República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado N° 68015 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL11571-2016 Radicación No. 68015 Acta No. 29 Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016) La Sala resuelve la impugnación que presentó JOSÉ PATRICIO MOSQUERA ITER contra la sentencia que profirió la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali, el 14 de junio de 2016, dentro de la acción de tutela que el recurrente promovió contra el MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, trámite al que fueron vinculados el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS – URAVI.
ANTECEDENTES El tutelante promovió el mecanismo de amparo que ocupa la atención de la Sala, para que le fuera tutelado su derecho fundamental a la vivienda digna, el cual, en su criterio, le había sido transgredido por las entidades accionadas. Indicó, como fundamento de su solicitud de amparo, que pertenecía a una familia que había sido víctima del desplazamiento forzado y que se encontraba inscrita en el registro único de desplazados en la categoría de “alto grado de vulnerabilidad”; que, en tal condición, había agotado todos los procedimientos necesarios para que le fuera asignado un subsidio de vivienda; que, entre dichas gestiones, le había solicitado al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, que reportara su estado de vulnerabilidad, pese a lo cual, ninguna de las dos entidades le había brindado una respuesta clara y precisa, como tampoco le había asignado el subsidio de vivienda pretendido; que, con la omisión anterior, las entidades accionadas habían desatendido lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, con relación a que “toda persona víctima del desplazamiento forzado tiene derecho a una vivienda digna en igualdad de derecho a otros compañeros (…) y, de contera, lo habían obligado a vivir en una “finca de posada” en el corregimiento de Dagua.
Aseguró, además, que las entidades accionadas, al no otorgarle el subsidio de vivienda al que tenía derecho, le habían vulnerado sus derechos fundamentales. Con fundamento en los hechos relatados, pidió que se ordenara al Ministro titular de la cartera accionada que le asignara el subsidio pretendido, “en igualdad de derecho a otros compañeros que han recibido su vivienda”.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali, mediante auto de fecha 31 de mayo de 2016, admitió la acción de tutela y corrió traslado al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda, para que ejercieran su derecho de defensa (folio 15). Con igual fin, vinculó al trámite constitucional al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas – URAVI.
Finalmente, la Corporación negó la medida provisional que había solicitado la accionante, al instaurar la acción de tutela. En el término de traslado concedido en la providencia previamente mencionada, el apoderado judicial de Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, contestó la tutela y se opuso a su prosperidad. Indicó, para tal efecto, que la entidad realizaba continuamente, dentro del ámbito de sus competencias, las actuaciones dirigidas a garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de desplazamiento, de tal suerte que la manifestación efectuada en la tutela, relativa a que su representada vulneraba derechos fundamentales, carecía de asidero jurídico y fáctico.
Afirmó que, con relación al caso puntual del accionante, José Patricio Mosquera Iter, se había verificado en las bases de datos de la entidad, que la citada persona jamás se había postulado a las convocatorias de los años 2004 y 2007, para personas en situación de desplazamiento, como tampoco se había inscrito para la convocatoria “para el proceso de promoción y oferta”, a la cual se había dado apertura mediante Resolución número 1024 de 2011, de tal manera que no resultaba factible asignarle directamente, el subsidio de vivienda que pretendía. Indicó, finalmente, que si bien el accionante había presentado una petición ante su representada, dirigida a obtener el mismo beneficio suplicado en la tutela, dicha petición le había sido contestada mediante oficio número 2016EE0012966, en el que se le había indicado cuál el estado que ostentaba su hogar frente a los programas de subsidio de vivienda (folios 25 a 30).
En la misma oportunidad, la tutela fue contestada por el Departamento para la Prosperidad Social, en los términos legibles a folios 40 a 47 del expediente. En el escrito señalado, la entidad explicó detalladamente en qué consistía el programa denominado “100 mil viviendas gratis”, desarrollado por el Gobierno Nacional, e indicó que su intervención en dicho programa, se limitaba a la participación que ejercía la entidad en el estudio técnico de potenciales beneficiarios, de acuerdo con los postulados, competencias y responsabilidades establecidas en la Ley 1537 de 2012 y demás normas concordantes.
Manifestó que, de acuerdo con su limitada competencia en dicha clase de convocatorias, no había adoptado ninguna decisión respecto al accionante, que vulnerara sus derechos fundamentales, de manera que carecía de legitimación en la causa por pasiva para participar en el trámite constitucional y, en consecuencia, debía ser desvinculada del mismo.
A su turno, contestó la tutela la apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en los términos legibles a folios 83 a 95 del expediente. En tal oportunidad, indicó que no le constaba ninguno de los hechos en los que el accionante había apoyado su solicitud de amparo, debido a que dichos supuestos fácticos se referían, principalmente, a actuaciones y omisiones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y de Fonvivienda, en las cuales no tenía ninguna injerencia la cartera ministerial.
Aseguró que, pese a lo anterior, al revisar en su base de datos el caso particular del señor José Patricio Mosquera, había advertido que dicha persona no se encontraba en el “Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda”, de manera que su solicitud, relativa a que se le asignara un beneficio de tal naturaleza, no era procedente, debido a que el registro en dicha base de datos era un presupuesto necesario para la asignación pretendida, de conformidad con el Decreto 1077 de 2015.
Finalmente, pidió que se le desvinculara del trámite constitucional, en atención a que no era el ente encargado de coordinar, asignar y/o rechazar subsidios de vivienda de interés social, toda vez que dichas funciones estaban radicadas en el Fondo Nacional de Vivienda. Cumplido el término de traslado correspondiente, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali, mediante fallo de fecha 14 de junio de 2016, negó el amparo solicitado (folios 131 a 137).
Para arribar a la decisión anterior, la Corporación recordó, en primer lugar, cuáles eran los requisitos que debían reunirse para que un ciudadano en situación de desplazamiento, accediera a los subsidios de vivienda ofertados por el Gobierno Nacional, a través de las entidades accionadas. Cumplido lo anterior, determinó que el tutelante no había acreditado dichos presupuestos mínimos, debido a que no se había postulado siquiera a las convocatorias adelantadas por el Fondo Nacional de Vivienda, en los años 2004 y 2007, para acceder a dicho beneficio, de tal manera que no era viable asignarle directamente el subsidio pretendido y, menos aún, por vía de tutela.
IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la tutela y solicitó su revocatoria, petición que sustentó en los mismos argumentos que expuso al instaurar la tutela (folio 158). CONSIDERACIONES Efectuado el anterior recuento de antecedentes procesales, la Sala observa que aunque el accionante pidió únicamente la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna, sustentó en igual medida su queja en que las entidades accionadas no le habían brindado aún respuesta clara y oportuna, a las peticiones que él presentó, con miras a obtener la asignación de un subsidio de vivienda.
En tal contexto, la Sala determinará, de una parte, si las entidades accionadas quebrantaron al tutelante su derecho fundamental de petición, y de la otra, si le lesionaron su derecho fundamental a la vivienda digna. Pues bien, con el fin de dilucidar el primero de los asuntos señalados, debe recordarse que el derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución, ha sido entendido como aquélla prerrogativa en virtud de la cual toda persona puede dirigir solicitudes respetuosas a las autoridades o a las organizaciones privadas encargadas de la prestación de un servicio público, por motivos de interés general o particular, para obtener así, una pronta, oportuna y precisa respuesta, que solucione de fondo el cuestionamiento planteado.
Así mismo, es fundamental destacar que el enunciado derecho fundamental, conlleva el deber correlativo de las destinatarias de la petición, de dar respuesta oportuna a la inquietud planteada. Sin embargo, dicho deber no implica que la petición sea resuelta favorablemente al peticionario, pues basta que i) la respuesta sea oportuna, ii) de fondo iii) clara, precisa y congruente con lo solicitado y, por supuesto iv) que sea puesta en conocimiento del peticionario.
Así las cosas, al descender los razonamientos precedentes al caso bajo examen, se observa que el aquí accionante, José Patricio Mosquera Iter, presentó ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, dos peticiones, dirigidas ambas a que las citadas entidades le asignaran un subsidio de vivienda, dada su presunta condición de persona desplazada por el conflicto armado.
Se observa, así mismo, de los elementos de convicción que se aportaron al expediente, que el Ministerio señalado contestó la petición mediante oficio número 2016ER0012584, en el que le informó al accionante lo siguiente (folios 6 y 7): Apreciado usuario: “Inclusión en el programa de vivienda gratuita”, al respecto me permito informarle que una vez verificado el número de cédula de ciudadanía 2549399 del (la) señor (a) JOSÉ PATRICIO MOSQUERA ITER en el Módulo de Consultas del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se obtuvo como resultado que no existen postulaciones del hogar en las Convocatorias efectuadas por el Fondo Nacional de Vivienda.
De acuerdo a lo anterior, le informo que el programa de vivienda cien por ciento subsidiada, se dirige a la población más vulnerable, es importante aclarar, (en cuanto a los requisitos) que el programa de vivienda gratuita va dirigido en forma preferente a la población que se encuentre incluida en las siguientes bases de datos: a) Que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentren dentro del rango de pobreza extrema. b) Que estén en situación de desplazamiento.
Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias. c) Que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Por tanto para que un hogar sea favorecido con una vivienda a título de subsidio en especie dentro del programa de vivienda cien por ciento subsidiada, debe encontrarse registrado en las bases de datos que permitan su focalización, según lo estipulado en el Artículo 2.1.1.2.1.2.1. del Decreto 1077 de 2015 (…) Y, a su turno, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social le contestó la solicitud presentada ante dicha entidad, mediante oficio número 20168310000882, en la que le informó (folio 8): Respetado señor Mosquera: De manera atenta damos respuesta a la solicitud de la referencia, la cual fue radicada el 15 de enero de 2016 (…) En cuanto a su solicitud de vinculación de las viviendas gratuitas, cabe aclarar que conforme al artículo 10 de la Ley 1537 de 2012 es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el competente para definir las condiciones para la transferencia, entrega y/o legalización del susidio en especie a los hogares beneficiarios de los proyectos de Vivienda de Interés Prioritario que lidera el Gobierno Nacional.
Dado que usted SÍ se encuentra vinculado a la estrategia Red UNIDOS le sugerimos estar atenta a los proceso de postulación a los subsidios de vivienda en especia (sic) que se adelanten en su municipio, de los cuales puede recibir información a través del cogestor social, en las cajas de compensación o en la alcaldía de su municipio. Posterior a la postulación, se realiza un proceso de verificación de requisitos y de selección de beneficiarios de acuerdo con el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio 1077 de 2015.
Confrontadas, entonces, las comunicaciones que enviaron el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al tutelante, para la Sala es evidente que las referidas entidades le brindaron al accionante una respuesta clara, concreta y oportuna, en la que, además, le informaron todos los aspectos que debía tener en cuenta para hacerse acreedor a un subsidio de vivienda como el que pretendía. De esta manera, es evidente que no existió vulneración alguna en el presente caso, al derecho fundamental de petición del accionante, por lo que se negará la protección de dicha garantía fundamental.
Ahora bien, en lo que atañe al derecho fundamental a la vivienda digna, cuyo amparo también solicitó el tutelante, debe recordarse que, a la luz del artículo 51 de la Constitución Política, es competencia del Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo dicho derecho, así como promover planes de vivienda e interés social, sistemas de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas de vivienda.
En la misma dirección, es preciso señalar que la obligación constitucional que se deriva de la norma mencionada, la materializa el Estado a través de la ley, que es, en definitiva, la fuente a través de la cual se reglamentan los parámetros, mecanismos y procedimientos idóneos para que los ciudadanos accedan al derecho mencionado. De esta manera, cuando el Estado diseña programas de adjudicación de subsidios de vivienda, en procura de garantizar a los administrados la prerrogativa constitucional citada, debe ceñirse a los procedimientos trazados por el legislador para el efecto, obligación esta que, en otra dimensión, es compartida por los administrados, a quienes les corresponde, en igual medida, respetar la voluntad del legislador y cumplir los requisitos que ha consagrado éste como idóneos para cada proceso de asignación y oferta de viviendas.
Claro lo anterior, es fundamental anotar que la asignación de subsidios en especie, a la población vulnerable, se encuentra regida actualmente por lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, a la luz de la cual, es factible asignar subsidios de tal naturaleza a los hogares postulantes que cumplan con los requisitos de “priorización” y “focalización” que establezca el Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
De acuerdo con dicha disposición, la asignación de los referidos beneficios, debe estar precedida, necesariamente, de un procedimiento especial, en el que se verifique que el hogar postulante reúne, preferentemente, una de las siguientes condiciones: “i) Que esté vinculado a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentren en el rasgo de pobreza extrema, b) Que esté en situación de desplazamiento, c) Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y d) que se encuentre en situación de riesgo no mitigable.
Sentados los anteriores postulados, se observa que, en el presente asunto, se acreditó que el señor José Patricio Mosquera Iter no se ha postulado a la fecha, a ninguna de las convocatorias de las que han sido adelantadas por las entidades accionadas, para acceder al subsidio de vivienda para la población desplazada por el conflicto armado, entre otras razones, porque desde el año 2007 no se han adelantado convocatorias para dicho específico grupo.
Bajo tal contexto, es evidente que al tutelante le corresponde, para obtener el subsidio que pretende, estar atento a la apertura de convocatorias dirigidas a tal fin y, en tal escenario, demostrar que reúne los requisitos para que se le asigne el subsidio de vivienda pretendido, sin que sea posible que a través de esta vía tuitiva se pretermitan dichos procedimientos y se le asigne directamente el beneficio solicitado, debido a que ello supondría una intervención injustificada del juez de tutela en la órbita de competencia de otras autoridades, que no sólo sería incompatible con la constitución y con la ley, sino que devendría, eventualmente, en la vulneración de los derechos fundamentales de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado los trámites requeridos para acceder a subsidios como el solicitado.
Sobre el particular, esta Sala, en la sentencia CSJ STL 12845-2014, expuso lo siguiente: Ahora, como se sabe, la entidad encargada de otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia y las condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, de conformidad con lo contemplado por el D. 555/2003, art. 3, para lo cual el accionante debe cumplir el procedimiento establecido legalmente para acceder al beneficio del subsidio perseguido, entre los que se encuentra, postularse a las convocatorias que para el efecto se realicen, sin que sea dable en sede de tutela modificar las condiciones en que cada interesado debe realizar el trámite.
(Negrilla fuera del texto) Y es que no resulta dable al juez de tutela, soslayar las funciones y competencias que tienen a su cargo cada una de las entidades que participan en los trámites administrativos para el reconocimiento de ayudas a la población desplazada, menos aún los requisitos y condiciones reglados, so pena de exceder la órbita de su competencia y vulnerar los derechos de otras personas en similares condiciones de Flórez Serna.
En este orden de ideas, el amparo reclamado por la accionante es improcedente y, en tal virtud, se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 10