANGA, dentro de la acción de tutela formulada por AMALIA TAPIAS TAPIAS en contra de LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, PROCURADURÍA PROVINCIAL DE BUCARAMANGA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA (AMB), MUNICIPIO DE BUCARAMANGA – SECRETARÍA DE SALUD Y MEDIO AMBIENTE, CONCEJO MUNICIPAL, PERSONERÍA MUNICIPAL, HARINAGRO S.A., SANDESOL S.A. E.S.P., AVIDESA MAC POLLO S.A., SEBOSANDER S.A.S. y COINGRA S.A.S. I.
ANTECEDENTES La señora Amalia Tapias Tapias presentó acción de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al trabajo, vida digna, salud e intimidad, «en conexidad con afectación del medio ambiente». Afirmó que en la zona industrial de Bucaramanga se hallaban ubicadas las empresas HARINAGRO S.A., SEBOSANDER S.A.S. y COINGRA S.A.S., las que realizaban actividades relacionadas con el procesamiento de productos y subproductos de origen animal, labor que debido a los tratamientos térmicos emitía malos olores; que también se encontraba la empresa AVIDESA MAC POLLO S.A. que producía alimentos concentrados para aves y SANDESOL S.A. E.S.P. que se ocupaba de la recolección, transporte, almacenamiento temporal, tratamiento, incineración y disposición de residuos peligrosos, que igualmente implicaban procesos térmicos que generaban olores catalogados como ofensivos, que contaminaban el aire de la ciudad, hecho que se había incrementado en junio de 2016 y que fue denunciado por la comunidad en los medios de comunicación y a través de quejas presentadas ante las autoridades.
Refirió que trabajaba como abogada litigante en el Edificio La Triana de la ciudad de Bucaramanga; que desde hacía un año, aproximadamente, venía soportando «malos olores, fuertes, nauseabundos e irritantes», los que relacionaba con la incineración de productos animales; que éstos le producían «náuseas y en ocasiones hasta vómito y cefalea», lo que perturbaba su estado de ánimo y le impedía desarrollar sus labores cotidianas, puesto que en varias horas del día debía abandonar su oficina; que el Palacio de Justica, que debía frecuentar, también era invadido por malos olores, así como los restaurantes de la zona.
Adujo que las autoridades ambientales no habían dado cumplimiento efectivo a la resolución 1541 del 12 de noviembre de 2013, a través de la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo estableció los niveles permisibles de calidad del aire y el procedimiento para la evaluación de las actividades que generaban olores ofensivos, acto administrativo que había entrado en vigencia en octubre de 2014; que la resolución 1490 de 2014 reguló el procedimiento para recibir las quejas y dispuso que la autoridad ambiental debía expedir un acto administrativo sobre la viabilidad de exigir un Plan para la Reducción del Impacto de Olores Ofensivos (PRIO); y que en la resolución 2087 del 30 de diciembre de 2014 el Ministerio adoptó el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos.
Señaló que el 23 de junio de 2015 la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga inició el proceso de revisión de las quejas presentadas, sin que a la fecha se haya resuelto la problemática ambiental; que el 6 de julio de 2016, el Alcalde de Bucaramanga ofició a la Dirección del Área Metropolitana para que le informara sobre las acciones realizadas al respecto.
Sostuvo que pese a esas regulaciones, las autoridades ambientales no habían intervenido en el control de los olores generados por la actividad industrial de las precitadas empresas, lo que ponía en situación de indefensión a la comunidad y a sus miembros individualmente considerados. Indicó que en la actualidad cursaban dos acciones populares en el Tribunal Administrativo de Santander y en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bucaramanga, bajo los radicados 2015-009692 y 2015-00051, respectivamente, promovidas por Juan Andrés Lizarazo Barajas y Germán Fajardo Vargas contra las referidas empresas, y que se encontraban en la etapa probatoria.
Con fundamento en lo expuesto, solicitó: (i) se ordene la suspensión inmediata de las actividades de calcinación e incineración para el procesamiento de subproductos animales, realizadas por las empresas HARINAGRO S.A., SANDESOL S.A. E.S.P., AVIDESA MAC POLLO S.A., SEBOSANDER S.A.S. y COINGRA S.A.S., hasta tanto implementaran el Plan para la Reducción del Impacto de Olores Ofensivos (PRIO), con previa aprobación de la autoridad ambiental; y (ii) se ordene a las autoridades públicas accionadas que vigilen, evalúen y efectúen seguimiento sobre la implementación del PRIO, de acuerdo con las resoluciones 1541 de 2013 y 2087 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 12 de julio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a las accionadas con el fin de que ejercieran el derecho a la defensa. El Concejo de Bucaramanga informó que había citado a las autoridades ambientales de la ciudad a un debate de control político para el día 15 de julio de 2016, en el que se trataría la problemática referida por la accionante.
Por otra parte, señaló que correspondía a la interesada dirigirse ante la entidad competente para interponer la reclamación, según lo establecido en la resolución 1541 de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En consecuencia, pidió su desvinculación de la acción de tutela. La Alcaldía de Bucaramanga indicó que debido a la complejidad del asunto, fueron realizadas mesas de trabajo con la participación de un delegado de la Secretaría de Salud, en las que se había concluido que la competencia para solucionar el asunto planteado estaba radicada en el Área Metropolitana de Bucaramanga y en la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, autoridades que informaron que se habían reunido con representantes de las empresas y con personas que de manera ilegal estaban ejerciendo actividades sin un debido procedimiento que controlara los olores; afirmó que: «aunque no se mencionaron nombres, sí corroboraron que fueron identificadas las fuentes de olores ofensivos, con estas empresas iniciaron un trabajo de control y en un término de tres meses se deberán adecuar las tecnologías a las normas (…)».
Por otra parte, manifestó que la acción de tutela no era procedente, toda vez que la accionante no había demostrado un perjuicio irremediable. La Personería de Bucaramanga adujo que realizó un llamado preventivo a las autoridades ambientales CDMB y AMB; que el 8 de julio de 2016 fue realizada una mesa de trabajo en la que también participaron el INVIMA, el ICA, la Secretaría de Salud Municipal y la Policía Nacional, en la que se acordaron los siguientes compromisos: (i) diseñar operativos para validar en qué estado se encontraban las materias primas que ingresaban a las empresas, (ii) convocar a las empresas ya identificadas para solicitarles el Plan de Reducción de Impacto de Olores Ofensivos (PRIO); y (iii) realizar operativos constantes a las empresas ilegales.
Por último, indicó que seguiría ejerciendo vigilancia y control hasta tanto se llegara a una solución de fondo y pidió su desvinculación de la acción de tutela. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo que no había lesionado ni amenazado ningún derecho fundamental, pues su competencia se orientaba a la formulación de políticas ambientales nacionales, en tanto que su ejecución estaba atribuida a las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo establecido en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993; en ese orden, expresó que había cumplido con fijar las políticas y lineamientos frente a los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y el procedimiento para evaluar las actividades generadoras de olores ofensivos.
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB manifestó que en relación con la zona industrial y los barrios aledaños, cursaba una acción popular en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bucaramanga, con el rad. 2015-00051, a la que había allegado copia de los actos administrativos por medio de los cuales requirió la presentación del Plan para la Reducción de Impacto de Olores Ofensivos (PRIO) a las empresas DISTRAVES S.A.S, EMPAS S.A., SEBOSANDER S.A.S., AVIDESA MAC POLLO, COINGRA S.A.S., HARINAGRO S.A. y SANDESOL S.A. E.S.P.; que el plazo otorgado para tal efecto vencía en el mes de agosto del año en curso.
Señaló que tales actos administrativos se expidieron en cumplimiento de las resoluciones que adoptaron el protocolo para la validación de quejas por olores ofensivos, proceso en el que debían evaluarse los planes con el fin de emitir el concepto técnico de aprobación o negación, a que hubiere lugar. Indicó que en conjunto con otras autoridades había realizado visitas con el fin de reunir elementos de juicio que les permitan evaluar los planes; que también se estudiaba la posibilidad de hacer mayores controles al transporte terrestre y al estado sanitario de la materia prima y se habían adelantado operativos para identificar plantas clandestinas y quemas no controladas a cielo abierto que también podrían generar olores ofensivos y daños al medio ambiente.
Explicó que los factores que podían incidir en la problemática no solo se relacionaban con las empresas legalmente constituidas, sino también con las que operaban en el marco de la clandestinidad y que carecían de un sistema de control de emisiones atmosféricas, tratamiento de vertimientos y de residuos peligrosos. Señaló que también correspondía a la Secretaría de Salud Municipal realizar visitas y seguimientos a las fábricas para verificar sus actividades y exigirles el manejo adecuado del procesamiento de los subproductos animales y de los residuos peligrosos.
Finalmente, afirmó que en la entidad no reposaban quejas sobre la presencia de olores ofensivos en el sector donde laboraba la accionante, el cual era muy distante a la zona industrial en la que se ubicaban las fábricas, de tal manera que la afirmación de la actora carecía de fundamento y no probaba la afectación de sus derechos fundamentales; que, en gracia de discusión, lo correspondiente era que acudiera a la acción popular para solicitar que se protegiera el ambiente sano y la salubridad pública, argumentos con base en los cuales, pidió que se denegara la acción de tutela.
El Área Metropolitana de Bucaramanga señaló que ejercía funciones de autoridad ambiental en el perímetro urbano. Explicó que el Decreto 948 de 1995, por el cual se reguló la protección y control de la calidad del aire, definió los olores ofensivos como aquellos «generados por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicios, que produce fastidio aunque no cause daño a la salud humana»; que a través de la resolución 2087 de 2014 se estableció el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de Olores Ofensivos, en el que se reguló el procedimiento para la evaluación de las quejas, el contenido de los PRIO y los métodos de medición. Señaló que para solucionar la problemática se estaba ejecutando un plan de acción en el que se coordinaban las actuaciones de diferentes entidades, entre ellas la CDMB, Secretaría de Salud Municipal, INVIMA, ICA y la Policía Nacional.
Por otra parte, refirió que la acción de tutela era improcedente por cuanto ese mismo asunto se estaba discutiendo dentro de la acción popular 2015-00962-00 que se tramitaba en el Tribunal Administrativo de Santander y porque la accionante no había probado la vulneración de sus derechos fundamentales. La Procuraduría Provincial de Bucaramanga indicó que no existía solicitud alguna respecto de los hechos mencionados por la accionante, sin embargo, procederían a activar una acción preventiva.
SANDESOL S.A. afirmó que su actividad se centraba en la recolección, transporte, almacenamiento temporal y disposición final de residuos peligrosos; que los procesos de «desactivación de alta eficiencia por calor húmedo y de incineración» eran controlados y por tanto no generaban olores ofensivos, a lo que se sumaba que el incinerador de la empresa estaba apagado desde marzo del año en curso, por lo que, por sustracción de materia, no era responsable de los hechos expuestos por la actora, los que, afirmó, no tenían un sustento probatorio.
AVIDESA MAC POLLO S.A. indicó que las afirmaciones de la accionante carecían de soporte científico pues, aunque era cierto que entre la población del área metropolitana existían malos olores, no estaba demostrado que aquellos fueran causados por la actividad industrial que desempeñaba, máxime que la planta de harinas contaba con los permisos ambientales y cumplía los requerimientos técnicos, tal como se había corroborado en las visitas realizadas por las autoridades.
Sostuvo que, de acuerdo con la resolución 1541 de 2013, la emisión de los olores ofensivos no era prohibida, sino controlada, pues se era consciente de que las labores industriales generaban residuos que debían ser manejados de forma adecuada, por tanto, «referir una posible contaminación ambiental por la emisión de olores ofensivos, debe ser acompañado de estudios técnicos, serios y objetivos, que permitan calificar y cuantificar esas supuestas afecciones a la comunidad»; en ese mismo orden, indicó que, según dicha regulación, «el que un olor sea calificado (subjetivamente) como ofensivo, no trae consigo la cualidad de ser dañino a la salud humana, motivo adicional para que los cuestionamientos sobre supuestas afecciones en tal sentido, deban tener sustentos científicos serios (…)».
Finalmente, expresó que cerrar la planta no era oportuno, pues ello iría en contra de las directrices del Gobierno Nacional en materia de seguridad alimentaria, como también, afectaría de manera grave la salubridad pública, toda vez que la empresa también tenía una tarea de responsabilidad social en el tratamiento de residuos, de tal manera que, proceder en ese sentido implicaría asignarle una carga adicional al relleno sanitario El Carrasco, para la cual no estaba preparada.
SEBOSANDER S.A.S. señaló que, en la actualidad, la empresa no emitía olores ofensivos que pusieran en riesgo la salubridad pública, debido a que cumplía los requerimientos de la resolución 909 de 2008, que fijaba los «estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para instalaciones de tratamiento térmico de subproductos de animales»; que había sido objeto de visitas por parte de las autoridades competentes, quienes evidenciaron que su actividad no estaba causando daños ambientales.
De igual forma, señaló que no era procedente la acción de tutela por no estar probado el nexo causal entre el presunto daño causado y la actividad industrial que desarrollaba. HARINAGRO S.A. afirmó que, en cumplimiento de la normatividad sobre emisiones atmosféricas, su planta contaba con un sistema de control de olores que evitaba que los vapores generados en el proceso productivo se emitieran directamente al ambiente y que contaba con el permiso expedido por la CDMB por medio de la resolución 676 de 2013.
Señaló que las publicaciones periodísticas tampoco habían identificado el origen de la problemática, sino que, al igual que la comunidad en general, presumían que era causada por las empresas accionadas. Informó que las dos acciones populares estaban en etapas avanzadas, por lo que esta vía no podía desplazarlas. Mediante providencia del 26 de julio de 2016, la Sala que conoció este asunto en primer grado, negó el amparo solicitado.
Consideró que la acción de tutela era improcedente, dada la existencia de otros medios judiciales de defensa, como lo era la acción popular prevista para la protección de derechos colectivos y la acción de cumplimiento para exigir a las autoridades ambientales que observaran lo dispuesto en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
De igual forma, estimó que la accionante no había probado los supuestos que fundaron su petición; al respecto, puntualizó: (…) no existe prueba alguna de daño o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la accionante como “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo” a no dudar, sin embargo, que es de público conocimiento la influencia de malos olores cuya procedencia exacta y precisa se desconoce.
III. IMPUGNACIÓN La accionante presentó escrito de impugnación en el que manifestó que en el expediente obraban pruebas que demostraban la emisión de olores ofensivos que contaminaban el aire de la ciudad, hecho este que, reiteró, era de público conocimiento. Alegó que el Tribunal había desconocido los medios de prueba aportados, como lo eran la petición elevada el 5 de febrero de 2015 por el ciudadano García Zambrano ante la CDMB y le respuesta allegada por dicha entidad; la contestación que realizó dentro de la acción popular en la que adujo que había emitido un auto de inicio contra las empresas accionadas y los reportes periodísticos, los que, dijo, demostraban la existencia de los olores que molestaban a los habitantes ubicados en el radio de influencia y que lesionaban sus derechos a la dignidad y la intimidad, por cuanto equivalían a una injerencia arbitraria en sus hogares.
Finalmente, señaló que de acuerdo con las respuestas de las entidades públicas accionadas, podía evidenciarse la existencia de la problemática que se había prolongado en el tiempo y su «anómala intervención» al respecto. IV. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la impugnación, debe tenerse en cuenta que el numeral tercero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en materia de derechos colectivos establece que la acción de tutela no procederá: Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. De igual forma, la jurisprudencia ha señalado que cuando se trate de la afectación de intereses colectivos, la acción de tutela únicamente procederá cuando aquella involucre la vulneración de derechos fundamentales.
En ese orden, la Sala advierte que las garantías invocadas por la accionante, efectivamente, son susceptibles de protección por vía de la acción popular tal como lo establece el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que contempla como derechos colectivos, entre otros: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. g) La seguridad y salubridad públicas.
Ahora bien, con respecto al goce de un ambiente sano, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que «desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural.».
(CE rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01 AP). En relación con la salubridad pública, ha sido entendida por esa misma autoridad judicial como «la garantía de la salud de los ciudadanos (…); derecho que va ligado: «(…) al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
(…)». (CE rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01 AP). De acuerdo con lo anterior, la situación descrita por la accionante, en cuanto alude a que las empresas que realizan actividades relacionadas con el procesamiento de subproductos de origen animal, presuntamente, han generado olores ofensivos que han afectado de manera generalizada a los habitantes de la ciudad de Bucaramanga, se encuentra claramente enmarcada en los literales antes señalados, lo que permite concluir que la acción popular constituye el mecanismo judicial de protección de los derechos reclamados.
Si bien, la accionante señaló que también había sido perjudicada por la problemática referida, lo cierto es que, como lo plantearon las accionadas y lo coligió el Tribunal, no probó de manera alguna esa aseveración, más aún, cabe resaltar que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, informó que las empresas accionadas estaban ubicadas en la zona industrial, la cual era muy distante del edificio donde laboraba la accionada, y que tampoco había recibido quejas de los habitantes de ese preciso sector, por lo que su reclamo carecía de fundamento.
En ese sentido, llama la atención que la accionante, pese a señalar que sus derechos habían sido vulnerados, no demostró que hubiese presentado la queja respectiva ante la autoridad ambiental, en orden a que se siguiera el procedimiento previsto en el artículo 4 de la resolución 1541 de 2013 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Tampoco allegó la accionante evidencia alguna de la que pudiera verificarse que su salud estuviera afectada por dicha situación, pues si bien refirió que había sufrido de «náuseas y en ocasiones hasta vómito y cefalea», no allegó ningún soporte médico que así lo corroborara. Por consiguiente, no se acreditó el quebrantamiento ni la amenaza de los derechos fundamentales de la accionante, ni mucho menos que se encontrara ante un perjuicio irremediable.
Frente a ese punto, es preciso tomar en consideración que el Decreto 948 de 1995, estipuló que: « Olor ofensivo: Es el olor, generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana. (Subraya fuera de texto)», sin perjuicio, claro está, de que las autoridades ambientales realicen el control que les corresponde sobre sus niveles permisibles.
Adicionalmente, es pertinente señalar que no existen razones ni evidencias que descarten la falta de idoneidad y eficacia de la acción popular para obtener las pretensiones formuladas, pues debe recordarse que se trata de una acción constitucional de trámite preferencial, diseñada para discutir los asuntos aquí planteados, en la que se brinda un espacio más amplio de debate probatorio que, por tanto, garantiza plenamente el derecho a la defensa de las partes involucradas; prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares, aún antes de la notificación de la demanda, entre ellas, «(…) que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado» y, además, contempla la posibilidad de que se celebre un pacto de cumplimiento para proteger los derechos colectivos, bajo la dirección del juez de conocimiento.
En relación con lo anterior, debe destacarse que sobre los hechos denunciados se formularon dos acciones populares ante el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, que se encuentran en etapa probatoria y en alegatos de conclusión, situación que constituye un argumento adicional para desestimar la procedencia del amparo, en atención a que al juez de tutela no le es dable intervenir dentro de procesos en curso, no solo porque ello trasgrede la independencia y la autonomía conferida a las autoridades para resolver asuntos de su competencia, sino también, porque interferir en una actuación que aún está en desarrollo, implica desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela que impide que sea impetrada como un mecanismo alternativo o paralelo de protección, que eventualmente podría suscitar decisiones disímiles u opuestas.
Con todo, tampoco cabe concluir que las autoridades accionadas hayan asumido una actitud pasiva u omisiva, puesto que, al unísono, informaron que de manera coordinada estaban realizando visitas a las empresas accionadas, controles a la materia prima, así como operativos para detectar actividades ilegales y clandestinas que podían tener incidencia en la emisión de olores ofensivos; de igual forma, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga expuso que ya había solicitado a las empresas la presentación del Plan para la Reducción de Impacto de Olores Ofensivos y que ese plazo vencía en el mes de agosto del año en curso, acciones tendientes a superar de fondo la situación denunciada.
Conforme a las anteriores consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 19