Radicado n.° 94687 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL12372-2021 Radicación n.° 94687 Acta 35 Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por LEÓN ALBERTO SÁNCHEZ AGUDELO y el DEPARTAMENTO DE POLICÍA DEL URABÁ contra el fallo que la Sala de Casación Civil profirió el 12 de agosto de 2021, en el trámite de la acción de tutela que el recurrente promovió contra el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE QUIBDÓ, el DEPARTAMENTO DE POLICÍA DE URABÁ (ANTIOQUIA), el MUNICIPIO DE RIOSUCIO (CHOCÓ), los CONSEJOS COMUNITARIOS DE PEDEGUITA Y MANCILLA, LA LARGA Y TUMARADÓ, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el PERSONERO MUNICIPAL DE RIOSUCIO, actuación a la que se vinculó a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y demás partes e intervinientes en los procesos con radicados ns.º 2014-00112 y 2017-00108.
Se acepta el impedimento manifestado por el doctor Fernando Castillo Cadena. I.
ANTECEDENTES El gestor formuló acción constitucional para lograr la protección de los derechos fundamentales « a la vida, dignidad humana, igualdad ante la ley, debido proceso, petición, tercera edad en situación de debilidad manifiesta, acceso a la justicia, al trabajo, la paz, derecho de protección a la propiedad privada, el derecho a la seguridad y protección de sus trabajadores y de la unidad de producción económica ganadera y agraria », presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Para respaldar sus aspiraciones, señaló que es propietario y poseedor pacífico de una finca con una extensión aproximada de 450 hectáreas, ubicada en la vereda 7 de agosto del municipio de Riosucio (Chocó), inmueble dedicado a la explotación agraria y ganadera desde el año de 1987. Relató que desde el año 2014, 100 hectáreas del bien han sido objeto de invasiones, por lo que el 9 de diciembre de 2020 promovió ante el Departamento de Policía de Urabá y la Estación de Policía de Riosucio, acción preventiva por « perturbación a la posesión y propiedad » y « demanda de lanzamiento por ocupación» ante la Alcaldía de la misma ciudad.
Adujo que, comoquiera que no obtuvo respuesta en los anteriores asuntos, requirió a las autoridades mentadas por correo electrónico en dos oportunidades, el 18 de enero y el 4 de febrero de 2021. Igualmente, indicó que el 14 de enero de 2021 solicitó la intervención de la Procuraduría General de la Nación, sin que « haya tenido efectos sobre el cumplimiento de la ley y las funciones descritas en la ley 1801 del 2016, articulo (sic) 81 ».
Relató que, […] Le han arrebatado a la fuerza, de manera violenta con la omisión de las autori[dades] del territorio, aproximadamente 100 hectáreas debidamente preparadas para la producción agraria y ganadera, causándole pérdidas económicas y menoscabo a su patrimonio en más de 1’100.000.000 de pesos ( ) por el costo de las mejoras introducidas en las tierras, costo de sus pastos y la afectación al ganado vacuno que se alimentaba de[éste].( ) Entre 5 y 7 querellas policivas se han presentado contra los invasores, ( ) la que motiva nuestra acción, se presentó en fecha de 7 diciembre del 2020[contra]( ) JOSÉ GERMÁN VALENCIA SIERRA”.
Indicó que sobre « el territorio reclamado por el Consejo Comunitario de Pedeguila y Mancilla », desde el 25 de junio de 2015, pesa medida cautelar proferida por la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal de Antioquia (exp. 27001-3121-001-2014-00112-00), por lo que no comprende que, pese a ella, las autoridades no puedan cumplir sus funciones ante las vías de hecho denunciadas.
Relató que fue demandado en el marco de la restitución de los derechos étnicos y culturales en acción promovida por la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, en representación del « Consejo Comunitario Pedaguita y Mancilla», la cual cursa en el Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó, asunto con radicado n.º 27001312100120170010800.
Explicó que el área geográfica en donde se ubica el bien es un área de profunda afectación del orden público y que dado a las recurrentes invasiones y perturbaciones, el 25 de octubre de 2019 solicitó al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado de Restitución de Tierras de Quibdó, el «lanzamiento» de las familias « invasoras », autoridad judicial que por auto 182 de 1º de noviembre de 2019 negó la solicitud impetrada.
Finalmente, afirmó que él y su familia se encuentran en situación de debilidad manifiesta cuando los invasores « llegan en manada armados con armas corto punzante tipo machete, de fuego amenazando e intimidando […]». Conforme lo anterior, solicitó se ordene, i) al ( ) Departamento de Policía de Urabá, Estación de Policía: Efectuar todas las acciones necesarias para cesar las perturbaciones y restablecer la posesión usurpada por los invasores. ii) a la Unidad de Restitución de Tierras que envié un equipo interdisciplinario para que informe al Juez de Restitución de Tierras quiénes por vía de hecho y justicia por mano propia lo han despojado de la posesión material de la tierra y se cuantifiquen los daños y pérdidas ( ) en el trámite en expediente nº27001-3121-001-2014-00112-00. iii) al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Gobernación del Chocó intervenir el territorio en el área rural de Riosucio y se dispongan a nombrar inspectores ad hoc que sean abogados de profesión capacitados para resolver conflictos como una solución temporal para administrar justicia en el marco de la convivencia ciudadana y código nacional de policía (sic).
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 6 de agosto de 2021, la Sala de Casación Civil admitió el instrumento de resguardo y corrió traslado a las autoridades judiciales y entidades convocadas para que ejercieran su defensa. Asimismo, vinculó a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y a las partes e intervinientes en los procesos judiciales n.º 2014-00112 y 2017-00108, para que ejercieran su defensa.
Durante tal lapso, el Tribunal de Antioquia solicitó su desvinculación y destacó que la acción constitucional no cumple con los requisitos de procedibilidad. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó se opuso a las peticiones del gestor, por considerar que carece del principio de subsidiariedad y relacionó las actuaciones surtidas al interior de los procesos con radicados 2014-00112 y 2017-00108.
Frente al primero de ellos indicó que, « ha venido realizando seguimiento y control a las ordenes impartidas dentro de esta medida cautelar, en ese orden de ideas, a la fecha se han practicado once audiencias de seguimiento ». El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Agencia Nacional de Tierras y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, invocaron falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no pueden inmiscuirse en las decisiones tomadas por las demás autoridades judiciales, en tanto los hechos en que su funda la acción no versan sobre acciones u omisiones administrativas adelantadas Surtido el trámite pertinente, la homóloga Sala de Casación Civil profirió fallo de 12 de agosto de 2021, por medio del cual « concedió parcialmente la tutela» respecto del Departamento de Policía de Urabá (Antioquia), la Estación de Policía de Riosucio (Chocó) y la Alcaldía de éste último municipio y ordenó a dichas autoridades que en el término de las 48 horas siguientes al enteramiento de fallo impartan el trámite que corresponda a las querellas radicadas el 9 de diciembre de 2020 por el actor.
Para respaldar tal determinación, el a quo constitucional desarrolló una a una las pretensiones, así: frente a la aspiración tendiente a que se ordene al Departamento de Policía de Urabá que efectúe las acciones necesarias para cesar las perturbaciones y restablecer la posesión usurpada, conforme a los elementos de convicción aportados al plenario, consideró que es claro que desde el 6 de diciembre de 2020 se interpuso la « acción preventiva por perturbación a la posesión y propiedad », sin que a la fecha de la presentación del presente amparo se haya obtenido respuesta sobre el particular, a pesar de los dos requerimientos que el accionante ha realizado.
Por lo que amparó el derecho al debido proceso del gestor. En lo atinente a la rogativa tendiente a que se ordene a la Unidad de Restitución de Tierras que envíe un equipo interdisciplinario para que le informe al juez de restitución de tierras quiénes, por vía de hecho, lo han despojado de sus tierras y se ordene al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Gobernación del Chocó intervenir en el territorio en el área rural de Riosucio, el a quo constitucional consideró que no era viable acceder a sus pedimentos, pues el accionante no demostró haber requerido a tales autoridades en ese sentido.
En cuanto al reproche del auto interlocutorio de 25 de octubre de 2019 emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó, por incumplir el requisito de inmediatez, se abstuvo de examinar el fondo del debate instado. Finalmente, en cuanto a las manifestaciones de las presuntas vías de hecho por parte de las autoridades convocadas, la Sala a quo advirtió que el gestor no ha presentado las denuncias correspondientes antes las autoridades competentes, desconociendo el principio de subsidiariedad IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión del a quo constitucional, el accionante presentó impugnación, en sustento dijo tener « inquietudes sobre la real materialización de las medidas cautelares aludidas en el trámite de restitución de tierras que evidencian un profundo desequilibrio frente a los opositores.» Igualmente, el Departamento de Policía del Urabá impugnó el fallo referido, pues, en sus palabras, se encuentra impedido para realizar un desalojo conforme a la medida cautelar proferida por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia; y refirió que el accionante está vinculado a un litigio en la jurisdicción civil que tiene la finalidad de resolver la cuestión sobre la posesión o tenencia del bien inmueble objeto de controversia, por lo que solicitó se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declare improcedente.
CONSIDERACIONES Esta Corte ha considerado de tiempo atrás que la acción de tutela se instituyó en la Carta Política de 1991 para la protección de los derechos fundamentales y al desarrollarse tal prerrogativa en el Decreto 2591 de 1991, dispuso, en su artículo 6º, las causales por las cuales sería improcedente, entre ellas, que exista recurso o medio de defensa judicial, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.
La teleología de dicho compendio normativo no fue otra que la de equilibrar la discusión jurídica entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de instrumentos idóneos, puesto que los procedimientos, en cada una de las disciplinas del Derecho, tienen como finalidad otorgar la salvaguarda a los interesados para exponer sus argumentos, y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución Política.
En otras palabras, ese carácter supletorio o residual obedece específicamente a la necesidad de preservar las competencias jurisdiccionales y la organización procesal en consonancia con los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, escenarios en los que tiene cabida igualmente la salvaguarda de derechos de naturaleza constitucional, inclusive los denominados fundamentales, como quiera que uno de los fines esenciales del estado es «garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución» (Art. 2° CN).
De esa forma, pues así lo ha decantado esta Sala en innumerables oportunidades, se hace necesario que previa la interposición de la acción de tutela, las partes agoten las herramientas jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, eso sí, si estiman que persiste la vulneración, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida.
De ahí que el uso de la acción constitucional sea excepcional y deba ser analizado de conformidad con las circunstancias particulares que rodean cada caso, dado que la exigencia de la subsidiariedad se disolverá, únicamente, cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente.
Las anteriores premisas son relevantes para resolver esta controversia, pues según lo informó el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó, ante esa autoridad judicial cursan dos procesos judiciales: el primero, con radicado 2014-00112, que corresponde a una medida cautelar adelantada y tramitada por el despacho en el que la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, al resolver recurso de apelación por auto de 26 de marzo de 2019, ordenó: […] CONCEDER LA MEDIDA CAUTELAR solicitada por la Defensoría del Pueblo a favor del Consejo Comunitario Pedeguita y Mancilla, del municipio de Riosucio (Chocó), de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Alcaldía Municipal de Riosucio (Chocó)suspender cualquier tipo de transacciones, inscripciones y registro de negocios jurídicos en predios ubicados en el territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla.
CUARTO: COMPLEMENTAR la orden dada por el a-quo en el auto acusado contenida en el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva en el sentido que se ordenará a las Inspecciones de Policía del municipio de Riosucio y a los Jueces que tengan a su cargo procesos civiles, suspender la realización de cualquier diligencia de desalojo, restitución o similares que afecten el territorio colectivo del Consejo Comunitario Pedeguita y Mancilla.
QUINTO: ORDENAR cesar cualquier clase de aprovechamiento ilegal de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio del Consejo Comunitario Pedeguita y Mancilla.'/Para el cumplimiento de lo dispuesto se ordena oficiar a la POLICIA NACIONAL y a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó —CODECHOCÓ. […]
NOVENO: Las anteriores órdenes deberán cumplirse en un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de lo dispuesto en la presente providencia y además cada institución deberá informar al juzgado del conocimiento las actividades desplegadas para el cumplimiento de estas, en los cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo anterior.
DECIMO: Denegar las restantes pretensiones de la solicitud de medidas cautelares. En lo demás se confirma el auto impugnado. […] Y el segundo, es un proceso de restitución de tierras a favor del Consejo Comunitario Peguita y Mancilla (COCOPEMA), con radicado 2017-00108, promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras (UARGRTD), como entidad apoderada de esta comunidad, proceso que se encuentra en fase de notificaciones y al que fue vinculado el accionante en calidad de opositor[footnoteRef:1]. [1: Categoría procesal que cobija a quien se vincula al trámite judicial de restitución con intereses contrapuestos a los de la víctima y disputa la tenencia del inmueble.
(https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/20124/298253/cartilla_juridica_faq_digital_15_oct.pdf/48bfe201-55e3-6991-ef24-41047ed801b1?t=1604006904790)] Ahora bien, conviene precisar que el procedimiento para la restitución de tierras hace parte del marco normativo de la Ley 1448 de 2011, « por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones », acción que se regenta por el trámite dispuesto el artículo 72 y subsiguientes de la mencionada ley.
En ese sentido, no puede desconocer la Sala que en virtud del artículo 95 ibidem, para efectos del proceso de restitución de que trata dicha ley, opera la figura de acumulación de procesos, entendida ésta como « el ejercicio de concentración en este trámite especial de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten las autoridades públicas o notariales en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de la acción » (subrayado de la Sala).
Con el objetivo de hacer efectiva la acumulación de procesos la misma ley dispone que « desde el momento en que los funcionarios sean informados sobre la iniciación del procedimiento de restitución por el magistrado que conoce el asunto, perderán competencia sobre el trámite respectivo y procederán a remitírselo en el término que este señale ».
Y señala que, en todo caso, durante el trámite del proceso las autoridades se abstendrán de iniciar, de oficio o a petición de parte, cualquier actuación que por razón de sus competencias afecte los predios objeto de la acción descrita. (subrayado de la Sala). Lo anterior explica la medida cautelar decretada por el Tribunal cognoscente en la que ordenó a las Inspecciones de Policía suspender cualquier diligencia de desalojo, restitución o similares.
De lo que viene dicho, emergen diáfanas las siguientes conclusiones en torno a las impugnaciones que aquí se estudian, en el sentido de que respecto de la primera propuesta por el accionante resulta prematuro reclamar un pronunciamiento del juez constitucional, por encontrarse aún en discusión la restitución jurídica y material del inmueble despojado en el proceso especial de restitución de tierras, trámite en el que se recuerda el gestor está vinculado en calidad de opositor, por lo que su actuación procesal esta orientada a demostrar la calidad de víctima de despojo en relación con el predio objeto de trámite, de modo que quien tache la condición de víctima del solicitante, deberá demostrar que no existió despojo o abandono o que el reclamante no tiene ningún vínculo jurídico con el predio y demostrar la existencia de una relación jurídica o material sobre el predio objeto del trámite, generada por una conducta de buena fe exenta de culpa[footnoteRef:2]. [2: Unidad de Restitución de Tierras ] Con ese panorama y como quiera que este mecanismo no fue establecido para eludir las competencias propias de las autoridades judiciales, ni para anticipar las decisiones de determinado asunto sometido a su consideración, resulta improcedente la protección ius fundamental reclamada.
Frente a temáticas similares, la Corte ha precisado que si bien la tutela puede abrirse paso como mecanismo transitorio, ello está sujeto a que las partes cuenten con otro medio de defensa judicial que siendo apto para dirimir el conflicto suscitado, no resulta eficaz ni oportuno para salvaguardar las garantías superiores comprometidas y evitar la consumación de un perjuicio inminente e irremediable, cuya demostración debe arrojar un daño de connotaciones irreparables y de tal entidad que imponga ineludiblemente la intervención transitoria del juez de tutela, lo cual urge precisar, es sustancialmente distinto a que se pretenda reemplazar los medios ordinarios a través de la queja tutelar pues ello sería contrario a su carácter subsidiario, residual y excepcional.
Lo reseñado permite concluir que la salvaguarda no puede prosperar tampoco como instrumento temporal, porque no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que grave al actor, pues como se sabe, éste solo se genera en la medida que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente, porque el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad, porque las medidas que se requieren para conjurar dicho perjuicio sean urgentes, y porque la protección sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer los derechos transgredidos, características que no aparecen acreditadas en el caso examinado.
Así las cosas, la actuación del convocante resulta inadmisible, pues de ella se infiere que formula la presente queja constitucional como alternativa judicial para obtener la resolución de su caso, proceder que no solo desborda los cimientos de instituciones de gran relevancia como la seguridad jurídica, sino que darle paso sería tanto como usurpar las competencias del juez natural, finalidad que está lejos de adecuarse al objetivo de la tutela.
De otra parte, en lo que tiene que ver con la impugnación propuesta por el Departamento de Policía de Urabá, es claro, y no se puede desconocer que con ocasión del trámite especial de restitución de tierras, como se explicó anteriormente, no puede esta autoridad darle trámite a las querellas presentadas por el accionante el 9 de diciembre de 2020.
En esas condiciones, se revocará el fallo impugnado y, en su lugar, se declarará improcedente la acción promovida ante la ausencia de los requisitos generales de procedibilidad. No obstante, y como quiera que en los términos del artículo 95 de la Ley 1448 es deber de la autoridad pública remitir los trámites respectivos a la autoridad que conoce el proceso de restitución de tierras, se EXHORTARÁ al Departamento de Policía de Urabá y a la Alcaldía Municipal de Riosucio (Chocó) para que, si no lo han hecho, remitan al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó (Chocó), en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas los asuntos que sobre el inmueble objeto de proceso especial de restitución, cursen ante dichas autoridades.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado para, en su lugar, declarar la IMPROCEDENCIA de la salvaguarda implorada, por las razones expuestas en esta instancia SEGUNDO: EXHORTAR al Departamento de Policía de Urabá y a la Alcaldía Municipal de Riosucio (Chocó) para que, si no lo han hecho, remitan al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó (Chocó), en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, los asuntos que sobre el inmueble objeto de proceso especial de restitución cursen en dichas autoridades.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en este trámite mediante telegrama u otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Notifíquese, publíquese y cúmplase OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 18 SCLAJPT-11 V.00