STL12680-2017 — Corte Suprema

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 74723 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL12680-2017 Radicación n.° 74723 Acta 29 Bogotá, D. C., dieciséis (16) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por CECILIA PICO DE TRUJILLO contra el fallo del 7 de julio de 2017, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en el trámite de la tutela que promovió contra la NACIÓN – MINISTERIOS DE DEFENSA NACIONAL y de HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA y la POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN GENERAL - OFICINA DE EJECUCIONES JUDICIALES.

ANTECEDENTES La accionante pidió el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la petición, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y «al plan (T-428-2012 (sic) ». De la documental obrante, se observa que la actora promovió proceso de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, y por sentencia del 27 de junio de 2014, el Juzgado 1.º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, declaró «patrimonialmente y administrativamente responsable» a la accionada, «por los daños causados a la demandante (…) por los hechos ocurridos el 25 de noviembre de 2008», motivo por el cual dispuso condena en abstracto «por concepto de daño material en la modalidad de daño emergente», conforme a lo que resultare probado en el incidente de liquidación de perjuicios «que deberá promover el interesado, mediante escrito dentro de los 60 días siguientes a la fecha de notificación de esta sentencia», y dispuso otras condenas que el Tribunal Administrativo de esa ciudad, al resolver las apelaciones de ambas partes, por sentencia de 19 de marzo de 2015, modificó en el sentido ordenar la suma de $431.368 por lucro cesante y la suma equivalente a 24 y 16 salarios mínimos mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de esa providencia, por daño moral e indemnización por daño a la salud, respectivamente.

Indicó que el fallo de la Colegiatura quedó ejecutoriado el 8 de abril siguiente, por lo que presentó reclamación a «los condenados» para obtener la satisfacción de la «indemnización ordenada», ante lo cual, la Oficina de Ejecuciones Judiciales de la Secretaría General de la Policía Nacional, le asignó el turno de pago 712-S-2015; que el 12 de octubre de 2016, insistió en su petición a la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa, y como no obtuvo respuesta presentó tutela, que culminó en la declaratoria de un hecho superado pues la allí accionada probó responder a través de comunicación 029503 del 3 de febrero de 2017, en el sentido de que «no tiene la facultad ni la información exacta de la fecha» en la que se iba a efectuar el pago, pues dependían del rubro que para ese efecto destinase el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que no lo autorizó para el 2015; que en tal virtud, acudió a esta última el 19 de abril de 2017, con el fin de requerirle que ratificara lo anterior, la cual clarificó que en el 2015 destinó la suma de $66.920.000.000 para el pago de sentencias judiciales, lo que le causó «indignación» y demuestra que el Ministerio de Defensa indujo a error al juez constitucional, pues la respuesta emitida estuvo «viciada».

Señaló que en el precitado escrito elevó siete peticiones, de los cuales el ente ministerial no respondió la quinta, tras lo cual remitió la solicitud a la Dirección General de la Policía Nacional, que la «evadió completamente», pues únicamente respondió (Oficio del 5 de mayo de 2017 S-2017-020896 f. 23 y 24): [….] de manera respetuosa me permito informar que en estos momentos el Grupo de Ejecución (sic) Decisiones Judiciales de la Secretaría General, está cancelando los turnos en orden ascendente de las cuentas de cobro radicadas en el año 2014, debido a que en el mes de mayo de 2015 se ejecutó el 100% del presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el rubro de sentencias y conciliaciones de la Policía Nacional, cancelando solamente hasta el turno 1000 de las cuentas radicadas en 2014, y toda vez que dicha cartera ministerial no autorizó la adición presupuestal requerida por la Institución, quedando pendientes más de 644 cuentas de cobro del año 2014, razón por la cual con la vigencia del año 2017 se están cancelando con prioridad esos turnos, lo que quiere decir que la cuenta de cobro con turno de pago No. 712-S-2015, posiblemente se esté pagando en la vigencia del año 2018.

Calificó tales respuestas como «baladíes», pues se apegan a turnos de espera «que no obedecen ninguna planeación, eficiencia ni coordinación administrativa», y soslayan su calidad de sujeto de especial protección constitucional; que por ello, el 10 de mayo de 2017 solicitó al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional que le expidieran «certificación cierta, fehaciente, íntegra, legible y específica», sobre lo siguiente:

PRIMERO: Los números e identificaciones de las cuentas bancarias vigentes de la Policía Nacional y del Ministerio de Defensa Nacional en la cual se encuentren depositados dineros propios, los girados con destino a su funcionamiento y los administrados por fondos, fiducias, patrimonios autónomos y/o similares con independencia, sin restricciones ni distinción sobre si a su consideración son embargables o no.

Expresó que no tiene cónyuge, domicilio fijo ni bienes, tampoco labora, carece de recursos, vive de la solidaridad de su hija y no declara renta, cuenta 62 años de edad y su salud se ha desmejorado, por lo que estimó que es una persona en condición de debilidad manifiesta. Por lo anterior, pidió que se ordenara al Ministerio de Defensa Nacional y a la Policía Nacional a que «libren inmediatamente orden de pago de mi indemnización», trazando «un plan concreto con términos temporales específicos y razonables»; que le respondan la petición de 10 de mayo de 2017, y a la Policía Nacional que absuelva debidamente las elevadas el 19 de abril al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de quien requirió que le contestara el numeral 5.º, y que se «niegue la declaración del hecho superado sin cumplimiento ni pago».

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 28 de junio de 2017, el Tribunal Superior de Bucaramanga admitió la acción, ordenó la notificación y el traslado de rigor (f. 87). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que la petición 5ª del derecho de petición elevado el 20 de abril de 2017, fue absuelta el 5 de mayo siguiente a través de Oficio 2-2017-013288, pues allí se precisó que conforme al procedimiento previsto en el Dto. 1068/15, «no existen cuentas bancarias a las cuales se giren directamente recursos a la Policía Nacional para el pago de sentencias y conciliaciones», pues primero «deberá reconocer (…) el pago de la condena, posteriormente afectar su presupuesto y por último solicitarle al Tesoro Nacional el pago de la misma a favor del beneficiario final una vez se encuentre la información en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), para que se le haga el giro de los recursos a este», por lo que estimó que existía la carencia actual de objeto (f. 100 a 103).

El Departamento Administrativo para la Función Pública consideró que carece de legitimación por pasiva en esta causa, pues no tiene competencia para responder por los conceptos ordenados en sentencias judiciales, a más de que la accionante no le endilga ninguna actuación u omisión que le haya vulnerado garantías superiores (f. 111 y 112).

El 7 de julio de 2017, el Tribunal negó el amparo luego de advertir que la tutela no es procedente para obtener el cumplimiento de una providencia judicial, y menos aún cuando de las pruebas obrantes no se acreditó la inminencia de un perjuicio irremediable, por lo que no era dable «pretermitir los turnos que anteceden al de la accionante, en desconocimiento del derecho a la igualdad que los justifica y, por ende, al principio “prior in tempore, potior in iure”».

En lo que hace a la garantía de petición, recalcó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió a cabalidad la del 19 de abril de 2017, y remitió al competente para que resolviera otros aspectos; lo mismo estimó respecto del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, pues una vez reseñó las respuestas otorgadas mediante oficios del 5 y 12 de mayo de 2017, así como los de 21 de octubre de 2015 y 16 de marzo de 2016, encontró que el derecho fundamental anotado había sido respetado (f. 115 a 120).

Con posterioridad al fallo, el Ministerio de Defensa Nacional subrayó que por comunicación oficial No. S-2017-027681, del 20 de junio de los corrientes, remitió la petición presentada el 9 de mayo anterior, a la Dirección Administrativa y Financiera, la cual, por comunicación oficial S-2017-012214 DIRAF – ASJUD del 28 de junio, contestó que los «bienes muebles e inmuebles y cuentas de la Nación son inembargables», motivo por el cual se consideró la inviabilidad de suministrar la información solicitada, e indicó que el hecho de que lo respondido sea negativo, no significaba quebrantar la destacada prerrogativa superior (f. 121 a 123).

Por su parte, la accionante ratificó el recibo de este último oficio, que estimó tardío e insatisfactorio, y no constituye una respuesta clara, congruente ni de fondo, pues partiendo de que la petición tiene «claros fines judiciales (cautelares)», es inaceptable el criterio según el cual las cuentas son inembargables, pues a su juicio, ello le corresponde determinarlo a la autoridad judicial competente y, en todo caso, el hecho de que se deba rendir informe mensual ante la Contraloría General de la Nación, sobre las órdenes de embargo que recaigan sobre recursos inembargables, supone que contra tales cuentas sí pueden pesar medidas cautelares, por lo que agregó la pretensión de ordenar al Ministerio de Defensa Nacional a que remita los informes que ha presentado durante los últimos 12 meses, y a continuación expuso sus argumentos para afirmar que el principio de inembargabilidad no es absoluto (f. 134 a 138).

IMPUGNACIÓN La accionante insistió en que se vulneró su derecho fundamental de petición ante el «silencio negativo respecto de la información sobre los bienes y cuentas bancarias» que solicitó ante el Ministerio de Defensa Nacional. Enfatizó que tuvo que recurrir a «diversos préstamos para mi sostenimiento», lo cual pretendía probar con un testimonio que no fue decretado en este proceso, que en esta instancia reiteró, además de que tiene que «abandonar periódicamente la ciudad de Bucaramanga», que es adonde recibe la atención médica, pues se vio compelida a «suplir un techo como huésped de [su] hija», y aclaró que aunque recibe el apoyo de esta, lo cierto es que no puede garantizar su sustento por sí misma, de ahí que la tutela sea el mecanismo eficaz para «evitar el perjuicio irremediable que se avecina», aserto que apoyó en la sentencia CC T-005/15.

Reiteró que es necesario que las entidades establezcan un «plan concreto y con términos temporales específicos y razonables», en vez de acudir a lo «atemporal e incierto de sus respuestas», pues aunque el reconocimiento de derechos supone «esfuerzos presupuestales», ello no debe superponerse a la dignidad de la persona y a la afectación de su mínimo vital, el cual debe entenderse desde el punto de vista cualitativo.

Enfatizó que el acceso a información pública con fines judiciales y probatorios no está sujeta a reserva legal, puesto que es un derecho consagrado en el art. 275 del CGP, y que el Dto. 111/96, que se citó en la mencionada respuesta del 28 de junio, obligaba a que se adoptasen «las medidas conducentes al pago de las sentencias», con lo cual se acredita el desconocimiento de normas de orden público imputable al Ministerio de Defensa, y repitió los argumentos expuestos para aseverar que la inembargabilidad a la que aquella alude no es absoluta, pues ella no puede utilizarse para desconocer la ley y defraudar a terceros (f. 143 a 152).

CONSIDERACIONES Previo a resolver lo que corresponda, aclara la Corte que no es necesario, ni útil, decretar la prueba que solicitó la accionante en la impugnación, pues con la documental obrante en el plenario, es suficiente para emitir una decisión de fondo. En esta controversia es pertinente recordar que el artículo 23 de la Constitución Nacional, consagra como uno de los derechos fundamentales, el de petición, según el cual toda persona tiene la facultad de acudir ante las autoridades competentes para reclamar la resolución de fondo de una solicitud, dentro de los términos previstos en la Ley.

De acuerdo con esta preceptiva y lo reglado por la jurisprudencia de esta Corte, el derecho de petición comprende los siguientes elementos: a) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) La contestación material, que supone que la autoridad, sobre la base de su competencia, se refiera de manera completa a los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), sin que puedan comprenderse evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.

Para definir el presente asunto, conviene precisar que de las pretensiones iniciales enlistadas en el escrito de tutela, la accionante, en síntesis, concentró su descontento con el fallo impugnado en que el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional no contestó adecuadamente la petición elevada el 10 de mayo de 2017, que según se observa a folio 55 y 56, en realidad tiene fecha del 9 de mayo y fue recibida el 11 de ese mes, conforme lo ratificó el Ministerio de Defensa Nacional al rendir el informe de tutela pertinente.

En esa solicitud, la actora requirió que se le informara:

SEGUNDO: Identificación detallada sobre los bienes muebles, inmuebles y activos fijos y físicos que estén asignados y/o que sean propiedad del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que no estén destinados a la prestación del servicio público y/o que sean susceptibles de medida cautelar. Dicha petición fue respondida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Defensa Nacional el 28 de junio de 2017, a través de Oficio S-2017-012214 DIRAF-ASJUD – 1.5, que una vez precisó el marco jurídico que consideró aplicable al asunto que le concitaba atención, concluyó que: […] la normatividad vigente expresa con claridad la inembargabilidad en particular en la L. 1437/11 en su art. 195 parágrafo 2 “El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”, asimismo la L. 1564/12 art. 594 expresa en el numeral 1.º “Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social”, ahora bien en la sentencia T-C543 de 2013 (sic) la honorable Corte Constitucional, se declaró inhibida para decidir en la demanda de inconstitucionalidad con referencia a este tema; por lo tanto y por lo motivado anteriormente es improcedente el embargo a las cuentas de la Nación cuando la normatividad vigente la prohíbe y como está demostrado.

Por lo anterior no es viable su solicitud de información requerida el cual tiene el fin de embargar los bienes y cuentas fiscales de la Nación, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas que dan lugar a la negativa de esta solicitud (f. 124 y 125). Sin duda alguna, esta contestación es completamente congruente con lo solicitado, pues repárese en que la actora circunscribió su petición en que se informaran las «cuentas bancarias vigentes (…) sin restricciones ni distinción sobre si a su consideración son embargables o no», y los «bienes muebles, inmuebles y activos fijos y físicos que estén asignados y/o que sean propiedad (…) que no estén destinados a la prestación del servicio público y/o que sean susceptibles de medida cautelar», contexto que fue ratificado en el escrito obrante a folios 134 a 138, pues allí la promotora enfatizó que su petición tenía «claros fines judiciales (cautelares)».

Bajo esa lógica, aun cuando la expresión «sin restricciones ni distinción sobre si a su consideración son embargables o no», resulta confusa pues sugeriría que requirió información de las cuentas bancarias, independientemente de que sean embargables o no, en todo caso, con el escrito aportado con posterioridad clarificó lo anterior al enfatizar que todo lo solicitado tenía «claros fines judiciales (cautelares)», de manera que, partiendo de este diáfano propósito, la respuesta otorgada se advierte congruente con ello, en la medida que la encartada consideró que sus bienes y cuentas fiscales no son embargables, de allí que, lógico deviene que hubiese concluido que no había ninguna información que suministrar pues, se itera a riesgo de repetición, la accionante precisamente solicitó que se le indicaran las cuentas y bienes susceptibles de ser cautelados, o menos, con «fines judiciales (cautelares)».

En ese orden de ideas, para la Sala no hubo la alegada transgresión al derecho de petición, pues claramente se observa que las encartadas respondieron a plenitud lo solicitado por la accionante, sin que el mero desacuerdo con ello configure una violación constitucional, tal como quedó explicado con antelación. Ahora bien, la Sala no pasa por alto, pues salta a la vista, que todos los requerimientos que ha elevado la accionante apuntan, en resumen, hacia dos propósitos: el primero, que se le informen las cuentas y bienes que sean susceptibles de cautela en el proceso ejecutivo que, asegura, iniciará con el fin de obtener la satisfacción del fallo administrativo que definió el proceso de reparación directa promovido por la actora contra el Ministerio de Defensa, y el segundo, precisamente, obtener dicho cumplimiento por esta vía de tutela, o a lo menos que se ordene establecer un «plan concreto y con términos temporales específicos y razonables», con el fin de que le brinden una fecha cierta en la que va a acceder al pago de lo adeudado.

Pues bien, en adición a lo ya expuesto, se impone recordar, una vez más, que la tutela no es un mecanismo idóneo para obtener el cumplimiento de una sentencia judicial, pues para ello el ordenamiento jurídico contempla la herramienta jurídica pertinente con miras a obtener ese propósito, como lo es el proceso ejecutivo. En tal medida, menester es rememorar que el art. 6 del Dto. 2591/91, consagra las causales por las cuales debe declararse improcedente este instrumento constitucional, entre ellas, que exista otro medio de defensa judicial, salvo que se acredite un perjuicio irremediable que sea necesario evitar, caso en el cual, su viabilidad es transitoria.

En este asunto, claramente ese daño irreparable no se visualiza, dado que la propia actora es la que afirma que garantiza su sustento por la «solidaridad» de su hija, e incluso, en el documento que ella misma aportó a folio 153, aun cuando carece de firma, no deja de llamar poderosamente la atención que con este se pretendió informar que actualmente goza de una pensión de jubilación, y sumado a ello, está probado que tiene acceso al servicio de salud.

El explicado contexto fáctico lleva a recordar que la noción de perjuicio irremediable ha sido entendida por la Corte como aquel daño que en el ámbito material o moral padece una persona y que resulta irreversible, es decir, que de producirse sería imposible de eliminar, pues sus efectos ya se habrán generado. Debe ser cierto, determinado y debidamente comprobado por el juez de tutela, quien además debe forzosamente concluir que tiene las características de irreparable, lo que al tenor de lo expuesto, es patente que en este caso no se configura.

En ese estado de cosas, la Corte puntualiza que para resolver el conflicto atinente al cumplimiento del fallo, deberá acudirse, si se estima conveniente, a la referida herramienta judicial, pues se visualiza como la idónea y eficaz para que un litigio como el que aquí se suscita, sea debidamente definido en el escenario procesal que aquel instrumento judicial origina una vez se formule, pues su en su decurso se comprenden etapas que respetan los postulados del debido proceso que le asisten a las partes que allí se enfrenten, el que así mismo se vislumbra como el estadio apropiado para resolver lo que corresponda a la inembargabilidad o no de las cuentas y bienes de la entidad a quien se le endilga la falta de pago.

Finalmente, en lo que atañe a que se ordene establecer un «plan concreto y con términos temporales específicos y razonables», con el fin de que le brinden una fecha cierta en la que se va a acceder al pago de lo adeudado, la Corte encuentra que en la repuesta conferida el 5 de mayo de 2017, S-2017-020896 SEGEN-ARDEJ-1.10, la Secretaría General de la Policía Nacional le indicó al apoderado de la accionante en las analizadas actuaciones administrativas, que, [….] en estos momentos el Grupo de Ejecución Decisiones Judiciales de la Secretaría General, está cancelando los turnos en orden ascendente de las cuentas de cobro radicadas en el año 2014, debido a que en el mes de mayo de 2015 se ejecutó el 100% del presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el rubro de sentencias y conciliaciones de la Policía Nacional, cancelando solamente hasta el turno 1000 de las cuentas radicadas en 2014, y toda vez que dicha cartera ministerial no autorizó la adición presupuestal requerida por la Institución, quedando pendientes más de 644 cuentas de cobro del año 2014, razón por la cual con la vigencia del año 2017 se están cancelando con prioridad esos turnos, lo que quiere decir que la cuenta de cobro con turno de pago No. 712-S-2015, posiblemente se esté pagando en la vigencia del año 2018.

Aun cuando esta contestación fue calificada por la promotora como una evasiva, no por ello debe colegirse la vulneración a la garantía de petición, pues al contrario, allí claramente se establece una posible fecha de pago, «en la vigencia del año 2018», y además se exponen los motivos por los que no se ha procedido al cumplimiento de la sentencia y queda explícito un procedimiento relacionado con un plan de turnos cuya prioridad se define según orden de entrada, por lo que en este aspecto tampoco se advierte que las entidades accionadas hubiesen quebrantado la Carta Política.

Todo lo expuesto resulta suficiente para confirmar la negación del amparo impetrado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 17 SCLAJPT-12 V.00