República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 68019 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL11716-2016 Radicación 68019 Acta n° 30 Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte la impugnación presentada por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – DPS, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA contra el fallo proferido el 5 de julio de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PEREIRA, dentro de la acción de tutela instaurada por JESÚS BERTINO LEMOS ARBOLEDA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, trámite al cual fueron vinculados el MUNICIPIO DE PEREIRA, la UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS – UARIV, COMFAMILIAR DE RISARALDA y las recurrentes.
I.
ANTECEDENTES JESÚS BERTINO LEMOS ARBOLEDA instauró acción de tutela contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a una VIVIENDA DIGNA. Como sustento de su solicitud, adujo el convocante que es desplazado del municipio de Pereira y que, en tal condición, en el año 2007 se postuló al subsidio de vivienda familiar en especie en el proyecto urbanístico «Salamanca» de dicha ciudad; sin embargo, pese a haber cumplido con los requisitos de ley, la autoridad accionada le entregó un cheque por 11 millones de pesos para adquirir una vivienda, monto que según señala es irrisorio para adquirir un inmueble, teniendo en cuenta que el precio de las «casas dignas» oscila en un promedio de 45 millones de pesos.
Consideró el tutelante que desde que vive en arriendo en la ciudad de Pereira ha pagado más de 50 millones de pesos por concepto de cánones, valor que supera con creces la suma que le fue otorgada a título de subsidio. Así las cosas, acudió a este mecanismo de amparo con el fin de que se proteja su derecho fundamental invocado y pidió que se ordene a la autoridad accionada, y a quienes competa, que le otorguen una solución de vivienda digna, materializada en los proyectos de «Salamanca» y «San Joaquín » de esa ciudad.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 27 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, dio cumplimiento a lo ordenado el 24 de mayo de 2016 por esta Sala, avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso vincular a Fonvivienda, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS, al Municipio de Pereira, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a Víctimas – UARIV y a Comfamiliar de Risaralda, a fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Al interior del trámite, Comfamiliar de Risaralda, el Municipio de Pereira y el Departamento de Risaralda expresaron no ser los competentes para otorgar o negar los subsidios SFVE, pues dicha tarea le corresponde a Fonvivienda y, por esa razón, pidieron ser desvinculadas del trámite.
La Nación – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, con similares argumentos, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que afirmó que la única llamada a asignar los subsidios de vivienda de interés social es Fonvivienda. Por su parte, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS sostuvo que no existe mérito para otorgar la protección, ya que no ha vulnerado los derechos del interesado.
En cuanto al otorgamiento del SFVE, aseveró que su participación se limita a identificar los potenciales beneficiarios, mientras que el proceso de convocatoria y postulación son responsabilidad de Fonvivienda y, por ello, es esta última la llamada a responder por las cuestiones que plantea el accionante. Los demás convocados guardaron silencio en la primera instancia. Surtido el trámite de rigor, la Sala que conoció el asunto en primer grado, mediante sentencia adiada 5 de julio de 2016, concedió el amparo reclamado, tras considerar quebrantado el derecho que tiene José Bertino Lemos Arboleda a una vivienda digna.
Así reflexionó el a quo constitucional: (…) con los parámetros sucintamente expuestos, ha de decirse que el señor Lemos Arboleda se postuló para una solución, en su condición de desplazado desde el año 2007, que desde ese momento se le brindó un auxilio de más de $11.000.000, dinero que es insuficiente para la adquisición de una vivienda en condiciones dignas, por lo que no se ha hecho uso del dinero; desde el año 2014, según lo dice Comfamiliar en su respuesta, se postuló como representante de su núcleo familiar para proyecto de vivienda gratuita, apareciendo en el listado como que cumple requisitos y estando a la espera de la selección, por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por Fonvivienda.
La relación cronológica anteriormente anotada, permite vislumbrar a esta Sala que la afectación al derecho fundamental a la vivienda digna del accionante es evidente, pues lleva nueve años a la espera de que se le entregue una vivienda y el subsidio que inicialmente se brindó, resulta abiertamente insuficiente para satisfacer la necesidad de vivienda del accionante y de su núcleo familiar.
Amparado en tal argumentación ordenó: Si existe algún plan en el que el señor José Bertino Lemos Arboleda pueda ser potencial beneficiario, atendiendo los parámetros del decreto 1921 de 2012, se disponga a incluirlo con esa calidad en los listados respectivos y se proceda de conformidad con lo enunciado en el Decreto mencionado. Tal actuación estará a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que contará con un término de cinco días para realizar tal inclusión, debiendo a continuación esta entidad y Fonvivienda cumplir los trámites indicados y asignar el subsidio de vivienda en especie.
En caso de que en el momento, no se esté ejecutando plan de vivienda dirigido a las personas en las mismas condiciones que se encuentra el accionante, además de permanecer en el listado de espera como potencial beneficiario, la Unidad de Reparación de Victimas, conforme a la Ley 1448 de 2011, en coordinación con el Ministerio de Vivienda, con el departamento de Risaralda y el Municipio de Pereira, DEBERÁ ESTABLECER, en un plazo perentorio de un mes, una solución de vivienda temporal para el accionante, hasta tanto se proceda conforme al numeral anterior es decir, a la entrega efectiva.
En cuanto al subsidio de vivienda en dinero que se había asignado al accionante, por valor de $11.276.125, el mismo deberá conservarse a la espera de que el señor Lemos Arboleda esté en capacidad de financiar con sus recursos propios su vivienda o bien se le asigne un subsidio de vivienda en especie, caso este último en el cual, el referido subsidio en dinero deberá reintegrarse para que sea asignado a otra persona que cumpla las condiciones legales para recibirlo.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, el Departamento de Risaralda y el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA la impugnaron. La primera de ellas expone: « no cuento con la asignación presupuestal ni con la delegación de funciones para dar cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas dentro de las acciones de tutela iniciadas en contra de la Entidad».
No obstante lo antes indicado, en memorial de 14 de julio de este año, el DPS manifestó que existe hecho superado en el asunto, ya que pudo constatar que el accionante se encuentra identificado como beneficiario potencial del SFVE, en el cuarto orden de priorización para el proyecto de vivienda « Salamanca» de la ciudad de Pereira, pero que éste no resultó favorecido en el sorteo que establece el D. 1077/2015, de modo que no hubo lugar a asignarle el beneficio que reclama.
La recurrente hizo la salvedad de que «para el programa de Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, no se manejan listados de espera», motivo por el cual, consideró que no existe mérito para continuar con este trámite y solicitó el archivo del mismo. Por su parte, el Departamento de Risaralda adujo que el fallador de primera instancia no tuvo en cuenta lo dispuesto en el art. 1° del D. 4911/2009 modificatorio del art. 2° del D. 951/2001, donde se dice que quien debe efectuar la adjudicación de las soluciones habitacionales es Fonvivienda y no el ente territorial.
Igualmente, manifiesta que el fallo en cita desconoció los principios de legalidad y universalidad del gasto público y, por ello, debe ser revocado. En sustento de su recurso, Fonvivienda adujo que no le ha vulnerado derecho alguno al accionante, ya que asegura que en las bases de datos de la entidad el tutelante se encuentra registrado con un subsidio monetario asignado desde el mes de mayo de 2011, el cual le fue consignado a su cuenta del Banco Agrario y se encuentra pendiente de ser «MOVILIZADO» por el interesado, quien tiene hasta el 31 de diciembre de este año para utilizarlo, de manera que no se le puede atribuir responsabilidad en el asunto, cuando ha hecho todo lo que está en sus manos para otorgar el beneficio al accionante y es este quien se abstiene de hacer uso del mismo.
También aclaró la tutelada que Lemos Arboleda resultó beneficiado en la modalidad de « adquisición DE VIVIENDA NUEVA O USADA PARA HOGARES PROPIETARIOS EL CUAL LE FUE ASIGNADO Y PAGADO, (UN PAGO) por el monto de $11.276.125.00, mediante la Resolución No. 1751 del 21 de SEPTIEMBRE de 2015, recursos correspondientes a la convocatoria: DESPLAZADOS CONVOCATORIA 2007.
PROYECTO: INDIVIDUAL», por lo que « SI EL ACCIONANTE ASPIRA A OTRA MODALIDAD DE SUBSIDIO DEBERÁ IGUALMENTE CUMPLIR CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS SEGÚN LA MODALIDAD, NO DEBIENDO APLICAR EL SUBSIDIO ACTUALMENTE ASIGNADO, CUAL NO HA ADELANTADO EL ACCIONANTE». Todo lo anterior, para concluir que si lo que el actor quiere es que se le conceda un subsidio en especie –SFVE-, debe cumplir con las reglas, requisitos y etapas exigidas para ello.
IV. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su art. 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen mínimos requisitos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. En el sub judice, la situación que se estima lesiva de los derechos fundamentales invocados por Jesús Bertino Lemus Arboleda, se hace consistir, básicamente, en que los recursos que le fueron consignados a título de subsidio para adquisición de vivienda, no son suficientes para tal cometido, pues afirma que « con eso no se compra ni una pesebrera para animales» y, porque en su sentir, tal beneficio debió hacerse efectivo en los proyectos de vivienda «Salamanca» y «San Joaquín» de Pereira.
El a quo constitucional accedió a sus suplicas, luego de indicar que el accionante lleva algo más de 9 años esperando el auxilio de vivienda y el monto que se le desembolsó resulta « abiertamente insuficiente para satisfacer la necesidad de vivienda». Al respecto, debe indicar la Sala que para que proceda el resguardo constitucional de derechos fundamentales en la forma peticionada por la censura, es preciso que acaezca la vulneración o amenaza de los mismos, aspectos que en forma alguna pueden quedar librados a suposiciones o hipótesis del juez de conocimiento, sino que, por el contrario, han de estar debidamente probados.
Así, al analizar el caso que hoy centra la atención de la Sala, se estima que la tutela invocada no está llamada a prosperar, por cuanto no se encuentra acreditada la amenaza o efectiva vulneración de los derechos fundamentales que se señalan como desconocidos por los entes demandados. En efecto, al hacer valoración de las probanzas allegadas al plenario, y específicamente la contestación suministrada por Fonvivienda, se tiene que el tutelante no se postuló al Subsidio Familiar de Vivienda en Especie – SFVE, regulado en la L. 1537/2012, sino que participó y resultó favorecido en la convocatoria llevada a cabo en el año 2007 para el subsidio de vivienda a la población desplazada, bajo la modalidad de «adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios », iniciativa que se encuentra reglamentada en el D. 951/2001, D. 2675/2005, D. 4911/2009 y el D. 4729/2010, de manera que el beneficio otorgado ha de ajustarse estrictamente a estas últimas normas.
De cara a lo dicho anteriormente, debe decirse que el art. 14 del D. 951/2001, con la modificación introducida por el D. 4729/2010, establece: Artículo 14. Valor del subsidio. Para la población en situación de desplazamiento el valor del subsidio familiar de vivienda asignado por el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda– aplicable tanto en suelo urbano, como en suelo rural, será el siguiente: Modalidad Valor (SMMLV) Adquisición de vivienda nueva Hasta 30 Adquisición de vivienda usada Hasta 30 Construcción en sitio propio Hasta 30 Mejoramiento de vivienda Hasta 15 Arrendamiento de Vivienda Hasta 12.5 De este modo es claro que no pueden abrirse camino las pretensiones del accionante, a través de las cuales procura la asignación de una solución de vivienda en los proyectos «Salamanca» y «San Joaquín», pues el beneficio al cual aplicó es de tipo monetario y no en especie, además que según se lee en el art. 1° de la Res. 756/2013 expedida el 30 de septiembre de 2013 por Fonvivienda, los Proyectos de vivienda en los que pide participar el petente pertenecen al programa Subsidio Familiar de Vivienda en Especie – SFVE, convocatoria completamente diferente a aquella en la que el tutelante se postuló y resultó beneficiado.
Ahora bien, en cuanto a lo considerado por el a quo, cuando tildó de «insuficiente» el subsidio otorgado al accionante, por estimar irrisorio su monto -$11.276.125-, debe decirse que los valores de tales beneficios no obedecen al arbitrio de las autoridades administrativas, en tanto se encuentran prestablecidos en las normas que regulan tales programas sociales, que para el caso de los subsidios de vivienda para la población desplazada, se ciñen a lo establecido en el art. 14 del D. 951/2001, modificado por el D. 4729/2010, transcrito en líneas anteriores.
De ahí que el accionante debe sujetarse al monto que le fue asignado según su porcentaje y demás criterios de determinación, los que en este asunto, no se evidencian desconocidos. No obstante ello, también hay que decir que si el beneficiario se encontraba inconforme con el importe que le fue concedido, ha debido ejercitar los recursos de ley contra la Res. 1751/2015, mediante la cual se le adjudicó el beneficio e, incluso, solicitar el ajuste del subsidio asignado, tal y como lo dispone el parágrafo 1° del art. 14 del D. 951/2001, modificado por el D. 4729/2010: Parágrafo 1°.
Los hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda asignado a la población en situación de desplazamiento por el Fondo Nacional de Vivienda que al 16 de diciembre de 2009 no lo hubieran aplicado, podrán solicitar el ajuste del subsidio asignado, hasta alcanzar el valor indicado en salarios mínimos mensuales legales en el presente artículo para la respectiva modalidad de adquisición de vivienda nueva, adquisición de vivienda usada, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda.
Para efectos del desembolso e independientemente de que los subsidios a los que se refiere el presente artículo hayan sido asignados en años anteriores al 2009, su cuantía será calculada con base en el valor del salario mínimo mensual legal vigente para el año 2009. El ajuste del valor adicional y actualización del valor del subsidio familiar de vivienda a salarios mínimos mensuales legales vigentes del año 2009, de que trata el presente parágrafo, operará siempre y cuando el hogar beneficiario tramite su cobro incorporando los nuevos valores del subsidio familiar de vivienda, y cumpla con la totalidad de los requisitos señalados en los artículos 58, 59 y 60 del Decreto 2190 de 2009, o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, según sea el caso, y sujeto a la disponibilidad de recursos.
Una vez asignado el ajuste del valor adicional y actualización del subsidio familiar de vivienda por parte del Fondo Nacional de Vivienda, se dará aplicación a lo dispuesto por el artículo 3° del Decreto 2100 de 2005. Parágrafo 2°. El ajuste y actualización del subsidio familiar de vivienda asignado a la población en situación de desplazamiento conforme se señala en el presente artículo, no provocará la modificación de las demás condiciones de asignación del mismo.
De esta manera y según quedó visto, hay que decir que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, toda vez que no existe mérito para conceder el amparo deprecado, no sólo por la ausencia de demostración de la trasgresión a los derechos fundamentales, sino porque el tutelante cuenta con otros mecanismos para obtener el ajuste del subsidio monetario, dada su inconformidad con el monto asignado.
Y es que el actuar de las accionadas en cuanto le otorgaron el subsidio en dinero conforme al decreto citado en precedencia no se advierte contrario a la legalidad, lejos de ello, se muestra acorde a los parámetros que para la entrega de tales subvenciones se ha dispuesto. Es así como resulta improcedente, a través de este mecanismo, acceder al incremento del subsidio para la adquisición de vivienda, por cuanto impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal en cabeza de los administrados, por ser tales atribuciones competencia de autoridades distintas de las judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios como los reclamados por la parte actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para su entrega, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
No es posible en sede iusfundamental soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a una vivienda, o a un subsidio para mitigar las difíciles condiciones que según el actor viene atravesando, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración, su inclusión en un proyecto de vivienda perteneciente a otra modalidad de subsidio, y menos, ordenar el incremento del valor del beneficio que le fue otorgado, como se pretende a través de este mecanismo constitucional.
Las anteriores consideraciones resultan suficientes para revocar la decisión de primer grado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado y, en su lugar, NEGAR la tutela invocada, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3