CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 74549 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL11863-2017 Radicación n.° 74549 Acta 27 Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Se resuelve la impugnación interpuesta por la apoderada de YLIA EMILIA ELECTRA BELLOTO GUTIÉRREZ contra el fallo de 1 de junio de 2017 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el trámite de la tutela que promovió contra el FONDO DE PENSIONES PORVENIR S.A., la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la SECRETARÍA DE GOBIERNO. I.
ANTECEDENTES La accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, salud y seguridad social. Indicó que el 8 de julio de 2015 solicitó la pensión de vejez a la Administradora de Fondos de Pensiones Porvenir S.A., por reunir los requisitos previstos en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993; que al averiguar por el trámite de la misma, el 30 de noviembre de ese mismo año, le informaron que la emisión del bono pensional estaba suspendido; un mes después acudió nuevamente, y le comunicaron que debía esperar respuesta del FONCEP, a la petición de aclaración de la cuota parte de la Secretaría Distrital de Gobierno. Reconoció que la administradora ha elevado reiteradas peticiones a las entidades mencionadas para la emisión del mencionado título pensional; sin embargo, afirma que ha debido haber iniciado ese trámite desde que se afilió en el mes de julio de 1995, por lo que dejó transcurrir un lapso de 21 años, con lo cual ha incumplido sus obligaciones legales.
Aseveró que ha transcurrido más de un año desde que se le solicitó a la Secretaría Distrital de Gobierno que reconociera la «cuota parte» que le corresponde, lo cual perjudica su aspiración a acceder a la pensión de vejez, pues el fondo de pensiones le advirtió que hasta tanto se encuentre debidamente acreditado el bono pensional en su cuenta individual, procederá a resolver de fondo la solicitud prestacional.
Por lo anterior, solicitó que se ordene a Provenir S.A. dar aplicación a lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 656 de 1994, «que mencionan la obligación de los fondos de pensiones de reconocer pensiones provisionales mientras se tramitan los bonos pensionales y ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que emita el bono pensional requerido […] para reconocer la pensión de vejez»; pidió también que se ordene a la citada cartera ministerial «informar el lugar y la fecha en la que esta entidad emite y paga el respectivo bono pensional de su cuenta a mi poderdante»; y a la Secretaría Distrital de Gobierno que «emita las certificaciones con los respectivos soportes necesarios para la emisión y pago del bono pensional que le asiste a su cargo a nombre de mi poderdante […]».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 19 de mayo de 2017 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la acción y dispuso la notificación a las entidades accionadas para ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. La Secretaría Distrital de Gobierno informó que por memorando de la directora de gestión de talento humano se pudo establecer que Porvenir envió oficio en el que puso en conocimiento que la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, objetó la solicitud de emisión del bono pensional porque existe inconsistencia en la información suministrada en la certificación laboral que se consignó para su liquidación; que a fin de realizar las aclaraciones respectivas, pidió al ministerio la emisión del formato H que a la fecha no se ha recibido; no obstante lo anterior, remitió documento H2015100246 de confirmación de historia laboral el 24 de mayo de 2017, aclarando el nombre de la actual directora de gestión de talento humano; sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la llamada a responder por los hechos narrados por la accionante y por tanto solicita su desvinculación. La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, advirtió que la señora Bellotto Gutiérrez no ha presentado ningún derecho de petición a esa entidad; con relación al bono pensional dijo que la citada tiene derecho a uno tipo A, modalidad 2, cuya redención ocurrirá el 7 de julio de 2018, donde esa entidad es el emisor y Bogotá, Distrito Capital (Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP-), es contribuyente; añadió que el 19 de octubre de 2015, Porvenir S.A., solicitó la emisión y expedición del citado título, la cual no pudo ser tramitada porque el cuotapartista no ha confirmado la historia laboral utilizada para liquidarlo, ni ha reconocido la obligación a su cargo, lo cual es indispensable para dar curso a la petición. Agregó que el 23 de mayo de 2017, solicitó a Bogotá, Distrito Capital, (Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones - FONCEP-), confirmar la historia laboral, sin que haya recibido respuesta; por lo que no puede emitir ni redimir anticipadamente el bono pensional, ya que existe inconformidad con la historia laboral que se utilizó para su liquidación; sostuvo que esta acción no es procedente para exigir el reconocimiento, emisión, expedición y pago de bonos pensionales ni para pretermitir los trámites de ley; finalmente, pidió que se integrara el litisconsorcio necesario con la última entidad mencionada, como contribuyente del título solicitado en la tutela.
Por fallo del 1 de junio de 2017 el Tribunal negó el amparo porque la actora cuenta con otro mecanismo, que es la acción ordinaria, con mayor razón si se tiene en cuenta que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, el cual descartó porque desde el 30 de noviembre de 2015, cuando le comunicaron la negativa de la pensión, debido a la suspensión del trámite del bono pensional, y la fecha en la que acudió a esta protección, transcurrieron más de 17 meses.
III. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó; ante esta Corporación reiteró los argumentos expuestos al incoar la acción, reiteró que lleva más de dos años solicitando el reconocimiento de la pensión y no ha sido posible debido a la demora en los trámites administrativos entre las entidades accionadas, pese a que reúne los requisitos para que se le reconozca la prestación por vejez que reclamó. IV.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por otro lado, al amparo constitucional, según lo prevé expresamente la norma citada, no puede acudirse cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa judicial, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
Empero, cumple aclarar que no es una figura de la cual pueda abusarse y emplear para sustituir las vías naturales diseñadas por el legislador. En el presente asunto la acción constitucional tiende a que se acceda al amparo de los derechos reclamados con el propósito de que se ordene a la administradora accionada, que dé cumplimiento a lo previsto en los artículos 21 y 22 del Decreto 656 de 1994, y se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que emita el bono pensional y a la Secretaría Distrital de Gobierno, para que expida las certificaciones con los respectivos soportes para la emisión y pago del título pensional.
Sobre las acciones y obligaciones de las entidades administradoras de los fondos de pensiones en el trámite de los bonos pensionales, el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 señala: Art. 20.- El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, quedará así: ( ) Corresponde a las entidades administradoras adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.
Sobre esta temática, esta Sala ha adoctrinado que «los Bonos Pensionales, constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones, y de cara al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad, representan en dinero el traslado a la entidad administradora de los tiempos de cotización que efectuó el afiliado en el anterior sistema pensional, bien sea en el ISS, en cajas de previsión social o en cualesquiera entidades que administraba pasivos pensionales.
Estos bonos se deben representar en pesos; son nominativos, pero se expiden a nombre de los afiliados al sistema, y son endosables a favor de las entidades administradoras o aseguradoras con destino al pago de las pensiones; se mantienen en custodia por las sociedades administradoras de fondos de pensiones hasta que se rediman; y devengan intereses a cargo del emisor (artículo 116 de la Ley 100 de 1993, en conjunto con el artículo 13 del Decreto 1299 de 1994).
Constituyen pues el mecanismo para habilitar el tiempo efectivo laboral o el cotizado, y con ello conformar el capital necesario para disfrutar de una pensión de vejez» (CSJ AL4048-2015). De lo anterior se sigue que para liquidar, expedir y redimir el bono pensional, se requiere que se observe el procedimiento dispuesto en los Decretos 1299 de 1994 y 1748 de 1995 y demás normas aplicables, de las cuales se deriva que la administradora privada de pensiones a la que se encuentre afiliado el beneficiario del título, representa un papel primordial para poder agotar oportunamente el trámite administrativo, pues el actuar tardío de la AFP y su omisión en cualquiera de los pasos tendientes a lograr la emisión y redención del bono, no tiene porqué soportarlo el afiliado.
Al analizar el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, resulta preponderante precisar que con motivo de la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez que elevó la accionante a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., dicha entidad solicitó al gerente de bonos y cuotas partes pensionales de Bogotá, Distrito Capital, la emisión y expedición del respectivo bono pensional, el 26 de octubre de 2015 (folio 22 a 23); y posteriormente, ha elevado peticiones a la Directora de Gestión Humana de la Secretaría Distrital de Gobierno el 14 de septiembre de 2016 (folio 16) y al gerente de bonos y cuotas partes de Bogotá, D.C., el 29 de enero y el 8 de junio de 2016 (folio 18).
En respuesta, el funcionario distrital, en comunicado del 13 de mayo de 2016, adujo que en la página de la OBP del Ministerio de Hacienda, figura la detención automática del trámite del bono pensional, por lo que requieren al fondo para que gestione la reanudación correspondiente (folio 19). El 29 de marzo de 2017, el coordinador de bonos pensionales y aportes de prima media de Porvenir S.A., dirigió comunicación a la Secretaría Distrital de Gobierno, mediante la cual le informa que la OBP del Ministerio de Hacienda, objetó el trámite del título de la accionante, al encontrar inconsistencia en la historia laboral de la afiliada que debe ser corregida por la entidad responsable; en respuesta, la oficina distrital informó que no cuenta con el formato H, que lo solicitó al ente ministerial, sin el cual no puede atender el requerimiento; posteriormente, mediante comunicado del 24 de mayo de 2017, la directora de gestión de talento humano de Bogotá, D.C., informó a la oficina de bonos del Ministerio de Hacienda, lo siguiente: Dado que a la fecha no hemos obtenido respuesta y para garantizar que nos(sic) se vulneren los derechos fundamentales de la señora Ylia Emilia Bellotto Gutiérrez, procedemos a remitir el formato H2015100246 de confirmación de historia laboral debidamente diligenciado, con la anotación que se firma en la fecha de hoy por la suscrita […] aun cuando el formato es de fecha 27 de octubre de 2015; así mismo, le remito el Certificado de Información Laboral No. 171 del 24 de mayo de 2017, formatos 1, 2, 3 B. En ese orden, si bien la AFP no ha actuado dentro de los términos establecidos en los artículos 20 y 21 Decreto 656 de 1994, y la contribuyente, Bogotá, D.C., solamente hasta el 24 de mayo de 2017, remitió la corrección de la historia laboral que solicitó la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que a la fecha el trámite se encuentra surtiendo las etapas respectivas, motivo suficiente para negar el amparo y en consecuencia confirmar la decisión de primera instancia. No obstante lo anterior, y debido al tiempo transcurrido desde que la accionante presentó la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez a la fecha, se exhortará a las autoridades involucradas para que adelanten los trámites pertinentes para la consolidación efectiva del derecho prestacional, sin imponer cargas administrativas a la accionante.
Finalmente, la actora reprocha que el Juez constitucional de primer grado no hubiese ordenado de una vez el otorgamiento y pago de la pensión provisional reclamada; sin embargo, no se podrá acceder a lo pretendido como quiera que la jurisprudencia ha sido pacífica en señalar que la sede de tutela no es el escenario propicio para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas; solamente y de manera excepcional procede acudir a esta vía breve y sumaria con ese propósito, cuando se acredite un perjuicio irremediable o cuando se constate la presencia de sujetos de especial protección. Como la accionante nació el 7 de julio de 1958, por lo que cuenta con 59 años de edad y no se exponen razones por las que se le pueda considerar como sujeto de especial protección constitucional que requiera un tratamiento excepcional a fin de garantizar la materialización y efectividad de sus derechos, y que habilite entrar a definir el reconocimiento de la prestación pensional por esta vía como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, no queda alternativa diferente que negar el amparo en ese sentido.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: EXHORTAR a las entidades involucradas para que adelanten los trámites pertinentes para la consolidación efectiva del derecho prestacional de la accionante, sin imponerle cargas administrativas que no le corresponda asumir.
TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 PAGE 12 SCLAJPT-12 V.00