CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n.° 67703 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL11873-2016 Radicación n.º 67703 Acta N.º 29 Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta mediante apoderado judicial por el MUNICIPIO DE SUÁREZ – TOLIMA- contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué el 14 de junio de 2016, dentro de la acción de tutela que instauró contra el JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DEL ESPINAL, trámite al que fueron vinculados el señor Elkin Anselmo Oliveros y el Personero Municipal de Suárez – Tolima-.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante instauró la acción de tutela con fundamento en los siguientes hechos: Que el señor Elkin Anselmo Oliveros Polanía promovió proceso ejecutivo laboral en contra del municipio, con el fin de reclamar el cobro de prestaciones laborales reconocidas mediante las Resoluciones Números 006, 007 y 009 de 2008 proferidas por el mismo en su condición de personero municipal; que dichos actos administrativos fueron aportados sin constancia de ejecutoria, ni anotación de ser las primeras copias que prestan mérito ejecutivo, no obstante que en su respaldo registraban sello de la alcaldía que daban fe que las copias coincidían con el original.
Que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de un conflicto de competencia, le asignó el conocimiento del asunto al Juzgado Laboral del Circuito de El Espinal, despacho que el 20 de mayo de 2015, sin vincular a la Personería Municipal de Suárez libró orden de pago contra el Municipio y decretó la medida de embargo, así como informó de la existencia del proceso a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado.
Que el 20 de agosto de 2015, el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y liquidación de costas; que el 28 de octubre el ejecutante presentó liquidación del crédito en suma de $225.836.795. Que la autoridad judicial accionada requirió al actor y a la Personería Municipal de Suárez para que allegara las constancias de ejecutoria «previamente autenticadas» de las Resoluciones Números 006, 007 y 008 de 2008; que el 11 de diciembre de 2015, el ejecutante allegó la documentación solicitada, aclarando que renunció a términos de notificación y ejecutoria.
Que la Personería Municipal de Suárez informó al despacho que las resoluciones solicitadas «no cuentan en su integridad, ni adjunto documento alguno que soporte la ejecutoria de dichos actos administrativos»; que el 18 de enero de 2016 fue aprobado el crédito y el 18 de febrero siguiente, el juzgado de conocimiento decretó el embargo de las cuentas del municipio, limitando la cuantía a la suma de $338.755.192.
Que con ocasión de las irregularidades advertidas, el municipio solicitó al juzgado el control oficioso de legalidad, que fue negado, bajo el argumento de no operar con posterioridad al auto que ordena seguir adelante con la ejecución y que las resoluciones que sirven de base para la misma son títulos ejecutivos, que toda vez que no se alega la doble ejecución o cobro sin que tenga incidencia que las resoluciones no lleven constancia de ser las primeras copias y que las constancias de ejecutoria se solicitaron para corroborar el tiempo en que se contabilizaría la moratoria.
Que desde el 19 de abril del año en curso, se puso en conocimiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura el asunto para la respectiva vigilancia administrativa, pues en su sentir, el despacho accionado «confundió los conceptos de validez de los actos administrativos con la exigibilidad, pérdida de fuerza ejecutoria y la estructuración del título ejecutivo» y «desatendió los parámetros legales con los que estructuró la actuación ejecutiva», además de que al encontrarse embargadas las diferentes cuentas bancarias del municipio, se le está impidiendo la continua y eficiente prestación de los servicios a su cargo.
Por lo anterior, solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, y en consecuencia pidió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo laboral y se ordene al juzgado accionado retener los títulos que se generaron con ocasión del embargo judicial y se levante la medida cautelar; asimismo se compulsen copias a los diferentes organismos judiciales y administrativos de control.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 2 de junio de 2016, el Tribunal Superior de Ibagué avocó conocimiento, ordenó notificar a las partes accionadas y la vinculación del señor Elkin Anselmo Oliveros y al Personero Municipal de Suárez, para que hicieran uso del derecho de defensa. La Personería Municipal de Suárez manifestó que no fue vinculada al contradictorio pese a asistirle interés legítimo en las resultas de la ejecución adelantada.
Indicó que el señor Elkin Oliveros en su condición de personero era el ordenador del gasto y dentro del presupuesto anual estaba en capacidad de realizar los pagos prestacionales y solo hasta el 28 de agosto de 2008, después de su retiro del cargo reclamo los pagos, esperando 6 años para ejecutar al municipio. Agregó que al ser el mismo el que expidió las resoluciones no dejó registro de las constancias de ejecutoria en los archivos de la Personería y al momento de iniciar el cobro judicial aportó documentación que no coincide con la que reposa en la entidad, por lo que para tal fecha no existía el título ejecutivo, razón por la cual solicitó que se conceda el amparo instaurado.
El señor Elkin Anselmo Oliveros Polanía, pidió negar por improcedente la acción de tutela interpuesta, conforme lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015; asimismo, aduce que no se ha dado cumplimiento a la orden de embargo decretada bajo el argumento que las cuentas son de libre destinación y se requiere nueva orden por ser inembargables.
Por sentencia del 14 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué negó el amparo al determinar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, dado que «no se agotaron los recursos legales contra el proveído al que se endilgan irregularidades, (…)», es decir el mandamiento de pago, además de que tampoco encontró arbitrariedad en las decisiones adoptadas por el despacho judicial accionado y concluyó que si el ataque del actor recae sobre eventuales irregularidades que pudieron presentarse frente a la expedición de los actos administrativos que se ejecutan, «corresponde al accionante adelantar las acciones disciplinarias, judiciales o penales que estime conducentes» para enmendar o sancionar las presuntas anomalías.
III. IMPUGNACIÓN La parte accionante reiteró lo dicho en su escrito inicial y destacó que el fallador de primer grado «profirió una decisión que no se acompasa con la realidad jurídica, pues interpretó indebidamente algunas normas, además que le otorgó un mérito distinto al acervo probatorio, (…)». IV. CONSIDERACIONES En cuanto tiene que ver con el debido proceso, que va ligado a las vías de hecho, debe recordarse que su materialización se concreta en que los procesos se cumplan con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para observar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en una respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la actividad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción. Teniendo lo anterior como referente y fundamento y atendiendo a los hechos relatados por la parte accionante, así como a la revisión del expediente del proceso ejecutivo laboral cuestionado, considera esta Sala que el derecho mencionado como vulnerado lo ha sido en verdad.
En efecto, al analizar el expediente remitido a esta Corporación, se encuentra que por sentencia del 27 de junio de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, (folios 33 a 47), aparece que el señor Elkin Anselmo Oliveros Polanía solicitó la cancelación de sus acreencias laborales y la suma de $59.573.336 a 28 de febrero de 2009 más los intereses corrientes causados y que se causen, con la precisión de que la suma adeudada corresponde a salarios de noviembre y diciembre de 2007 y enero de 2008, viáticos, compensación de vacaciones, prima de navidad, cesantías y sanción moratoria de la Ley 244 de 1996 (del 28 de enero de 2008 al 28 de febrero de 2009).
La parte resolutiva de dicha sentencia, en su ordinal quinto luego de las declaraciones que se hicieron, condenó al Municipio de Suárez, « al reconocimiento y pago al accionante ELKIN ANSELMO OLIVEROS POLANÍA de los viáticos correspondientes al mes de enero de 2008, y de los sueldos correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2007 y el mes de enero de 2008 (28 días), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La suma adeudada por dichos conceptos se reajustará de acuerdo con la formula indicada en la parte motiva».
Y a través de su ordinal sexto negó las demás pretensiones de la demanda. En su parte motiva, de la citada providencia se lee lo siguiente: En este orden de ideas, frente a las acreencias laborales solicitadas por el actor…, denominadas “compensación de las vacaciones, la proporción de las mismas y su correspondiente prima vacacional”, “prima de navidad” y “cesantías definitivas y sus intereses”, al existir actos administrativos en firme mediante los cuales se ordena el reconocimiento y pago de las mismas por parte de la administración, la acción procedente no es la de nulidad y restablecimiento del derecho sino la acción ejecutiva instaurada ante la jurisdicción ordinaria.
Al respecto debe tenerse en cuenta que reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales, que para el caso que nos ocupa son: las formales consisten en que el documento que da cuenta de la existencia de la obligación sea auténtico y emane del deudor; y las sustanciales que se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, sean claras, expresas y exigibles (la obligación es expresa cuando aparece nítida y manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título, debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición), aspectos que se observan dentro de los actos administrativos de reconocimiento y orden de pago ya relacionados.
Igualmente, al decidir el recurso de apelación instaurado por el señor Oliveros Polanía, el Tribunal Administrativo del Tolima por pronunciamiento del 29 de mayo de 2014, (folios 48 a 56) resolvió confirmar la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué. Ahora bien, por proveído del 20 de mayo de 2015, (folios 92 a 93) el Juzgado Laboral del Circuito de El Espinal, al considerar que los documentos aportados en calidad de título, prestaban de manera integral mérito ejecutivo en contra del Municipio de Suárez (Tolima), de conformidad con el artículo 100 del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social y el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, resolvió librar orden pago contra el referido ente territorial así: Por la suma de Ocho Millones Cuatrocientos Treinta y Nueve Mil Setecientos Cincuenta y Siete Pesos ($8.439.757), por concepto de cesantías definitivas liquidadas en Resolución n.° 009 del 28 de enero de 2008, dictada por la Personería Municipal de Suárez.
Por el valor correspondiente a la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995. Por la Suma de Tres Millones Ochocientos Cincuenta Mil Setecientos Dieciséis Pesos ($3.850.716), por concepto de compensación de vacaciones y prima de vacaciones, liquidadas en la Resolución n.° 006 del 28 de enero de 2008, dictada por la Personería Municipal de Suárez.
Por el interés legal, es decir el 6% anual de conformidad a lo dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, (…). Por la suma de Dos Millones Cuatrocientos Veintinueve Mil Novecientos Treinta y Un pesos ($2.429.931), por concepto de prima de navidad, liquidada en Resolución n.° 007 del 28 de enero de 2008, dictada por la Personería Municipal de Suárez.
Por el interés legal, es decir el 6% anual de conformidad a lo dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, (…). (…). Así las cosas, al examinar el tema planteado, advierte la Sala que en la orden de pago librada por el Juzgado Laboral del Circuito de El Espinal se incluyó el valor correspondiente a la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995, cuando en el documento que constituía el título ejecutivo no se encontraba plasmada dicha obligación, y como lo que se persigue en este tipo de procesos no es la declaración de derechos sino su pago, era indispensable que la obligación referida estuviera contenida en el mencionado título para poderla hacer efectiva.
Sobre el asunto, esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esta temática, en la sentencia STL16905-2015, 24 de nov. de 2015, rad. 63227, donde expuso lo siguiente: Al analizar el sub lite, se tiene que las actuaciones procesales que interesan a la presente acción de tutela y que motivaron el amparo concedido por el fallador de primera instancia, se originaron en el auto proferido el 14 de abril de 2015 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, a través del cual libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral de única instancia, cuyo procedimiento se mantuvo aun después de reformarse la demanda, lo que conllevó la negación del recurso de apelación propuesto por la parte demandada contra la providencia de 13 de julio de 2015, que declaró no probadas las excepciones que planteó, entre ellas, la de «improcedencia del proceso ejecutivo para el reconocimiento de la sanción moratoria».
Pues bien, al examinar la problemática planteada, advierte la Sala que la pretensión de la parte ejecutante se encaminó a obtener el pago de la indemnización moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías, en los términos de la L. 1071/2006; sin embargo, cumple recordar que de conformidad a lo previsto en el art. 100 del C.P.T y S.S., es título ejecutivo laboral todo documento emanado del deudor o de su causante, o la decisión judicial o arbitral en firme, en los cuales conste una obligación clara, expresa y exigible.
Bajo ese contexto, es claro que en los procesos de ejecución no se busca la declaración de derechos sino su pago. Entonces, como quiera que lo perseguido en el proceso motivo de reproche era la orden de pago de la sanción moratoria, por el retardo en el reconocimiento de las cesantías, fluye necesario que tal obligación además de estar contenida en la ley, se encuentre plasmada en un documento que constituya un verdadero título ejecutivo, circunstancia que no se advierte dentro del presente asunto, máxime cuando en la diligencia de inspección judicial practicada por el Tribunal Superior como fallador constitucional a quo, precisó que las «resoluciones aportadas en la demanda no prestan mérito ejecutivo, pues no tienen dicha anotación ni la constancia de ser primeras copias como lo establecen los art. 115 y 488 del C.P.C. y la sentencia T 704 del 16 de octubre de 2013».
En tal sentido, el pago de la sanción moratoria reclamada a la ejecutada hoy accionante, solo será objeto de recaudo ejecutivo cuando el texto del reconocimiento voluntario o judicial del derecho principal, en este caso, las cesantías, también haya definido expresamente la obligación de pagar el accesorio -sanción moratoria-. Pese a lo dicho, los ejecutantes dieron inicio al aludido juicio ejecutivo, teniendo como título para ello únicamente las resoluciones mediante las cuales se reconoció el derecho a las cesantías reclamadas, conforme se colige de la inspección judicial practicada por el juez constitucional de primer grado (fl. 21 a 24), y fue con fundamento en tales actos administrativos que el juez ordinario inició y tramitó el correspondiente proceso, lo que contradice lo hasta aquí expuesto; aunado a lo anterior, tal y como antes se anotó, tales documentos, no tienen constancia de ser primera copia ni de prestar mérito ejecutivo, lo que a juicio de la Sala, impedía dar trámite a la ejecución. En ese orden, al confrontar los títulos ejecutivos presentados y el mandamiento de pago, fácilmente se evidencia que en ninguno de ellos aparece registrada la sanción moratoria como una deuda expresa, clara y exigible a cargo del Municipio de Suárez, por lo que no era procedente incluirla en el mandamiento de pago, máxime cuando lo que está en juego es el erario del ente territorial y los principios de transparencia y moralidad pública.
Asimismo, tampoco es admisible la afirmación del juzgado de la ejecución en el sentido de que la condición de título ejecutivo de los documentos presentados por la parte ejecutante fue definida por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, pues de un lado, es el juez que conoce de la ejecución, quien debe definir si existe o no título ejecutivo de conformidad con la normativa que regula el proceso coercitivo, y de otro, las manifestaciones que se hagan en la parte motiva de una providencia judicial no atan al juez de conocimiento, salvo, como en el caso que aquí ocurre, que frente a determinadas acreencias, el juez contencioso profirió condenas en concreto, sin que en ninguno de sus apartes, valga la pena recordarlo, se haya hecho mención a la indemnización moratoria que regula la Ley 244 de 1995.
Por lo anterior, se concederá el amparo constitucional invocado mediante apoderado judicial por el Municipio de Suárez, y como consecuencia se dejará sin valor y efecto la providencia proferida el 20 de mayo de 2015 por el Juzgado Laboral del Circuito de El Espinal, y se ordenará al referido despacho judicial que realice un nuevo estudio de los documentos aportados como título ejecutivo, teniendo en cuenta lo dicho en la parte motiva de esta sentencia y adopte las medidas que sean del caso.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el fallo impugnado, para en su lugar CONCEDER la protección solicitada en la presente acción de tutela mediante apoderado judicial por el MUNICIPIO DE SUÁREZ (TOLIMA). SEGUNDO.- DEJAR sin efecto la providencia proferida por el Juzgado Laboral del Circuito del Espinal el 20 de mayo de 2015, dentro del proceso ejecutivo laboral instaurado por Elkin Anselmo Oliveros Polanía contra el Municipio de Suárez y la Personería Municipal del referido ente territorial, y en consecuencia ORDENAR al referido despacho judicial que realice un nuevo estudio de los documentos aportados como título ejecutivo, teniendo en cuenta lo dicho en la parte motiva de esta sentencia y adopte las medidas que sean del caso.
TERCERO. - NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. CUARTO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 16