CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 73985 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL11627-2017 Radicación 73985 Acta extraordinaria n.° 77 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR contra el fallo proferido el 8 de junio de 2017 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CUNDINAMARCA, dentro de la acción de tutela que adelanta CARMEN CONTRERAS PARRA, JOSÉ ULDARICO ROLDÁN, MARTHA ELIZABETH PACHÓN, MARÍA ELSA RINCÓN ZAMORA, JOSÉ RICARDO ZAMORA LUQUE, MARÍA DEL PILAR ERAZO NIETO, ANA EUDOSIA ROJAS, RENÉ BALLÉN VEGA, MARÍA HELENA RUIZ DE RODRÍGUEZ, PASTOR HERNÁNDEZ CARREÑO y MABREL VEGA CASTAÑEDA, contra la ALCALDÍA MUNICIPAL DE PACHO y el FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, trámite al cual fueron vinculados la recurrente, el FONDO DE ADAPTACIÓN, la UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE CUNDINAMARCA, la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA, la SECRETARÍA DE HÁBITAT Y VIVIENDA SOCIAL de dicho departamento y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE.

I.

ANTECEDENTES CARMEN CONTRERAS PARRA, JOSÉ ULDARICO ROLDÁN, MARTHA ELIZABETH PACHÓN, MARÍA ELSA RINCÓN ZAMORA, JOSÉ RICARDO ZAMORA LUQUE, MARÍA DEL PILAR ERAZO NIETO, ANA EUDOSIA ROJAS, RENÉ BALLÉN VEGA, MARÍA HELENA RUIZ DE RODRÍGUEZ, PASTOR HERNÁNDEZ CARREÑO y MABREL VEGA CASTAÑEDA, por medio de la Defensoría Regional de Cundinamarca, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la VIDA, DIGNIDAD HUMANA y a los que denominaron «VIVIENDA DIGNA Y LA INTEGRIDAD FÍSICA», presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas.

En lo que interesa al presente resguardo, refirieron los accionantes que viven desde hace más de 30 años en el barrio «EL TAO», ubicado en el municipio de Pacho – Cundinamarca. Señalaron que mediante Decreto 073 de 27 de octubre de 2000, la alcaldía municipal expidió el plan de ordenamiento territorial, en el que a dicho lugar se catalogó como una zona de alto riesgo de desastre; así mismo, consagró un plan de estrategia para tratar tal problemática; sin embargo, «ninguna de las administraciones municipales la ejecutado hasta la fecha».

Sostuvieron que su barrio resultó gravemente afectado por la ola invernal de los años 2010 y 2011, razón por la cual «la mayoría de las familias afectadas fueron censados (sic) por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y se encuentran en el Registro Único de Damnificados, pero hasta la fecha no se ha realizado su reubicación».

Añadieron que cerca del mentado lugar pasa la «vía principal de acceso a la cabecera municipal», a través de la cual transitan vehículos de carga pesada, que a su paso agravan el terreno sobre el cual tienen construidas sus viviendas «situación de la que tiene conocimiento el gobierno municipal desde el año 2000, pero hasta la fecha tampoco se han realizado las acciones pertinentes».

Adujeron que se han postulado para ser beneficiarios del subsidio de vivienda otorgado por el Gobierno Nacional; sin embargo, no se les ha brindado la «prioridad pertinente». Manifestaron que mediante Acuerdo 011 de 2016, el Consejo Municipal de Pacho adoptó el «Plan Municipal de Desarrollo “Oportunidades y Progreso para Todos 2016-2019”», en el que se catalogó al «Barrio el TAO» como una de las zonas de riesgo y amenaza natural; no obstante, se omitió contemplar un «plan de contingencia y mitigación, ni asignación de recursos para la solución de [esa] problemática».

Agregaron que la Unidad Especial de Gestión de Riesgo de Desastres del Departamento de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional – CAR, la Contraloría de Cundinamarca y la Defensoría del Pueblo Regional Cundinamarca han acudido a verificar las condiciones en que se encuentra el barrio, quienes «coinciden en sus informes técnicos que el riesgo está presente e inminente, por lo cual se deben adoptar medidas de manera urgente y prioritaria», como lo es su reubicación; empero, no han sido «proveídos de ninguna acción efectiva por las autoridades administrativas accionadas, llevándolos a vivir en condiciones inadecuadas y con el peligro (…) de vivir en una zona de riesgo».

Refirieron que han reparado de manera artesanal sus inmuebles, esto es, con «piedras, troncos, arcilla, entre otros, con el fin de sostener columnas, paredes, muros, puertas, etc», situación que consideran lesiva de sus derechos fundamentales, pues se encuentran en condiciones inadecuadas de seguridad y habitabilidad. Señalaron la situación particular de cada uno de los accionantes, a fin de demostrar que en los inmuebles viven menores y adultos mayores, con especiales condiciones de salud, así como su contexto económico.

Finalmente, cuestionaron las actuaciones de las autoridades convocadas, en tanto no han desarrollado ninguna acción para solucionar la, circunstancia que afirma, les impide «desarrollar de manera digna su proyecto de vida». Acuden entonces al presente mecanismo de amparo constitucional para que se protejan los derechos fundamentales invocados y, para su efectividad, solicitaron que se ordene a la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca reubicarlos de manera inmediata; que «de haber proyectos de vivienda en el municipio pendientes de entrega, sean priorizados para [su] asignación » y que «de no haber proyectos de vivienda (…) se destinen y ejecuten los recursos necesarios para llevar a cabo un proyecto de vivienda que permita [su] reubicación definitiva».

Adicionalmente, pretendieron que se ordene al Fondo de Adaptación que «de no estar incluidos los afectados y sus núcleos familiares, estos sean incluidos en el PROGRAMA NACIONAL DE REUBICACIÓN Y RECONSTRUCCION (sic) DE LA VIVIENDA». TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 25 de mayo de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades convocadas y vinculó al Fondo de Adaptación, la Unidad Especial de Gestión de Riesgo de Desastres de Cundinamarca, la Contraloría Departamental de Cundinamarca y la Secretaría de Hábitat y Vivienda Social de dicho departamento, a fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. Dentro del término del traslado, la Secretaría de Hábitat y Vivienda del Departamento de Cundinamarca refirió que no ha vulnerado los derechos invocados por la parte actora, dado que, afirma, no ha sido informada acerca de la situación de riesgo presentada en el «Barrio El Tao» del Municipio de Pacho, como tampoco le han solicitado apoyo en los procesos de coordinación para la elaboración del censo de las personas afectadas, ni de diagnóstico de las viviendas de las familias localizadas en zonas de riesgo.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres refirió que no es la autoridad competente para llevar a cabo el reasentamiento de la población presuntamente afectada por el fenómeno de «La Niña 2010-2011», pues la responsabilidad en estos casos recae sobre las entidades territoriales -para el asunto es la Alcaldía Municipal de Pacho-, razón por la que pide su desvinculación del presente trámite constitucional.

La Contraloría de Cundinamarca solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto «el obligado es la Administración del municipio (sic) de Pacho – Cundinamarca, quien supuestamente incurrió en la violación o amenaza a los derechos fundamentales que se alega». La Alcaldía Municipal de Pacho adujo que no todas las familias que interponen el presente resguardo se han postulado para ser beneficiarios de subsidios de vivienda, dado que según el reporte de Secretaría de Planeación, solo Carmen Contreras Parra, José Uldarico Roldán, Martha Elizabeth Pachón, José Ricardo Zamora Luque y René Ballén Vega, se encuentran en el Registro Único de Damnificados, quienes «no reportaron sus viviendas como destruidas», motivo por el cual «no fueron beneficiarios del “Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la atención de Hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo».

Así mismo, manifestó que no hay evidencia en el plenario de que los demás convocados se postularan para ser beneficiarios de dicho programa, circunstancia que impide tenerlos en cuenta, dado que «las personas afectadas por los desastres naturales deben tener un mínimo de diligencia para obtener una respuesta estatal adecuada, como por ejemplo, poner en conocimiento de la administración su situación calamitosa».

Adicionalmente, señaló que en la actualidad no cuenta con predios de su propiedad para ser utilizados en el programa de «vivienda gratuita», situación que le imposibilita proceder a realizar las reubicaciones solicitadas a través de este mecanismo ius fundamental. En punto a las gestiones que ha realizado para mitigar el riesgo, expuso que es consciente de la problemática que presenta el barrio mencionado; sin embargo, ante la imposibilidad de reubicar a las familias, suscribió con la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo de Desastres el convenio interadministrativo no. 36 de 31 de diciembre de 2016, cuyo objetivo es «“ AUNAR ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS, TÉCNICOS Y FINANCIEROS ENCAMINADOS A LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PARA LA MITIGACIÓN DEL RIESGO EN LOS SECTORES QUEBRADA GOTAQUE CALLEDIAGONAL (sic) 7 HASTA LA CARRER (sic) 26, SECTOR PARRIO (sic) EL TAO EN EL MUNICIPIO DE PACHO CUNDINAMARCA”», con el fin de dar cumplimiento a los planes, proyectos y programas contenidos en el plan de desarrollo «Departamental Unidos Podemos Más 2016-2020», el cual contempla realizar en el «cuatreño (sic)» acciones de mitigación para la reducción de riesgos de desastre en el 50% de los municipios de Cundinamarca.

La Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Riesgo de Desastres del Departamento de Cundinamarca sostuvo que no ha vulnerado los derecho invocados por los accionantes, en tanto ha realizado el acompañamiento que se enmarca dentro de sus funciones, si se tiene en cuenta que los convocantes aportaron en su escrito inaugural el concepto técnico rendido el 6 de abril de 2016, en el que informó la situación en la que se encuentra el mentado barrio.

Por su parte, el Fondo de Adaptación arguyó que la información reportada en el Registro Único de Damnificados «REUNIDOS», evidenció que si bien Carmen Contreras Parra, José Uldarico Roldán, Martha Elizabeth Pachón, José Ricardo Zamora, Ana Eudosia Rojas, Rene Ballén Vega y Mabrel Vega Castañeda, se encuentran inscritos, lo cierto es que la vivienda allí reportada por cada uno de estos aparece con estado «Se perdió en parte» y, en cuanto a María del Pilar Herazo, María Helena Ruíz, Pastor Hernández Carreño, no aparecen en el registro, situación que evidencia que «ninguno de los representados en esta tutela (…) CUMPLE CON EL REQUISITO REGLAMENTARIO PREVISTO EN EL INSTRUCTIVO GENERAL DEL PROGRAMA DE VIVIENDA (…) toda vez que, el programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas del Fondo Adaptación se limita única y exclusivamente a las viviendas reportadas en REUNIDOS como totalmente destruidas, esto es con estado “se perdió totalmente”».

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, refirió que no es la entidad llamada a garantizar los derechos invocados por los actores, ya que las reubicaciones, el ordenamiento territorial y la realización de obras de infraestructura, se encuentran en cabeza del municipio, previas las recomendaciones realizadas por su entidad, «a través de los diferentes informes elaborados, como apoyo complementario y subsidiario de las labores de gestión del riesgo, según lo ordenado por la ley».

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE arguyó que a través de Decreto 4702 de 2010, aclarado por el Decreto 4830 de la misma calenda, se le ordenó la realización de un Registro Nacional de Damnificados, razón por la cual considera que no ha vulnerado los derecho invocados, dado que no es de su competencia el reconocimiento y pago de los auxilios económicos pretendidos en el presente amparo.

Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 8 de junio de 2017, concedió el amparo deprecado y, para su efectividad, dispuso: (…) SEGUNDO:-ORDÉNESE a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE PACHO – CUNDINAMARCA, que dentro del término de VEINTE (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda incluir a los accionantes y sus respectivos núcleos familiares en los programas oficiales para la prevención del riesgo.

TERCERO: -ORDÉNESE a la COPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, que DENTRO DEL MES CALENDARIO siguiente a la notificación de la presente providencia, proceda a elaborar un estudio técnico detallado que evalúe el grado de vulnerabilidad y de riesgo en que se encuentran actualmente las viviendas de los accionantes dentro de la zona del barrio El Tao, del municipio de Pacho; a partir del mismo, determinen e informen a la alcaldía del Municipio y a esta Sala de Decisión, si los inmuebles que habitan los actores tienen las condiciones mínimas de habitabilidad o si es necesaria la reubicación de cada uno o algunos de ellos; o si es necesaria la realización de obras y otras medidas específicas en aras de mitigar y/o disminuir la consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad de los terrenos. CUARTO:- OTORGAR un término de TRES (3) MESES, a partir de la notificación del estudio técnico ordenado, para que la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca de cumplimiento a las recomendaciones del estudio técnico ordenado a la CAR REGIONAL CUNDINAMARCA.

QUINTO: - Ordénese a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL CUNDINAMARCA y a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA que apoyen y supervisen, respectivamente y dentro del marco de sus competencias, el cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia. SEXTO:- REMITIR copias auténticas de la presente providencia al Personero Municipal de Pacho – Cundinamarca, para que brinde acompañamiento y colaboración a los actores, con el fin de lograr el total cumplimiento de las órdenes impartidas en este proveído (…).

Para arribar a tal determinación, el a quo constitucional expuso: (…) Revelada la situación de los accionantes y dados los estudios técnicos efectuados por las diferentes entidades aquí vinculadas, considera la Sala que sin lugar a dudas hay una omisión por parte de la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca en no haber tomado medidas serías (sic) en aras de mitigar los riesgos de la población del Barrio el Tao y mucho menos las medidas correspondientes para determinar y evaluar en cada caso si hay lugar a reubicar o no a los hoy aquí accionantes, muy a pesar que, se itera, ya conoce de la problemática de dicha zona, pues así la tiene identificada en su Plan de Desarrollo Municipal y de igual modo, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, tal como se otea en el acta No. 067 de 2016 del 15 de noviembre de 2016, obrante de folios 675 a 688, donde se discutió el mismo, pero a la sazón sin haberse concretado solución efectiva que mitigue el riesgo de los pobladores de la zona.

(…) En este orden de ideas, como ya se ha dejado claro, existen varios estudios realizados respecto a la zona y se aportaron algunas evidencias de cómo se encuentra el estado de las viviendas; sin embargo, no existe por parte del Municipio de Pacho un estudio detallado sobre el real riesgo y las circunstancias de habitabilidad en que se encuentran las viviendas de los actores, y mucho menos una evacuación real y actual del estado de los terrenos en donde se ubican aquéllas, pues en algunos casos se indica que es posible mitigar el riesgo a través de la realización de obras, sin embargo, sólo hasta el año 2016 dándose un término de 10 (sic) procedió a realizar un convenio interadministrativo en aras de realizar obras para mitigar el riesgo, pero según se dedujo no se cumplió, lo que de entrada implica un desconocimiento de las obligaciones en materia de prevención y atención de desastres que recaen en cabeza de la Alcaldía del Municipio de Pacho.

Se insiste, está demostrado en el expediente, que en la zona donde se sitúa el barrio El Tao existe un riesgo inminente proceso de remoción de masa causado por filtración de aguas lluvias y/o residuales domésticas provenientes de la parte alta de la montaña y de la vía principal de acceso al perímetro urbano del municipio (sic) de Pacho, que conlleva a la desestabilización del suelo especialmente durante la época invernal, situación que compromete los derechos a la vida, la integridad física y la seguridad personal de los actores (…).

IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR la impugna, para lo cual pide que se revoquen las órdenes impartidas por cuanto emitió el informe técnico DRRN no. 0619 de 12 de julio de 2017, con el cual dio cumplimiento al fallo de tutela. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir, que esta Sala resolverá respecto de la inconformidad expuesta por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por ser la única apelante en este asunto.

Así pues, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante los jueces en busca de una orden que, luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. Al descender al sub lite, observa la Sala que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca informa que dio cumplimiento al fallo de tutela y, advierte, que el estudio técnico requerido para determinar la vulnerabilidad y riesgo de las viviendas de los accionantes, le corresponde a la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca.

En efecto, al revisar la documental suministrada por la recurrente, se observa el informe técnico DRRN No. 0619 de 12 de julio de 2017, a través del cual, previos los estudios correspondientes, dispuso como recomendaciones: 1. Se recomienda al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del municipio de Pacho, a través de las gestiones necesarias ante las entidades de apoyo, realizar a corto Plazo un estudio de detalle (geológico e hidrológico), que permita definir con exactitud las causas que originan el fenómeno y permita concretar las acciones a seguir para la mitigación del riesgo, de acuerdo a las competencias y obligaciones establecidas en el artículo 14 de la ley 1523 de 2012. 2.

De acuerdo a lo anterior, es pertinente informar que la revisión y liderazgo de los procesos necesarios para la mitigación del riesgo, se adelantan a través de los convenios interadministrativo, para lo cual la administración municipal de Pacho podrá presentar proyectos encaminados al conocimiento y/o reducción del riesgo, siguiendo los lineamientos establecidos en el acuerdo 37 de 2015 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 3.

A los propietarios de los predios afectados se recomienda implementar medidas técnicas para el manejo de aguas lluvias y residuales domésticas, mediante el mantenimiento y/o implementación de canales y zanjas de recolección y conducción, con el fin de reducir las afectaciones generadas. 4. Se recomienda al CMGRD de Pacho, realizar a través de la dependencia encargada el manejo técnico de las aguas lluvias o de encorrentía, provenientes de la parte alta del terreno, con el fin de evacuar las aguas producidas por las precipitaciones, es necesaria la construcción de zanjas de coronación cercanas a las viviendas, deben tener pendientes moderadas poco profundas y con paredes de inclinación suave, esto con el fin de evitar que el flujo desarrolle velocidades erosivas.

Esta medida disminuirá el estancamiento y controlar la encorrentía superficial dentro de las laderas y las aguas que discurren sobre la vía principal. 5. Por parte del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastre de Pacho Cundinamarca, realizar las gestiones de manera inmediata necesarias para realizar la reubicación temporal o definitiva, logrando estabilizar y mejorar las condiciones de vida de las personas afectadas que viven allí y que se encuentran en riesgo alto. 6.

Por parte del comité operativo del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Pacho Cundinamarca, se debe realizar monitoreo cada vez que las altas precipitaciones amenacen con la saturación del terreno, aumentando su inestabilidad e informar a la comunidad sobre los riesgos a los que están expuestos. 7. Por parte del comité técnico del CMGRD del municipio de Pacho, realizar visitas de seguimiento y monitoreo periódicas (cada seis (6) meses), con el fin de mantener actualizado el estado del punto crítico, como una medida de prevención de riesgo. 8.

Remitir copia del actual informe técnico al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, a la Oficina de Planeación municipal de Pacho y a los habitantes interesados. Conforme lo visto, advierte la Sala que habría lugar a declarar lo que la doctrina y jurisprudencia han denominado carencia actual de objeto por hecho superado, de no ser porque si bien la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR demostró que dio cumplimiento a la orden proferida en sentencia de 8 de junio de 2017, referente a emitir las correspondientes recomendaciones a través del mentado informe técnico, lo cierto es que en el expediente no obra medio de convicción alguno que permita evidenciar que el mismo fue puesto a disposición de la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca, conforme lo exigen los numerales 3 y 4 del fallo recurrido, razón por la cual, este se confirmará. En efecto, la obligación de dicha entidad comporta no solo la elaboración del informe técnico, sino también la obligación de ponerlo en conocimiento de la autoridad correspondiente, que para el asunto es la entidad territorial mencionada, pues solo de esta manera es que aquella puede implementar las medidas requeridas para mitigar el riesgo de las viviendas que tienen amenaza de ruina.

En consecuencia, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria del fallo impugnado, se impone forzosa su confirmación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 17