República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 68035 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL11929-2016 Radicación n° 68035 Acta n°. 30 Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Resuelve esta Sala de la Corte, la impugnación interpuesta por el Director General de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP, contra la sentencia proferida el 22 de junio de 2016, por la SALA QUINTA DE DECISIÓN LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, mediante la cual se accedió al amparo solicitado en la acción de tutela promovida por FLOR MARÍA MOSQUERA DE LOZANO, contra la impugnante, la AFP PORVENIR S.A., ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASIS, la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ -DASALUD CHOCÓ- en liquidación. I.
ANTECEDENTES La promotora pretende la protección de sus derechos fundamentales « a la dignidad humana, mínimo vital, debido proceso, a la salud física y mental, la seguridad social, entre otros » que considera conculcados por las accionadas. Para fundamentar su queja, manifestó que cuenta con 62 años de edad, que laboró por más de 28 años para la E.S.E Hospital San Francisco de Asís del Municipio de Chochó, entre noviembre de 1972 y octubre de 2000; que a la fecha de entrada en vigencia del sistema general en pensiones había prestado servicios por más de 16 años, por lo que es beneficiaria del régimen de transición pensional; que el 27 de agosto de 2012 solicitó a la “ AFP BBVA Horizonte ”, el reconocimiento de la pensión de vejez, pero la entidad le informó al Hospital San Francisco de Asís que existe un error en la emisión del bono pensional, ya que tal entidad no fue asumida por la Nación, por lo que requirió al mencionado Hospital constancias de los pagos a Cajanal de los períodos correspondientes a « 18/11/1972 a 31/07/1974, 01/06/1979 a 30/06/1995 y 01/07/1995 a 31/01/1998 » o en su defecto, la corrección de la certificación de tales tiempos, indicando la entidad responsable del pago, razón por la cual, se le indicó que no era posible el reconocimiento pensional solicitado.
Anotó, que mediante escrito de febrero 25 de 2013, el Ministerio de Hacienda informó al “ BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías ”, que no existía soporte del pago efectuado por el Servicio Seccional de Salud del Chocó a Cajanal, entre 01/07/1974 y el 30/05/1979, por lo que era necesario que dicha entidad también acreditara que tales períodos fueran pagados a Cajanal; que el 16 de abril de 2013, esta última entidad, informó a “ BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías ”, que se encontraron aportes en seguridad social efectuados por el Servicio Seccional de Salud del Chochó, constancias que fueron remitidas a la oficina de Bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, para que fuera levantada la nota, “ entidad no asumida por la Nación ”, que adicionalmente “ Dasalud ” remitió a la “ AFP Horizonte ”, el bono pensional de la actora correspondiente a los periodos « 01/07/1974 a 30/05/1979 ».
Refirió, que la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (entidad que absorbió a la AFP Horizonte Pensiones y Cesantías), indicó al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó - Dasalud en liquidación-, que debía remitir los soportes de pago a Cajanal o efectuar el cambio en la certificación laboral, pues el Ministerio de Hacienda no asumiría el pago de dichos períodos al no haber sido cotizados a Cajanal; que el Ministerio dio respuesta a la solicitud de la actora respecto de su bono pensional, indicándole que se encuentra pendiente la certificación de algunos tiempos de servicios y una vez se demuestre el pago de los aportes se dará trámite al mismo; que en el año 2014 la “ AFP Horizonte ” solicitó al Ministerio de Salud y de la Protección Social los recibos de pago a Cajanal antes del 01 de julio de 1974 y hasta el 20 de mayo de 1979, para ser enviados a la OBP, a efectos de acreditar que el Servicio Seccional de Salud -Dasalud Chocó en liquidación- realizó aportes a Cajanal por los períodos « 01/07/1974 a 30/05/1979 »; que posteriormente la “ AFP Porvenir ” informó a la interesada, que esta satisface los requisitos para acceder a la garantía Estatal de pensión mínima, la que se encuentra a cargo del Ministerio de Hacienda, pero que era necesario contar con los recursos del bono pensional.
Arguyó, que la demora en el reconocimiento pensional le ha causado “ ansiedad ”; que además no puede laborar ya que sufre de “ trastorno en el disco lumbar y bocio multinodular ”; que es madre de un menor de 12 años de edad y no cuenta con ingresos para garantizar su subsistencia; que las entidades accionadas han sido negligentes en los tramites de reconocimiento pensional y han omitido adelantar las acciones de cobro de las semanas en mora.
Con fundamento en los hechos narrados, solicita el reconocimiento definitivo o provisional de la pensión de vejez, con el pago de las mesadas desde que se consolidó el derecho; así mismo, se ordene adelantar las acciones de cobro de las liquidaciones de períodos sin cotización y el pago del bono pensional. II. TRAMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 9 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, avocó el conocimiento de la acción de tutela y dispuso enterar a las accionadas para que ejercieran su derecho de defensa.
Dentro del término de traslado, se recibió respuesta de la UGPP, en la que solicitó negar la presente acción, en razón a que mediante resolución « UGM 042613 de 12 de abril de 2012 », Cajanal en liquidación negó la pensión de vejez a la actora teniendo en cuenta que la última entidad a la que estuvo afiliada fue la “ AFP Horizonte ”, sin que la interesada haya presentado solicitud posteriormente; que además, los tiempos que reclama no podían ser asumidos por Cajanal, por cuanto no recibió los respectivos aportes de la ESE San Francisco de Asís; y que el juez de tutela no es competente para conocer sobre las pretensiones de la accionante, a menos que se demuestre un perjuicio irremediable.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, indicó que en varias oportunidades se ha pronunciado frente a las solicitudes de la actora; que la “ AFP Protección ” no ha solicitado la emisión y redención del bono pensional; que la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís, no es una entidad asumida por la Nación; y que como tampoco se acreditó el pago de los aportes a Cajanal, se hace necesario aportar las constancias de los mismos para poder expedir el respectivo bono pensional.
El Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, adujo que la actora no acumuló el capital que le permita acceder a la pensión de vejez; que tampoco es posible el reconocimiento de la pensión mínima, pues le compete al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, siendo necesario que la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís, certifique los tiempos de servicio; y que ésta no es la vía para solicitar derechos pensionales, dado su carácter subsidiario.
Dasalud Chocó en Liquidación informó, que en múltiples ocasiones ha dado respuesta a las solicitudes relacionadas con la historia laboral de la actora, en las que específicamente se certificó, que la señora Flor María Mosquera de Lozano prestó servicios para el servicio seccional de salud del Chocó, entre « el 01/07/1974 y el 30/05/1979 y se encontraba afiliada Cajanal, pero que revisado el expediente y la hoja de vida, no se encontró soporte de pagos, ya que éste se realizaba de forma global y no por afiliado, por tanto no es esta la accionada la encargada del reconocimiento pensional ».
Mediante sentencia de 22 de junio de 2016, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, tuteló el derecho fundamental a la seguridad social de la accionante, para lo cual ordenó i) « a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, y Crédito Público, (…) realizar un nuevo estudio de viabilidad del bono pensional, teniendo en cuenta el Formato Nº 1 “Certificado de información laboral” expedido el 26 de marzo de 2015, por el Departamento Administrativo de Salud del Chocó en liquidación, en el que se certifica el período comprendido entre el 01/07/1974 y el 30/05/1979 y se indica que tal período se encuentra a cargo de Dasalud Chocó en liquidación; ii) a la AFP PORVENIR en cooperación con la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dasalud Chocó en liquidación y la UGPP, una vez tramitado el bono pensional, estudie la viabilidad de reconocimiento de la pensión de vejez en los términos del art. 64 de la Ley 100 de 1993; iii) de no ser viable la emisión o redención del bono pensional, a fin de contribuir con el financiamiento de la pensión de la actora, se ordena a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., realice los trámites tendientes al reconocimiento de la garantía de pensión mínima de que trata el art. 65 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que la señora Flor María Mosquera, cumple con los requisitos para acceder a la misma (…) ».
Para llegar a tal determinación, consideró, « que la señora Flor María Mosquera por más de tres años ha intentado el reconocimiento de su pensión de vejez, la que por causas no imputables a ésta, ha sido negada tras múltiples comunicaciones y requerimientos entre entidades, trámites que si bien tienden a la asignación de responsabilidades económicas, para el cubrimiento del capital que garantice el pago de la prestación, escapan a las competencias y responsabilidades de la actora, teniendo en cuenta que la corresponde a la AFP Porvenir, gestionar todo lo relacionado con el reconocimiento, liquidación, emisión y redención del bono pensional (art. 48 Decreto 1748 de 1995) y que en los términos de la Corte Constitucional, tales trámites han de verificarse en un tiempo razonable y no podrán ser esgrimidos como límite para el reconocimiento pensional ».
Destacó, « la existencia de elementos que avalan la acción el juez constitucional, pues la omisión prolongada en el reconocimiento pensional implica una sistemática trasgresión a derechos fundamentales (…) resaltando que la actora es madre de un menor de edad, que manifiesta no contar con recursos económicos que garanticen la subsistencia de su familia, además de acreditar que padece alteraciones físicas y emocionales que le impiden el desempeño laboral »; y que « algunas de las inconsistencias alegadas para el trámite del bono pensional han sido satisfechas, pues la OBP, junto con la contestación de la tutela, aportó el formato Nº 1 de certificación de información laboral emitido por Dasalud Chocó en Liquidación, el 26 de marzo de 2015, en el que se reporta que el período comprendido entre el 01/07/1974 al 30/05/1979, se encuentra a cargo de dicha entidad ».
III. LA IMPUGNACIÓN Inconforme la - UGP - con la anterior decisión la impugnó, para lo cual el Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva e imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela; manifestó además que « los tiempos que reclama la accionante no podrán ser asumidos por la extinta CAJANAL (…) pues esa entidad no recibió cotización alguna por parte de la ESE San Francisco de Asís; así mismo (…) la entidad competente para la liquidación de bonos pensiones es el Ministerio de Hacienda por medio de la Oficina » creada para tal fin; y que como la última entidad en la que cotizó la actora fue la AFP Porvenir, corresponde a ella resolver lo que en derecho corresponda.
IV. SE CONSIDERA La vía preferente de la tutela, establecida en el artículo 86 de la C. P., permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida un acto amenazante o lo suspenda, siempre que se trate de proteger ciertos y determinados derechos, definidos en la Constitución Política. Pretende la entidad impugnante que se revoque el fallo dictado por el juez de tutela de primer grado el 22 de junio del presente año, pues en su decir no le es posible dar cumplimiento al mismo.
Sea lo primero precisar, que esta Sala de la Corte, en forma constante y reiterada ha sostenido, que los conflictos jurídicos que se susciten alrededor de la expedición de bonos pensionales son ajenos al juez de tutela y deben ser resueltos por los jueces naturales, mediante las ritualidades establecidas en la ley (sentencia CSJ STL 6880 – 2015, del 28 de mayo de 2015, rad. 59015, STL3608-2016, rad. 64153 de 16 marz. 2016).
En el presente caso, la accionante solicitó el amparo porque consideró que con la no expedición del bono pensional, se le han vulnerado las prerrogativas fundamentales invocadas. Es preciso advertir que en lo atinente a la expedición de bonos pensionales, esta Sala de la Corte ha precisado su improcedencia, como se expuso, entre otras, en la sentencia del 11 de septiembre de 3013, radicación 44753, en la cual se reiteró las del 24 de abril de 2007, radicación 17933 y 13 de junio de 2004, radicación 10831, donde se dijo: “…Igualmente ha de destacarse que el reconocimiento de bonos pensionales es un derecho de rango legal, que se excluye obviamente del trámite preferencial al que corresponde la Acción de Tutela, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala de la Corte; así por ejemplo en la sentencia emitida el 15 de marzo de 2001 con radicación 6501 se indicó: (…) El derecho al pago del bono pensional es de rango eminentemente legal de ahí que para su protección la peticionaria no pueda valerse de la acción de tutela pues esta ampara exclusivamente derechos fundamentales constitucionales ” Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la actividad de las entidades estatales accionadas tiene que sujetarse al principio de legalidad.
Sus actos tienen necesariamente que seguir el trámite dispuesto en la ley, so pena de violentar el orden constitucional que así lo establece. De suerte que no puede expedirse una orden judicial que obligue a los funcionarios, en este caso responsables de fondos del Erario, a que quebranten el ordenamiento jurídico y procedan a expedir un bono pensional pretermitiendo el procedimiento administrativo establecido por la autoridad competente o dispongan de recursos económicos para atender el caso particular de quien no reúne las exigencias legales para obtener el reconocimiento de una pensión o tomen medida alguna tendiente a disponer la devolución de aportes o sumas por conceptos semejantes”.
No obstante, el anterior criterio no es óbice para que en este caso particular no se atienda lo dispuesto por el juez de tutela de primer grado, esto es, « realizar un nuevo estudio de viabilidad del bono pensional, teniendo en cuenta el Formato Nº 1 “Certificado de información laboral” expedido el 26 de marzo de 2015, por el Departamento Administrativo de Salud del Chocó en liquidación, en el que se certifica el período comprendido entre el 01/07/1974 y el 30/05/1979 y se indica que tal período se encuentra a cargo de Dasalud Chocó en liquidación », disposición que fue específicamente impartida a la Oficina de Bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, trámite del cual dependerá el obedecimiento de las demás órdenes impartidas, particularmente a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, que en coordinación con las demás accionadas, según lo dispuesto en dicho fallo, deberá estudiar « la viabilidad de reconocimiento de la pensión de vejez en los términos del art. 64 de la Ley 100 de 1993 », máxime que luego de proferido el fallo de tutela que ahora se impugna, las demás accionadas guardaron silencio.
En ese orden, como la situación pensional de la accionante no puede quedar sujeta a la incertidumbre causada por las actuaciones de orden administrativo de las entidades involucradas o de terceros, en cuanto cada una de ellas atribuye responsabilidad a la otra, respecto al reconocimiento de tiempos que la actora reclama, esto es, del 01/07/1974 y el 30/05/1979, los cuales, según da cuenta el mismo Servicio Seccional de Salud del Chocó – Dasalud fueron aportados de forma global y no por afiliado a Cajanal, lo que implica que, si bien no puede decretarse por esta vía excepcional que se proceda a emitir el bono pensional, pues ello desbordaría el ámbito de esta acción, pues tal como se advirtió en el referente jurisprudencial transcrito en precedencia, el derecho al pago del mismo es de rango eminentemente legal, comparte esta Sala lo ordenado por el juez constitucional de primera instancia en el fallo de tutela impugnado, ello teniendo en cuenta que la OBP indicó que la AFP Protección no ha solicitado la emisión y redención del bono que reclama la actora, y que ésta última manifiesta que esos tiempos de servicios no han sido certificados.
De manera tal, que si el nuevo estudio de viabilidad del bono pensional es adverso a sus intereses, pueda la actora acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral para reclamar sus pretensiones, pues como ya se dijo, si bien no es posible expedir una orden judicial que obligue a los funcionarios, en este caso responsables de fondos del Erario, a que expidan un bono pensional, lo cierto es que en este caso, tal como advirtió el juez de tutela de primer grado, se encuentra acreditado que los descuentos efectuados a la accionante, durante el lapso comprendido 01/07/1974 y el 30/05/1979 en el que laboró para el Hospital San Francisco de Asís del Chocó, fueron efectivamente efectuados a CAJANAL.
Así las cosas, se confirmará el fallo impugnado V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO. NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 14