CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67613 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL11088-2016 Radicación 67613 Acta n° 28 Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación presentada por CAPRECOM E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y la FIDUPREVISORA S.A., en calidad de administradora del CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015 contra el fallo proferido el 25 de mayo de 2016 por LA SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE FLORENCIA, dentro de la acción de tutela que interpuso ROBINSON PLAZAS, contra las impugnantes, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC, el ESTABLECIMIENTO CARCELARIO DE FLORENCIA - EPMSC « EL CUNDUY », el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO « LAS HELICONIAS », LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD y la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC.

I.

ANTECEDENTES ROBINSON PLAZAS acudió a este trámite con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la VIDA, SALUD, SEGURIDAD SOCIAL y DIGNIDAD HUMANA, presuntamente vulnerados por las accionadas. En lo que interesa a la impugnación, refirió el accionante que desde el 29 de agosto de 2015 cumple su pena privativa de la libertad en el Establecimiento Penitenciario « El Cunduy» y que, desde ese entonces, ha visto deteriorado su estado de salud, pues padece de V.I.H. y ha bajado mucho de peso, « debido a que los medicamentos que [le] son suministrados para el tratamiento de esta enfermedad; no los [está] recibiendo » desde el mes de diciembre de 2015.

Aseguró que no quiere correr la misma suerte que su compañero «Aristóbulo Chavarro», quien perdió su vida mientras se hallaba recluido en la cárcel « El Cunduy», a causa de la « negligencia de las entidades responsables». Con respaldo en lo anterior, demandó la protección de sus derechos fundamentales y pidió que se le conceda «el beneficio de la prisión domiciliaria; puesto que los medicamentos que necesit [a] para matar la patología que pade [ce] los pued [e] adquirir más fácil».

Igualmente, solicitó que se ordene a las tuteladas que actúen inmediatamente y suministren todo lo necesario para garantizar la salud y la dignidad de las personas que están privadas de la libertad. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 12 de mayo de 2016, la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término de traslado, el INPEC alegó no ser competente para pronunciarse sobre lo pretendido por el accionante, ya que a partir de la entrada en vigencia de la L. 1709/2014, la atención en salud a la población privada de la libertad está a cargo del Fondo de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y de la sociedad fiduciaria que lo administra, quien deben contratar la prestación de los servicios médicos asistenciales con las IPS respectivas.

La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social pidió declarar improcedente la acción, ya que aunque es el ente rector en materia de salud, en ningún caso es responsable de la prestación de los servicios médicos asistenciales. Finalizó por decir que según el D. 2245/2015, la L. 1709/2014 y el contrato suscrito en el 2015 entre Fiduprevisora S.A. y la USPEC, corresponde a esta última entidad prestar los servicios que exige el tutelante.

La USPEC por su parte, indicó no ser responsable de la prestación de los servicios de salud a los privados de la libertad, por cuanto ello corresponde a Caprecom E.I.C.E en Liquidación, a quien Fiduprevisora S.A., como vocera del consorcio que administra el Fondo de Atención en Salud PPL 2015, contrató para prestar el servicio de salud a la población carcelaria.

El director del EPMSC de Florencia expuso que se debe negar la tutela, debido a que ha suministrado la atención, los medicamentos y las demás ayudas diagnósticas a Robinson Plaza, desde el momento mismo en que fue recibido en el centro de reclusión, tan así que el 8 de abril de los cursantes le tomaron los exámenes de laboratorio que requiere.

Finalizó por decir que se encuentra en trámite la autorización por parte del Consorcio PPL para « la valoración por otorrinolaringología, control por SIES, valoración por medicina interna y medicamentos de Efavirenz 600 mg #30 y lamivudina #30, de fecha 2 de mayo de 2016». Así las cosas, concluyó que a pesar de las irregularidades que se presentan en la prestación del servicio de salud en el país, el Gobierno creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la libertad y a través de la Fiduprevisora S.A., administradora del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, ha dado continuidad a la prestación de los servicios médicos a todos los reclusos del centro penitenciario.

Caprecom E.I.C.E. en Liquidación adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que desde el 1° de abril de 2016, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 asumió directamente la prestación de los servicios que reclama el accionante. La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 alegó no estar legitimada en la causa por pasiva, ya que «NO le fue asignada ninguna obligación relacionada con prestación de los servicios médicos que por ley están reservadas a LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD, LAS INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD, LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO y demás entidades que conforman LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD en Colombia, dentro del marco de la Ley 100 de 1993» y dejó claro que «NO funge en este negocio fiduciario como entidad prestadora de servicios (EPS) ni como institución prestadora de servicios (IPS), sino como administrador de los recursos del patrimonio autónomo de conformidad con la ley mercantil y sus obligaciones contractuales se limitan a la contratación de los servicios y pagos de los mismos».

Los demás vinculados guardaron silencio. Surtido el trámite de rigor, mediante sentencia de 25 de mayo de 2016, el a quo constitucional concedió el amparo a los derechos fundamentales a la salud y vida digna del promotor, tras considerar que la parte accionada no acreditó que esté garantizando en forma verdaderamente eficiente la atención en salud que requiere.

Con sustento en lo anterior, ordenó a Caprecom E.I.C.E. en Liquidación y a Fiduprevisora S.A. que garanticen al accionante la prestación de los servicios de salud, tratamientos, procedimientos y el suministro de medicamentos que necesite para afrontar la patología que lo aqueja y las que de ella se derivan. Finalmente, negó la prisión domiciliaria solicitada por el tutelante, por ser un asunto de competencia del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y por no observar que el accionante hubiese elevado una petición en tal sentido.

IMPUGNACIÓN Caprecom E.I.C.E. en Liquidación y Fiduprevisora S.A., en representación del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, impugnan la sentencia anterior. Caprecom E.I.C.E. en Liquidación se sustenta en que el a quo no tuvo en cuenta la respuesta que llegó a este trámite con antelación a la fecha en que fue proferida la sentencia de primer nivel.

De otra parte, manifiesta que no es la llamada a dar cumplimiento a la orden de primer grado, porque el contrato que suscribió para prestar los servicios de salud a las personas privadas de la libertad culminó el 31 de marzo de 2016 y para el momento en que se decidió este asunto, « el CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015 había asumido la competencia para contratar el servicio de salud para la Población Privada de la Libertad», motivo por el cual afirma, debe revocarse el fallo en mención. Fiduprevisora S.A. reiteró la argumentación que expuso en su contestación, referente a que no es la entidad encargada de prestar los servicios médicos, puesto que funge como administrador de los recursos y sus obligaciones se limitan a contratarlos y al pago de los mismos.

CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Procederá la Corte a desatar el recurso de alzada, para lo cual se limitará a estudiar los motivos de inconformidad planteados por Caprecom E.I.C.E. en Liquidación y la Fiduprevisora S.A. a nombre del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, quienes al unísono manifiestan no ser competentes para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido en primera instancia, en el cual se les ordenó: «que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, le garantice al accionante ROBINSON PLAZAS, (…), la prestación de los servicios de salud, tratamientos procedimientos y suministro de medicamentos que requiera para afrontar la patología que lo aqueja y las que de ella derivan».

Como quiera que el objeto del recurso de alzada se circunscribe a la problemática antes descrita, esta Sala no adentrará a estudiar si existe o no vulneración de los derechos fundamentales a la salud y la vida del petente, ya que dicho punto no fue materia de impugnación. Así las cosas, debe esta Magistratura determinar si efectivamente, se encuentran legitimadas las recurrentes para dar cumplimiento a la orden proferida en primer nivel.

Pues bien, para resolver la controversia planteada es indispensable consultar el contenido de las normas que regulan la prestación del servicio de salud a la población carcelaria, en las cuales se delimitan las competencias de cada uno de los actores. El Código Penitenciario y Carcelario recogido en la L. 65/1993, en su art. 104 que fue modificado por el art. 66 de la L. 1709/2014, sobre el Servicio Médico Penitenciario y Carcelario establece: Artículo 105.

Servicio Médico Penitenciario y Carcelario. (Artículo modificado por el artículo  66  de la Ley 1709 de 2014): El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.

La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo.

PARÁGRAFO 1 o. Créase el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.

Para tal efecto, la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.

Lo anterior, permite entender que tanto La Nación – Ministerio de Salud como la USPEC tienen el deber de diseñar un modelo de atención en salud especial que responda a las necesidades de la población privada de la libertad y que garantice la integralidad del servicio y su adecuación a las condiciones específicas de este segmento de la población. Igualmente, se tiene que la USPEC es la responsable del acondicionamiento de la planta física de los centros de reclusión, para que en ellos sea posible prestar la atención intramural de urgencias y la catalogada como primaria.

En el precepto en cita también se hace referencia al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, que consiste en una cuenta especial de La Nación, administrada mediante un contrato de fiducia mercantil, el cual fue adjudicado el 21 de diciembre de 2015 al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, integrado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A. Nótese que en virtud al parágrafo 2° de la norma anteriormente trascrita, este fondo «se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente artículo» y además de ello, deberá « Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo».

(Negrilla fuera del texto). Como quedó visto, corresponde a dicho fondo contratar con las E.P.S. y las I.P.S. la prestación de servicios médicos para la población carcelaria, en aras de garantizarles el acceso a la salud; sin embargo, no hay que dejar de lado que hasta el 31 de marzo de 2016 estuvo vigente el contrato n° 59940-001-2015 que para tal cometido celebraron el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y Caprecom E.I.C.E. en Liquidación, según se ve a folios 146 a 148; por ello, debe entenderse que es dicho Consorcio el encargado de responder por la prestación de los servicios médicos asistenciales que en la presente acción reclama el recluso Robinson Plaza.

Ello sin dejar de lado que la prestación de los servicios médico asistenciales debe hacerse de manera coordinada con la USPEC, quien de acuerdo con el D. 2245/2015 es la encargada, entre otras cosas, de garantizar el mantenimiento y la adecuación de la infraestructura para la prestación de los servicios de salud, de efectuar la auditoría para hacer control y seguimiento a los prestadores de servicios y de todo cuanto sea necesario para la prestación idónea del mismo: Artículo 2.2.1.11.3.2.

Funciones de la Uspec. En desarrollo de las funciones previstas en el Decreto–ley 4150 de 2011 y demás leyes que fijen sus competencias, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), en relación con la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad: 1. Analizar y actualizar la situación de salud de la población privada de la libertad a partir de la información suministrada por los prestadores de los servicios de salud, por conducto del Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (Sisipec). 2.

Analizar el efecto de los determinantes sociales en la situación de salud de la población reclusa con fundamento en la información suministrada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). 3. Realizar la medición cuantitativa de riesgos, identificando los diferenciales poblacionales para la planeación de la atención y su modificación. 4.

Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten. 5.

Contratar las actividades de supervisión e interventoría sobre el contrato de fiducia mercantil que se suscriba, con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 2.2.1.11.2.3 del presente capítulo. 6. Elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, y contratar dicha auditoría, sin perjuicio del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, de ser procedente. 7.

Garantizar la construcción, mantenimiento y adecuación de la infraestructura destinada a la atención en salud de las personas privadas de la libertad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional. (…) 11. Las demás que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. (Negrilla y subrayado fuera del texto).

Así las cosas, dado que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 que administra Fiduprevisora S.A. bajo encargo fiduciario, la USPEC y el INPEC, de la mano de las prestadoras de los servicios, son los entes llamados a garantizar la prestación eficiente y adecuada de la asistencia médica a los reclusos, la sentencia dictada en primera instancia deberá mantenerse, pero haciendo claridad que debe excluirse a Caprecom E.I.C.E. en liquidación, pues tal y como lo planteó en la alzada, la orden de primer nivel excede sus competencias legales, según quedó visto, en tanto tales funciones, estuvieron a su cargo únicamente hasta el 31 de marzo del presente año. Por tal motivo, a quienes compete cumplir la orden dada en este trámite es al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, administrado por la Fiduprevisora S.A., a la USPEC, al INPEC - Dirección del EPMSC «El Cunduy», junto con la I.P.S. que tenga a su cargo la prestación directa del servicio.

No obstante, se modificará la sentencia impugnada en aras de proporcionar claridad en cuanto a que quienes deben adelantar las gestiones necesarias para garantizar efectividad de los derechos fundamentales amparados, son el el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, administrado por la Fiduprevisora S.A., la USPEC, el INPEC – Dirección del EPMSC «El Cunduy», junto con la entidad con quien se encuentre vigente el contrato para el suministro de los servicios médico asistenciales, pues se itera, dicha función estuvo confiada a Caprecom E.I.C.E. en Liquidación hasta el 31 de marzo de 2016, según lo informó esa entidad a folio 133 a 149 y quedó demostrado en el trámite.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia, cuya parte resolutiva, en sus ordinales 1° y 2° quedará de la siguiente manera: « PRIMERO: CONCEDER el amparo demandado para proteger los derechos fundamentales a la salud ya la vida en condiciones dignas que le asisten al accionante ROBINSON PLAZAS, identificado con la C.C. No. 16.187.517.

Lo anterior por lo señalado en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, administrado por la Fiduprevisora S.A., a la USPEC, al INPEC – Dirección del EPMSC «El Cunduy» a que, en asocio con la entidad con quien se encuentre vigente el contrato para el suministro de los servicios médico asistenciales que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo han hecho, le garanticen al accionante ROBINSON PLAZAS identificado con la C.C. No. 16.187.517, la prestación de los servicios de salud, tratamientos, procedimientos y suministro de medicamentos que requiera para afrontar la patología que lo aqueja y las que de ella se derivan».

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3