República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 55323 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL10982-2014 Radicación° 55323 Acta n° 29 Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014). Decide la Corte la impugnación presentada por CONSTRUCTORA APICALÁ S.A.S., parte accionante en este asunto, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada en contra del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – SECCIONAL TOLIMA, trámite al cual se vinculó al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - SECCIONAL BOGOTÁ. I.
ANTECEDENTES Constructora Apicalá S.A.S. instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de PETICIÓN y DEBIDO PROCESO, presuntamente vulnerados por la autoridad accionada. Manifiesta la accionante que adquirió un lote de terreno en el Municipio de Carmen de Apicalá el 30 de julio de 2007, el cual fue desenglobado en cuatro predios para desarrollar por etapas el Conjunto Cerrado Mediterráneo PH.
Informa que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Territorial Tolima, en el año 2010 realizó el desenglobe catastral, por lo que a través de escritura del 18 de noviembre de 2010 se procedió a ello, lo que arrojó un total de 68 lotes. A través de la resolución 73-148-0010-2011 de 31 de marzo de 2011, se ordenó actualizar el predio en mención de rural a urbano y se incrementó su estimación. Sin embargo, los avalúos realizados por la accionada asignan el mismo valor por metro cuadrado a los lotes ya urbanizados que a los no urbanizados.
Informa que dado lo anterior, presentó el 8 de abril de 2013 derecho de petición ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Territorial Tolima, en donde se solicitó revisar el avalúo asignado a los predios «URBANOS NO URBANIZADOS», por cuanto «no es lógico que tengan el mismo valor que los predios URBANOS YA URBANIZADOS en una misma Manzana del mismo Conjunto».
En respuesta de la anterior petición, el 16 de agosto de 2013 le informaron que los avalúos asignados a los predios 22 a 68 de la manzana 3 del Conjunto, «son el resultado de estudios técnicos y análisis estadísticos del mercado inmobiliario efectuado por zonas geográficas dentro de las que se determinaron valores unitarios independientes para los terrenos y las edificaciones de cuya adición se obtuvo el avalúo para cada predio».
Por ello, estima que la respuesta emitida no tuvo en cuenta los argumentos expuestos, porque técnicamente no puede tener igual valor un metro cuadro en un terreno urbanizado que en un terreno sin urbanizar. Afirma que a través de comunicación de 26 de agosto de 2013 presentó recurso de apelación contra las Resoluciones emitidas los días 14 y 21 de agosto de 2013, con ocasión de los avalúos asignados en la vigencia fiscal 2013.
Asegura que a través de comunicación de 16 de septiembre de 2013, la Regional Tolima le informa que se ha realizado el estudio técnico correspondiente, de lo que resultó que debe solicitarse concepto previo a la sede central de la Institución. Y mediante escrito de 16 de octubre de 2013, expedido por la Sede Central del Instituto accionado, le avisan que el recurso debe ser resuelto por la Dirección de la Territorial Tolima.
Refiere que ante la ausencia de respuesta al recurso de apelación formulado y las insistencias que ha tenido que efectuar, el 20 de diciembre de 2013, la Directora Territorial del Tolima le solicitó «la norma de uso urgente y licencia de los predios si existen», para continuar con el trámite del recurso. Aduce que lo relatado anteriormente « demuestra la improvisación y descuido» dentro del trámite surtido, y estima «inaudito que emita un avalúo y se ratifique en el mismo, sin tener los documentos soportes necesarios», y se proceda casi nueve meses después a solicitar los documentos ya aportados, cuando los términos legales para resolver el recurso ya se vencieron.
Con base en los hechos narrados, la petente solicita se ordene al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Territorial Tolima dar contestación de fondo y completa al recurso de apelación interpuesto el 26 de agosto de 2013. Así mismo, que en caso de insistir en el valor unitario para el metro cuadrado de un « predio URBANO URBANIZADO y uno URBANO SIN URBANIZAR» se explique técnica, comercial y suficientemente esta apreciación y que al determinar los avalúos de los lotes se observen los principios de equidad, igualdad y progresión. II.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 1° de julio de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad accionada con el fin de que ejerciera los derechos de defensa y contradicción. La Directora Territorial del Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo.
Para el efecto informó que con el recurso de apelación fue presentado un avalúo comercial fundamentado en las condiciones actuales del mercado, lo que «obliga a desarrollar un procedimiento dispendioso que sale de la jurisdicción de la Territorial», por cuanto se requiere aprobación de la Sede Central para modificar los valores unitarios de terreno y reforma de la cartografía temática.
Agregó que «el señor accionante presente (sic) los documentos adicionales el 10 de enero de 2014, una vez se conto (sic) con esta información se asignó el trámite al perito de control de calidad de los avalúos señor VICTOR (sic) ADRIANO HERNANDEZ (sic) quien procedió a dar continuidad al procedimiento y por ende a efectuar la investigación de mercado en el sitio; posteriormente se realizara (sic) la presentación del informe al comité de avaluó y por ende ser enviado a la Sede Central Bogotá para el concepto favorable en caso de ser modificado ».
Por ello, solicitó que no se profiera sentencia en contra del Instituto accionado, por cuanto «la entidad se encuentra en el proceso dispendioso del trámite del recurso». Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante fallo de 3 de julio de 2014, denegó la protección procurada. Para el efecto sustentó: (…) Resalta la Sala que la comunicación dada por el IGAC- Tolima a la accionante, el 20 de diciembre de 2013, no constituye una respuesta de forma, ni de fondo al recurso de apelación presentado, toda vez que en este documento la pasiva se limitó a requerir la información necesaria para resolver el recurso y tal como se acreditó con las documentales obrantes de folios 32 a 35, fue puesta a disposición de la autoridad catastral el 10 de enero de 2014; en este sentido, ante la desatención dada al recurso de apelación radicado en las instalaciones de la accionada, el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, estableció el trato jurídico a efectuar en este supuesto, disponiendo que presentado el recurso de reposición o de apelación, la autoridad cuenta con un plazo de 2 meses para notificar la decisión tomada de lo contrario, se entenderá que la decisión es negativa y se abrirá la oportunidad para iniciar la acción contencioso administrativa pertinente.
Ahora, el artículo 6° del Decreto 2591, determinó como regla general de improcedencia de la acción de tutela, la existencia de otros medios de defensa judicial que se tornen eficaces de acuerdo a las circunstancias concretas en que se encuentra el accionante; en efecto, en el caso de autos el mecanismo jurídico dispuesto para la protección de los intereses del actor es el de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el cual resulta idóneo y eficaz para el caso propuesto (…).
III. IMPUGNACIÓN La accionante inconforme con la anterior decisión, la impugnó para lo cual adujo que no es cierto lo que afirma la accionada referente a que ha «cumplido con el deber de responder de fondo» a las «peticiones», conforme a los hechos relatados en la demanda de tutela. A su juicio, las respuestas nunca han sido de fondo y mucho menos resuelven la situación, con lo cual se le causa un agravio injustificado.
Si bien el trámite no es sencillo, es «incomprensible que en un año y tres meses contados desde la solicitud inicial y doce meses a partir del Recurso de Apelación, no haya sido un tiempo suficiente y prudencial para dar una respuesta de fondo y en cambio sí se continúan dando respuestas evasivas sin comprometerse en un período determinado a responder de fondo la problemática presentada».
En consecuencia, solicitó la revocatoria del fallo de primer grado y se acceda al amparo deprecado. IV. CONSIDERACIONES De entrada advierte la Sala que la inconformidad del recurrente radica en que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi vulneró su derecho a la petición, al no dar respuesta de fondo al recurso de apelación que interpuso contra las resoluciones emitidas los días 14 y «21» de agosto de 2013.
En efecto, mediante comunicación radicada el 20 de agosto de 2013 (folios 11 a 14 del cuaderno 1), el actor interpuso recurso de alzada contra sendas resoluciones proferidas por la entidad accionada y en las cuales se daba respuesta a la petición primigenia del 8 de abril de 2013, en la que el tutelante solicitó revisar el avalúo adjudicado a 68 predios, por considerarlos «exageradamente altos» dado que se encontraban sin urbanizar.
Con miras a dar respuesta al recurso de apelación, la Directora (E) Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a través de comunicación del 16 de septiembre de 2013, le informó a la sociedad promotora la realización del estudio técnico por la institución y de la necesidad de «solicitar concepto previo a la Sede Central del Instituto », por lo que para tener en cuenta el avalúo comercial realizado por el perito, se debía esperar el resultado de los estudios técnicos y análisis estadísticos del mercado inmobiliario por parte de la sede Central (folio 26, cuaderno 1).
Posteriormente, la Sede Central del Instituto accionado a través de comunicación 8002013EE11003-01 de 16 de octubre de 2013 le informó que «en razón a que dicho recurso debe ser resuelto por la Directora Territorial (E) hemos dado traslado a dicha dependencia con instrucciones precisas, para que el mismo sea atendido siguiendo la normatividad y procedimientos catastrales vigentes, al respecto la Dirección Territorial le estará informando oportunamente la decisión adoptada, sobre la cual la Subdirección de Catastro ejercerá el debido seguimiento» (folio 27, cuaderno 1).
Según se observa a folio 31 del cuaderno 1, a través de comunicación de 20 de diciembre de 2013, la Directora Territorial del Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi le solicitó a la accionante «la Norma de uso urgente y licencia de los predios si existen», para continuar con la revisión de los avalúos de los predios Etapa 4. Dicho requerimiento fue contestado por la Constructora a través de comunicación del 10 de enero de 2014, mediante la cual remitió los documentos solicitados.
Planteadas así las cosas, conviene precisar que en el presente asunto la razón no está de lado de la sociedad accionante, como quiera que si bien es cierto la jurisprudencia constitucional ha considerado que los recursos contra los actos de la administración son una expresión del derecho de petición, también lo es que el incumplimiento del plazo que tiene la entidad para dar respuesta a una impugnación interpuesta contra un acto suyo, no habilita, per se, el mecanismo excepcional de la acción de tutela.
Se afirma ello, en la medida que, la Ley 1437 de 2011 trae una consecuencia particular frente al evento en que la administración no emita y notifique una respuesta a un recurso, consistente en que si «transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa » (art. 86 CPACA).
Esta figura jurídica, denominada silencio administrativo negativo, en el caso de los recursos incoados contra las decisiones administrativas cuando la entidad ha obviado los plazos para dar respuesta, ha sido establecida con la finalidad de que el ciudadano no quede indefinidamente a la espera de una respuesta y pueda hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, demandando el acto ficto o presunto, instrumento procesal que ha sido calificado por la Corte Constitucional como «adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia».
Desde esta perspectiva, si la falta de respuesta a un recurso propio de las actuaciones administrativas trae como consecuencia el silencio administrativo negativo cuando ha transcurrido un plazo de dos meses contados a partir de su interposición, y si dicha figura es idónea y adecuada para garantizar los derechos fundamentales del administrado al debido proceso y justicia, en tanto que, éste puede ir directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para hacer valer sus pretensiones, mal puede acudirse a la acción de tutela como mecanismo subsidiario de defensa judicial.
Y es que lo expuesto no solo encuentra pleno respaldo en la Ley 1437 de 2011, gestada bajo la égida de la Constitución de 1991, sino también en la jurisprudencia constitucional, que ha considerado frente a la figura del silencio administrativo negativo que el administrado tiene dos alternativas: « (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo».
Todo lo cual «permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo, o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia, en el caso del silencio negativo, ante una vulneración de derechos fundamentales por la administración, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro» (C-875 de 2011).
Así las cosas, el actor tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo de defensa judicial idóneo para la satisfacción de sus derechos, al cual puede acudir para demandar el acto ficto o presunto que en su sentir le irroga un perjuicio. Para concluir, no sobra advertir que, en el sub examine no existe elemento de juicio que permita a esta Corporación entender que la solicitud de amparo se impetró como un mecanismo orientado a prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, dado que, con el escrito de tutela no se allegó prueba alguna que diera cuenta de una situación de esa naturaleza.
En consecuencia, se confirmará la decisión de primer grado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 13