República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67901 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL11295-2016 Radicación n.° 67901 Acta 29 Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Se resuelve la impugnación interpuesta por TULIA ELENA HERNÁNDEZ BURBANO, personera municipal de Manizales, contra el fallo de 30 de junio de 2016 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad en el trámite de la tutela que promovió contra la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC, el CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD, la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
I.
ANTECEDENTES La accionante «en representación de la población privada de la libertad» solicitó la protección de los derechos fundamentales a la salud en conexidad con el derecho a la vida, a la dignidad humana y a la igualdad, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Señaló que el 24 de noviembre de 2015 el Ministerio de Justicia y del Derecho expidió el Decreto 2245 de 2015 que reformó lo concerniente a la prestación de los servicios de salud de las personas privadas de la libertad y en prisión domiciliaria; que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, celebró un contrato de fiducia mercantil con el Fondo para la Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad 2015, quienes contrataron con la Fiduciaria La Previsora S.A., liquidadora de Caprecom, para que asumiera la contratación integral de los servicios de salud de este grupo poblacional con cargo al fondo previsto para tal efecto; sin embargo, no se tiene claro el operador en concreto que va a atender esas necesidades; informó que con el nuevo método para acceder a suministros o citas médicas, medicamentos, tratamientos y demás, el establecimiento debe realizar una llamada al consorcio en Bogotá y enviar un correo electrónico con los datos y necesidades del interno, después debe esperar una semana hasta que se genere la autorización y con ella asistir a un centro médico público.
Aseveró que esa centralización del servicio «no permite agilidad o claridad en el acceso a la salud; sometiendo la vida de los internos que se encuentran en alto riesgo a esperas prolongadas e injustificadas»; que cada establecimiento debe contar con una IPS, una enfermera, un médico general, un odontólogo, elementos médicos y sanitarios para urgencias y medicamentos que no están disponibles; señaló que no se ha contratado el servicio de oftalmología ni optometría en esa ciudad, lo que impone el traslado a Pereira con los riesgos para la seguridad y el costo que ocasionan esos desplazamientos; agregó que tampoco se está prestando el servicio se psiquiatría, laboratorio clínico ni los insumos mínimos de medicamentos.
Manifestó que las personas que se encuentran en prisión domiciliaria no tienen la capacidad, recursos y libertad para realizar los trámites previos, pues no cuentan con acceso a internet que les permita recibir la autorización del servicio, con lo cual se imponen «cargas excesivas y en algunos casos imposibles de realizar, lo que también constituye una negación al servicio».
Expuso que desde enero ha tramitado numerosas solicitudes a través de las cuales verificó las situaciones que atentan contra el derecho a la dignidad e igualdad de los reclusos, pues si no cuentan con la historia clínica o el antecedente documental, el consorcio no otorga la autorización; que solicitó a dicha entidad el nombre de la entidad del régimen subsidiado encargada de asumir la atención en salud de la población privada de la libertad, de la que no ha obtenido respuesta; relacionó los casos en los que ha intervenido en representación de diferentes internos que no han sido atendidos; recordó que por el hacinamiento y el estado de cosas inconstitucional en el que se encuentran los establecimientos carcelarios del país y los riesgos multilaterales, se han presentado brotes de tuberculosis, hepatitis, neumonía, sida y otras.
Que por lo anterior se requiere en forma apremiante que la Fiduprevisora – el Consorcio Fondo de Atención en la Salud PPL 2015, el Ministerio del Interior y de Justicia, brinden el servicio de salud, se garantice el servicio médico con el cubrimiento en un 100% de la atención primaria y el tratamiento integral de todas las personas privadas de la libertad y en prisión domiciliaria bajo la custodia y vigilancia del INPEC.
Por lo anterior solicitó la tutela de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia «se ordene a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, USPEC, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC, CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD Y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO REALICEN LAS ACCIONES, ADMINISTRATIVAS, JURÍDICAS Y PRESUPUESTALES NECESARIAS, PARA CONTRATAR LA ATENCIÓN EN SALUD Y TODOS LOS SERVICIOS MÉDICOS REQUERIDOS POR ESTA POBLACIÓN, EN EL MENOR TIEMPO POSIBLE PARA LA CIUDAD DE MANIZALES en forma urgente y para evitar un PERJUICIO MAYOR, para que sean CONTRATADOS y proporcionados en forma inmediata LOS SERVICIOS de OFTALMOLOGÍA Y OPTOMETRÍA; la contratación del profesional de ODONTOLOGÍA; la contratación del laboratorio dental para la elaboración de las diferentes prótesis dentales, la contratación de los servicios de valoración a los internos que padecen enfermedades de alto costo, VIH, TUBERCULOSIS, CÁNCER, la contratación del servicio de psiquiatría, la contratación del laboratorio clínico, la adquisición y aprovisionamiento de los insumos mínimos de medicamentos en el área de sanidad QUE GARANTICEN EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA SALUD EN BENEFICIO DE TODAS LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y QUE GOZAN DEL BENEFICIO DE PRISIÓN DOMICILIARIA CONFORME AL DECRETO 2245 DE 2015, CON EL CUBRIMIENTO DEL CIENTO POR CIENTO EN LA ATENCIÓN PRIMARIA CON EL TRATAMIENTO INTEGRAL, con cobertura de viáticos y gastos de transporte para el detenido y personal del guardia requerido, teniendo en cuenta todas las patologías que requieren tratamiento adecuado debido a sus actuales enfermedades presentadas», solicita igualmente «se ordene que en el término de 48 horas sean asignadas las citas para las diferentes especialidades, para lo cual se aporta cuadro suscrito por el mayor Saúl Archila (…)», y finalmente, para que «se brinde la atención integral en salud, incluyendo exámenes, citas médicas con médico general, terapias, vacunas, tratamientos y medicamentos, que llegare a requerir con el cubrimiento del cien por ciento, que se encuentren dentro y fuera del POS con recobro al FOSYGA.
ASÍ COMO TODO LO QUE DE ELLO SE DERIVE EXTENSIVA a todas las personas privadas de la libertad y que gozan de prisión domiciliaria». II. TRÁMITE IMPARTIDO Por auto de 21 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, admitió la acción, dispuso la notificación a los accionados para que se pronunciaran sobre los hechos materia del amparo; se declaró incompetente para conocer la acción instaurada en nombre de los señores ANDRÉS STIVEN GALLEGO LOAIZA y WILLIAM ANTONIO LOAIZA BUITRAGO y ordenó la remisión de copias a los Tribunales de Cali y Cundinamarca para lo pertinente.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, se opuso a la facultad de la accionante para acudir en nombre de las personas citadas, y que éstas se encuentren en estado de desamparo o indefensión, ni que tenga delegación por parte del Defensor del Pueblo; informó que la atención en salud que se reclama está a cargo del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 con la que suscribió un contrato para la prestación del servicio de salud, sin que exista relación o subordinación con ésta; explicó que el proceso para atención en salud de la población privada de la libertad se inicia con la solicitud ante el gestor dentro del centro carcelario, sea éste por medicina general o de odontología, por lo que cualquier servicio debe ser autorizado y programado previo concepto del médico general y no proceden por simple solicitud del interno; todo lo cual se encuentra reglamentado en el Decreto 2245 de 2015 y en la Resolución 0005159 del 30 de noviembre del mismo año. Informó que hasta el 31 de diciembre de 2015, los servicios de salud a la población privada de la libertad le correspondían a CAPRECOM EPS-S; no obstante a partir de su liquidación ordenada mediante el Decreto 2519 de 2015, fue necesario adelantar un proceso de selección que se adjudicó al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, con el que se suscribió un contrato de fiducia mercantil, cuyo objeto, entre otros, fue la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de la enfermedad de la PPL a cargo del INPEC, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las personas privadas de la libertad, con base en lo anterior pidió su desvinculación y citar al mencionado fondo (folios 387 a 400).
Caprecom EICE en liquidación informó que La Previsora S.A. actúa como liquidadora de esa entidad y como vocera del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, por lo que no tiene competencia alguna para contratar el servicio de salud que se pide en la tutela; adujo que la asignación de citas y el cumplimiento de los servicios ambulatorios corresponde al cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC según los protocolos de seguridad establecidos en el artículo 34 de la Ley 1709 de 2014 (folios 402 a 410).
El Ministerio de Justicia y del Derecho citó el artículo 7º de la Ley 1709 de 2014 que estableció las entidades que conforman el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario; puntualizó que los servicios de salud se encuentran previstos en el artículo 66 de la misma normatividad, de la que extrajo que esta es financiada con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las personas privadas de la libertad, conforme lo regula el Decreto 2245 de 2015 y la Resolución 05159 de 2015 del Ministerio de Salud; que Caprecom EPS (régimen subsidiado) es la entidad que tiene a su cargo la prestación del servicio de salud hasta que entre en funcionamiento el modelo de atención en salud conforme lo establece el artículo 66 de la mencionada ley.
Adujo que por Resolución 002390 del 10 de mayo de 2016 se declaró el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, con lo que se espera atender lo más pronto posible la crisis del sector; se otorgaron facultades especiales al director del INPEC y a la USPEC para tomar acciones expeditas que permitan hacerle frente a la situación, como hacer contratación directa para obras de mejoramiento de las unidades de sanidad, compra de medicamentos y atención urgente de los servicios de salud; además de realizar brigadas, modificar el manual de funcionamiento para que funcionarios de áreas administrativas que sean profesionales de salud puedan realizar funciones asistenciales y ejecutar obras de mantenimiento, rehabilitación y dotación de las áreas de sanidad de los establecimientos de reclusión; que por lo expuesto esa entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno y solicita su desvinculación (folios 419 a 430).
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC señaló que la atención en salud durante la emergencia carcelaria ha sido regular, tanto del personal intramural como quienes gozan del beneficio de prisión domiciliaria, incluyendo jornadas de vacunación, búsqueda sintomática respiratoria y controles prenatales; que se está cumpliendo a cabalidad la atención tanto de enfermería, médico general y odontológico por personal especializado; los exámenes de laboratorio se han realizado en Assbasalud del barrio La Asunción, en el centro piloto de Manizales y en el Hospital Santa Sofía; la atención domiciliaria de las personas que gozan de prisión domiciliaria se realiza a través de la Fiduprevisora S.A., en las direcciones electrónicas y líneas telefónicas dispuestas para el efecto y en caso de urgencia pueden acudir a Assbasalud EPS; indicó que en el centro de reclusión de mujeres solamente se cuenta con información de una paciente que padece de VIH, «a la cual no se le presta la atención suficiente para su patología, porque la Fiduprevisora S.A. ocasionalmente autoriza de forma incompleta, tratamientos, exámenes y medicamentos»; resaltó que «a la fecha existen 91 represas medicas las cuales han venido siendo resueltas por el personal de sanidad de la Reclusión, igualmente se informa que se requiere urgentemente insumos para Enfermería y Odontología los cuales son mínimos, igualmente los medicamentos ya que no han sido suministrados por parte de la FIDUPREVISORA S.A.» (folios 431 a 433).
Posteriormente agregó que la Ley 1709 de 2014 creó el Fondo Nacional de Salud para las personas privadas de la libertad, administrado por la USPEC mediante contrato de fiducia mercantil suscrito con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015; que el Decreto 2245 de 2015 reglamentó el esquema para la prestación de estos servicios; que en la actualidad se está implementando el nuevo esquema de salud para las personas privadas de la libertad ya que CAPRECOM EPS-S se encuentra en proceso de liquidación y no continúa prestando los servicios a la población reclusa; que la USPEC cuenta con el presupuesto para la contratación de bienes y servicios para el personal recluido en los establecimientos penitenciarios a nivel nacional, y a las respectivas autoridades les corresponde trasladar a los internos para la práctica de cirugías, exámenes médicos o cualquier otro procedimiento relacionado con la atención integral; que el 5 de mayo se decretó la emergencia carcelaria por parte del ministro de justicia, sin que se hayan recibido directrices por los establecimientos; finalmente señaló que solamente le compete realizar las gestiones administrativas cuando la EPS encargada de atender a los internos le indique fecha y hora para ser remitido para el respectivo procedimiento médico, por lo que solicita su desvinculación (folios 467 a 470).
La Fiduprevisora S.A. informó que el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad es una cuenta especial de la Nación creada por la Ley 1709 de 2014, por lo que la USPEC suscribió un contrato de fiducia mercantil con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 (integrado por las sociedades Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A.) con el objeto de administrar los recursos asignados a aquél; sostuvo que ese consorcio no tiene competencia frente a la prestación de los servicios médico asistenciales, reservada a las entidades promotoras de salud, las instituciones prestadoras y las empresas sociales del Estado; reiteró que ningún servicio médico se presta al personal interno sin que previamente sea valorado por el médico general del establecimiento, excepto los casos de urgencia; que las personas privadas de la libertad en detención domiciliaria, deben realizar la solicitud a través del correo consorciopappl@fiduprevisora.com.co, según lo dispuesto en el Manual Técnico Administrativo para la prestación del servicio de salud; que se contrató una red de atención primaria intramural y extramural en el establecimiento penitenciario conformado por un médico, jefe de enfermería, auxiliares de enfermería y odontólogo, con las entidades APMSC MANIZALES y RM MANIZALES, para garantizar la atención a la población privada de la libertad (folios 553 a 556).
En sentencia de 30 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales negó el amparo tras considerar que «no existe prueba que alguna de las personas privadas de la libertad haya solicitado la intervención de la Personería Municipal para promover la presente acción constitucional; o alguna circunstancia que conduzca a establecer que los directamente afectados por las presuntas falencias en la prestación de los servicios de salud estuvieran imposibilitados para acudir directamente, o a través de un apoderado, ante el Juez Constitucional a solicitar la protección de sus garantías fundamentales, si es que en verdad fueron vulneradas, conduciendo todo ello al desconocimiento de si realmente les asistía el interés de interponer la demanda constitucional.
De otro lado, se debe recordar que en términos del artículo 86 de la C.P., los derechos que se protegen por vía del mecanismo constitucional son de índole personalísimo, intuito personae, por lo que no es plausible reclamar su protección en forma general e impersonal, como sucede en el asunto objeto de estudio»; concluyó que la personera no está legitimada para acudir en representación de las personas privadas de la libertad para que se protejan los derechos presuntamente conculcados a todos los reclusos de la ciudad de Manizales y quienes gozan del beneficio de prisión domiciliaria por lo que negó la tutela.
III. IMPUGNACIÓN La accionante puntualizó que promueve esta acción «debido al alto riesgo y como acción de evidenciar una alerta temprana por el inminente peligro que corren las vidas de estos internos, dada la vulneración que causa la conducta omisiva de las accionadas que en nombre del Estado dejan de asumir de manera oportuna y efectiva la responsabilidad de brindar la atención en salud que requieren exponiendo de contera con ello, la vida de todos los internos e internas, así como aquellas personas [que] gozan del beneficio de detención domiciliaria»; que la decisión impide al Defensor del Pueblo y al Personero Municipal, ejercer sus facultades y potestades previstas en la Constitución y en la Ley para la salvaguarda de la población vulnerable y desprotegida; que de los documentos incorporados al presentar la acción se establece la necesidad de que esa entidad intervenga para el restablecimiento de los derechos de los reclusos en cuanto a la atención en salud; que a través de resolución de 1992, la Defensoría del Pueblo delegó en los personeros de todo el país la facultad de interponer la acciones de tutela; sostuvo que la Corte Constitucional ha admitido la actuación de la personería en representación de personas de grupos poblacionales en condición de indefensión o en situación de desamparo.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la legitimación para ejercer la acción constitucional radica en cabeza de la persona cuyas garantías superiores han sido vulneradas o amenazadas, es decir, que de conformidad con la Constitución es preciso que quien incoa la acción, sea en realidad, el sujeto activo o titular del derecho que se dice vulnerado y sobre el cual ha de pronunciarse el juez; de tal suerte que solamente éste será quien pueda solicitar el amparo de manera directa o por conducto de su representante o agente oficioso; la misma disposición consagra la posibilidad de que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales puedan ejercer la acción de tutela; a su turno el artículo 46 prevé que la actuación de estas instituciones procede por solicitud de la persona afectada o cuando se encuentre en situación de desamparo o indefensión; por otra parte la Resolución 001 de 1992 proferida por el Defensor del Pueblo delegó expresamente a los personeros municipales para la presentación de acciones de tutela.
Esta Sala de la Corte, con respecto a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, en sentencia CSJ STL17398-2014 puntualizó: Sobre el tema debe precisarse que ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional, al señalar la necesidad de otorgar a la población carcelaria un trato digno dada su especial condición de sujeción frente al Estado, en consideración a que «las personas privadas de la libertad, bien lo sean en cumplimiento de una detención preventiva o en cumplimiento de una condena por sentencia judicial, están a cargo directamente del Estado, lo que genera una relación especial entre los internos y las autoridades.
La Corte Constitucional ha sostenido entonces, que los internos se encuentran vinculados con el Estado por una especial relación de sujeción, que consiste en que éste puede exigirles dentro del establecimiento carcelario reglas mínimas de conducta para preservar el orden y la seguridad carcelaria, siempre y cuando estas medidas sean razonables y proporcionales.
Correlativamente el Estado debe garantizarles a los internos el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que no han sido suspendidos y el disfrute parcial de los que han sido restringidos» (CConst, T-764/2012). Así, encuentra esta Sala que las personas privadas de la libertad al quedar bajo la tutela del Estado, pueden exigir de los establecimientos de reclusión y demás autoridades competentes, el respeto de sus derechos fundamentales, pese a las restricciones que resultan inherentes al cumplimiento de las medidas privativas de la libertad que les han sido impuestas, pues así lo establece la Constitución, el derecho internacional y la legislación interna, caso del C.P.P., art. 3º cuando expresa que «toda persona a quien se le atribuya la comisión de un hecho punible, tiene derecho a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”, y el 408 de la misma normativa que establece a favor de las personas privadas de la libertad el derecho a «recibir en el lugar de reclusión un tratamiento acorde con el respeto de los derechos humanos, como los de no ser víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos».
En ese orden la personería municipal de Manizales cuenta con legitimación en la causa para promover acciones de tutela en representación de personas privadas de la libertad dada su condición de vulnerabilidad e indefensión, cuando los derechos de éstos resulten amenazados o vulnerados por una autoridad pública. No obstante lo anterior, como quiera que esta acción se promueve en nombre de todas las personas privadas de la libertad en la ciudad de Manizales, se advierte un interés colectivo, conforme al cual el mecanismo idóneo es la acción popular prevista en la Ley 472 de 1998; en un caso de similares contornos a éste al que se acudió en representación de todos los habitantes indígenas y no indígenas de Vaupés, en la sentencia STL9298-2016, 29 jun. 2016, rad. 66969, esta Sala señaló: «Con el fin de resolver la impugnación, debe tenerse en cuenta que el numeral tercero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en materia de derechos colectivos establece que la acción de tutela no procederá: Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. En ese orden, la Sala comenzará por examinar si los derechos invocados por el Defensor del Pueblo del Vaupés son susceptibles de protección por vía de la acción popular o de la acción de tutela; al respecto, el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por la cual se regula el ejercicio de las acciones populares y de grupo, contempla como derechos colectivos, entre otros: g) La seguridad y salubridad públicas. h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Ahora bien, la salubridad pública ha sido entendida por el Consejo de Estado como «la garantía de la salud de los ciudadanos»; el acceso a la infraestructura de servicios que la garantice la salubridad pública como: «(…) la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.
En el presente caso, existe una clara vinculación entre el interés colectivo a la salubridad pública, con el derecho fundamental a la seguridad social, en lo que tiene que ver con la salud, como quiera que éste último es un servicio público esencial y obligatorio cuyo objeto es garantizar el acceso de todos los colombianos al desarrollo, cuidado y atención de su salud».
(CE rad. 25000-23-24-000-2002-0490-01 AP). En cuanto al interés colectivo, relacionado con «el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna» recuerda esta Sala que la salud tiene una doble connotación: es un derecho fundamental y, a su vez, un servicio público esencial; por consiguiente, si se persigue su protección bajo el primer aspecto, ciertamente, lo procedente es acudir a la acción de tutela, caso en el que se exige que se encuentre clara y precisamente determinada la vulneración o amenaza concreta de esta prerrogativa respecto de personas individualmente consideradas; por el contrario, si se pretende una prestación eficiente, oportuna y universal del servicio de salud que se brinda a una comunidad, el mecanismo constitucional idóneo y eficaz no es otro que la acción popular, pues, como se ha visto, fue diseñado para proteger derechos colectivos, tales como: la salubridad pública, una infraestructura de servicios que la garantice, el acceso a los servicios públicos, como tales, y a que éstos se presten de manera eficiente y oportuna.
De acuerdo con lo anterior, la situación descrita por el Defensor del Pueblo, en cuanto atiende a una situación de salud pública, en la que se denuncia la falta de cobertura de la red de servicios para atender a los habitantes indígenas y no indígenas del Departamento del Vaupés; las deficiencias de la infraestructura de los centros y puestos de salud y la falta de un enfoque diferencial para los grupos étnicos, se encuentra claramente enmarcada en los literales antes señalados, de tal manera que, en efecto, puede concluirse que la acción popular se constituye en el mecanismo judicial de protección. Y, aunque el Defensor del Pueblo del Vaupés insiste en que la acción de tutela es procedente porque se encuentra involucrada la vulneración del derecho a la salud, la Sala encuentra que ésta es indeterminada, esto es, no se reclama la protección de sujetos concretos que requieran una protección específica para atender su condición médica personal, pues, como se pudo ver en los antecedentes y se observa en los documentos incorporados, existen múltiples solicitudes e informes que describen una insuficiencia de la red de prestación del servicio de salud para brindar cobertura y acceso a todos los habitantes del Departamento del Vaupés en condiciones de eficiencia y oportunidad, es decir, se trata de una deficiencia estructural del servicio que de forma generalizada puede llegar a afectar a la comunidad.
Por consiguiente, aún cuando existe una correlación entre la prestación del servicio público de salud y el derecho a la salud, no se acreditó el quebrantamiento de derechos fundamentales de personas concretas, ni mucho menos, que determinados sujetos se encontraran ante un perjuicio irremediable; en esa medida, no es la acción de tutela el mecanismo adecuado de protección. Adicionalmente, es pertinente señalar que no existen razones ni evidencias que descarten la falta de idoneidad y eficacia de la acción popular para obtener las pretensiones formuladas por el agente oficioso, pues debe recordarse que se trata de una acción constitucional de trámite preferencial, diseñada para discutir los asuntos aquí planteados, en la que se brinda un espacio más amplio de debate probatorio que, por tanto, garantiza plenamente el derecho a la defensa de las partes involucradas; prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares, aún antes de la notificación de la demanda, entre ellas, «(…) que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado» y, además, contempla la posibilidad de que se celebre un pacto de cumplimiento para proteger los derechos colectivos, bajo la dirección del juez de conocimiento.
Concluido como está que la acción de tutela es improcedente para dictar las medidas solicitadas por el actor, también resulta evidente que éstas constituyen parte de una política de salud pública en la que no puede interferir el juez de tutela, so pena de desconocer la competencia y las facultades de las autoridades encargadas de su diseño e implementación. En este caso para la atención integral solicitada a favor de toda la población interna en establecimientos de reclusión de la ciudad de Manizales, se cuenta con la posibilidad de acudir a la acción popular dado que la vulneración invocada compromete a todo el grupo poblacional mencionado y como no se determina de manera particular una persona o personas que hagan necesaria la intervención en su defensa particular, debe acudirse al mecanismo previsto en la legislación para obtener lo que se pretende a través de esta vía prevista para la protección de los derechos constitucionales fundamentales de personas a quienes, por acción u omisión de las autoridades públicas o particulares en los casos previstos por la ley, les han sido afectadas tales prerrogativas individualmente.
Ahora bien, con respecto a los casos particulares que la accionante menciona en el hecho 9 de la tutela, la Corte no puede disponer la práctica de los procedimientos allí descritos por cuanto no se aportó la orden del médico tratante que permita inferir la vulneración al derecho a la salud, sin que la sola afirmación pueda ser suficiente para impartir los requerimientos correspondientes.
Por otra parte, según informó Fiduprevisora S.A. como administradora del Fondo Nacional de Salud de las personas privadas de la libertad, a folios 553 a 556, ya contrató con la red prestadora de servicios intramural y extramural del EPMSC MANIZALES y RM MANIZALES, por lo que a estas entidades les corresponde asumir la atención de las personas que lo requieran y que se encuentran recluidas en los establecimientos carcelarios y penitenciarios o en prisión domiciliaria, en virtud del contrato suscrito con ese objeto, siguiendo los lineamientos del Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad a cargo del INPEC, sin que por este mecanismo se pueda obtener su modificación ni omitir su aplicación o controvertir su conveniencia como se plantea por la representante del Ministerio Público.
La Corte no pasa por alto que el problema denunciado es generalizado tal como da cuenta la resolución 2390 de 10 de mayo de 2016, mediante la cual el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC decretó el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en todos los establecimientos de reclusión a partir del 6 de mayo hasta el 31 de diciembre de 2016, teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, que «el Consorcio Fiduciario La Previsora S.A. aún no ha contratado los profesionales requeridos en los 136 establecimientos para la atención en salud de al PPL, ni la totalidad de la red extramural de servicios de salud de mediana y alta complejidad, lo que ha traído consigo la imposibilidad de cumplir el modelo de atención en salud; tampoco se ha brindado atención a los internos con diagnóstico VIH, población vulnerable que requiere un tratamiento clínico específico y oportuno, con suministro mensual de medicamentos y de interconsultas médicas, ni se tienen programas que garanticen la prestación del servicio de salud para patologías, entre otras cáncer, insuficiencia renal crónica, diabetes, hipertensión y enfermos mentales»; sin embargo observa que con la documental visible a folios 435 a 465 se acreditó que se vienen realizando brigadas de salud en el centro de Reclusión de Mujeres de Manizales, atendiendo la citada resolución y se aporta evidencia fotográfica de éstos realizados el 8, 10 y 20 de junio de 2016, incluyendo una reunión en la que se hizo la presentación del nuevo modelo para la prestación del servicio de salud a las personas privadas de la libertad.
En ese orden, se tiene que las autoridades públicas competentes vienen tomando medidas para conjurar la crisis en los centros carcelarios del país, específicamente en cuanto a la atención en salud de la población privada de la libertad, incluyendo aquellos ubicados en Manizales, motivo por el que se confirma la decisión impugnada pero por las razones acá esbozadas, advirtiendo que por este medio no es dable ordenar la atención integral de toda las personas privadas de la libertad como se pretende, ya que es obligación de las respectivas entidades atender satisfactoriamente los requerimientos que la condición particular de cada uno amerite previa orden de los profesionales tratantes siguiendo el protocolo establecido en el referido manual, como tampoco se puede ordenar de manera general el otorgamiento de citas médicas, terapias, procedimientos, etc, ya que estas se deben realizar dentro de un ambiente de coordinación institucional que lejos de facilitar la atención puede dificultarla máxime si se tienen en cuenta las extraordinarias circunstancias que actualmente padece el sistema penitenciario y carcelario.
No obstante lo anterior, se exhortará a todos los convocados para que continúen ejecutando y adopten todas las medidas que sean necesarias a fin de garantizar las condiciones de salubridad y atención médica adecuada a los internos y demás problemáticas reseñadas. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- EXHORTAR a las autoridades accionadas y vinculadas para que continúen ejecutando y adopten todas las medidas que sean necesarias a fin de garantizar las condiciones de salubridad y atención médica adecuadas a los internos. TERCERO.- Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. - Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 21