República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67847 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL10952-2016 Radicación n.° 67847 Acta 28 Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira el 23 de junio de 2016, dentro de la acción de tutela que instauró en su contra CLEOTILDE RAMÍREZ QUINTERO, a la que se vinculó al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, a la UNIDAD PARA LAS VÍCTIMAS, al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS y a COMFAMILIAR.
I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, fundada en los siguientes hechos: Indicó que fue llamada el 16 de junio de 2013 para que se postulara como beneficiaria del plan de viviendas gratuitas que adelanta el gobierno nacional en el barrio Ensueño del municipio de Dosquebradas, la cual se le negó, pero que no obtuvo «una respuesta razonable, probable y sustentable en la realidad del porque no cumplí con los requisitos que se imponían para dicho beneficio, a sabiendas de que mi situación de vida correspondía al primer grado de priorización».
Adujo que le informaron que se habían agotado las viviendas, por lo que elevó un derecho de petición ante Fonvivienda y le contestaron que el Departamento para la Prosperidad Social la había excluido para continuar como beneficiaria del proyecto «sin una razón justificable». Que lo anterior afecta sus derechos fundamentales, pues su única esperanza para alivianar las cargas laborales y mejorar su calidad de vida era acceder a una vivienda «que por falta de un análisis más detallado de la documentación de postulación se me negó, mientras que a otras personas que en igual condición de desplazados pero no víctimas directas del conflicto si se les adjudicó de manera breve y sin postergaciones».
Por lo anterior, solicitó que se ordene a la accionada «1) Que se me expliquen con razones de derecho como y por qué me excluyeron del proyecto siendo yo potencial beneficiaria. 2) Que se me incluya en el orden de priorización número 1 que establece el decreto 1921 de 2012 (…) 3) Que se mande dicha documentación al fondo de vivienda Fonvivienda, para que se me adjudique una vivienda de las que en este momento están siendo desaprovechadas en el barrio Ensueño de Dosquebradas Risaralda».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 13 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira admitió la acción, vinculó a los arriba descritos, dispuso su notificación y el traslado correspondiente (folio 20). El Secretario de Gobierno de Dosquebradas indicó que la adjudicación de vivienda gratuita es un programa del gobierno nacional a favor de los grupos poblacionales descritos en el Decreto 1921 de 2012; que al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social le corresponde elaborar el lista de personas y familias potencialmente elegibles en cada municipio de acuerdo con los criterios de focalización, con base en los cuales se seleccionan los beneficiarios del programa, por lo que no le corresponde a esa entidad territorial esa función y por tanto solicita ser desvinculada de este trámite.
El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, informó que no tiene injerencia en el otorgamiento, coordinación, asignación y/o rechazo de los subsidios de vivienda de interés social, pues estas corresponden a Fonvivienda (folios 35 a 38). El Fondo Nacional de Vivienda adujo que respondió el derecho de petición elevado por la accionante en su oportunidad, por lo que se configura un hecho superado; con relación al hogar conformado por la actora indicó que ésta se postuló en la Convocatoria 2004 en la modalidad de arrendamiento de vivienda urbana y le fue asignado el auxilio; que posteriormente acudió a la convocatoria de adquisición de vivienda – subsidio en especie en el proyecto “Urbanización El Ensueño” y su estado es «excluido por DPS para continuar como beneficiario», porque «se agotaron las viviendas para el orden en el cual está identificada, es decir, desplazados – Unidos»; por lo anterior solicita que se niegue el amparo por carencia actual de objeto.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social indicó que respondió la petición elevada por la actora por lo que se configura un hecho superado; en cuanto a la competencia en oferta de vivienda adujo que esta corresponde al Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda quien efectúa la asignación de subsidios según lo establecido en el artículo 3 numeral 9 del Decreto 555 de 2003; que en el único programa de vivienda en que interviene es el de subsidio familiar de vivienda en especie creado por la Ley 1537 de 2012 y reglamentado por el Decreto 1921 de 2012, pues le corresponde participar en el estudio técnico para la identificación de potenciales beneficiarios, pero el proceso de convocatoria y postulación está a cargo de Fonvivienda.
Que la DPS elabora los listados de hogares potencialmente beneficiarios en cada municipio y distrito, de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los programas de superación de la pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con la composición poblacional que remita Fonvivienda y con las bases de datos remitidas por las fuentes primarias atendiendo los criterios de orden y priorización establecidos en la normatividad que no puede modificar, con base en los órdenes establecidos en los artículos 7 y 8 del Decreto 1921 de 2012 (folios 51 a 63).
Mediante sentencia de 16 de junio de 2016, el Tribunal concedió el amparo con fundamento en que si bien existe un procedimiento administrativo para la asignación de subsidios de vivienda en especie, «el cual debe respetarse plenamente a todas las personas postuladas y, especialmente, debe garantizarse la publicidad y transparencia en el mismo, permitiéndole a los postulados conocer si son o no incluidos en la lista de potenciales beneficiarios y, en caso negativo, recibir información sobre ello.
Si tal mandato se incumple, se estaría ante una violación al derecho al debido proceso administrativo, susceptible de ser amparado por vía de tutela»; agregó que en este asunto no se le informó al actor las razones «por las cuales se adoptó la decisión de exclusión en su caso, aunque no se verifique una violación a su derecho fundamental a la igualdad, dado que no se trajo un caso concreto que sirviera como punto de comparación de un trato diferente o discriminatorio por parte de las entidades accionadas».
Con base en lo anterior ordenó al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social «que evalúe nuevamente, el caso de la señora Ramírez Quintero y la ubique en el orden de priorización que corresponda a su puntual situación, permitiéndole presentar las pruebas que ella considere pertinente para su ubicación y le informe la decisión que se adopte.
Para tal fin, se le concede a la entidad el término de diez (10) días hábiles. Una vez efectuada esta tarea, deberá la entidad remitir la información a Fonvivienda que deberá recepcionar los documentos necesarios para la postulación de la accionante y estudiar las exigencias legales y, de considerar que la misma cumple las condiciones exigidas en la ley, remitir nuevamente la información al Departamento administrativo para la Prosperidad Social, que de encontrarse procedente se asigne el subsidio a la señora Cleotilde Ramírez Quintero en el Barrio el Ensueño. En todo este trámite se deberá garantizar la publicidad a la accionante.
Para esto se concede a las entidades accionadas el término de diez (10) días. En caso de encontrarse agotadas las soluciones de vivienda en el barrio el Ensueño de Dosquebradas, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social deberá conceder el subsidio de vivienda en especie en otro proyecto de similares características que se esté adelantando en el municipio de Dosquebradas y, de no estarse ejecutando ninguno, deberá quedar la accionante en lista de espera con preferencia para la asignación del subsidio en futuros proyectos».
III. LA IMPUGNACIÓN El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social impugnó por cuanto respondió a la actora el derecho de petición que le formuló como consta en la planilla de envío; que la accionante está ubicada en el quinto orden de priorización «hogares desplazados que pertenecen a la Red Unidos»; que la citada se postuló para el proyecto de vivienda “Urbanización El Ensueño” y posteriormente a la tercera convocatoria en la misma unidad residencial en la que solo se alcanzaron a entregar soluciones de vivienda hasta el tercer orden, con lo cual se completaron la viviendas reportadas por Fonvivienda para ese proyecto; advirtió que no hay disponibilidad de nuevas soluciones habitacionales en Dosquebradas y esa entidad no es competente para adelantar otro proceso hasta que Fonvivienda reporte nuevos proyectos para ese lugar; reiteró los demás argumentos expuestos al intervenir en esta acción, como la competencia de la aludida entidad y su falta de legitimación por lo que solicita revocar la sentencia impugnada.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente asunto la accionante pretende obtener explicación del motivo por el cual fue excluida del proyecto “Urbanización El Ensueño” como potencial beneficiaria, se le incluya en el orden de priorización número 1 y se envíe la documentación a Fonvivienda para que se le adjudique una casa en el citado barrio en Dosquebradas Risaralda.
Se acreditó en el proceso que en noviembre de 2014, el Departamento para la Prosperidad Social, le informó a la actora que fue identificada como potencial beneficiaria del SFVE en la “Urbanización El Ensueño”, le suministró la información general del programa y el proyecto y le comunicó su inclusión en el quinto orden de priorización (fls.11 a 13); por oficio de 12 de abril de 2016 se le informó que fue excluida del citado programa y se dio traslado al DPS para rendir las explicaciones pertinentes (fl. 17); el 25 de febrero de 2016 la citada entidad respondió a la actora los motivos por los que «es imposible técnicamente incluirla como beneficiaria definitiva» (fls. 64 a 68).
De lo expuesto se tiene que la actora fue informada de la razón por la que fue excluida del programa de vivienda en la “Urbanización El Ensueño” que no fue otra que el agotamiento de las viviendas que allí fueron asignadas, las cuales no alcanzaron a beneficiarla por encontrarse en el quinto orden de priorización y éstas solamente alcanzaron hasta el tercero, sin que se hubiera dirigido en su momento al Departamento para la Prosperidad Social para obtener su reclasificación acreditando las circunstancias previstas en la ley para el efecto, máxime cuando desde el mes de noviembre de 2014 se le informó que fue ubicada en el quinto orden de priorización. Con respecto a la asignación del subsidio familiar, esta Sala ha reiterado que no es éste el mecanismo para su obtención por cuanto aquél se debe sujetar a los procedimientos establecidos por el legislador, atendiendo los órdenes de prioridad previstos en la Ley 3 de 1991, reglamentada por los Decretos 951 de 2001, 975 de 2004 y 2190 de 2009 y tratándose del subsidio familiar de vivienda en especie, por la Ley 1537 de 2012, reglamentada por el Decreto 1921 de 2012 y 2164 de 2013, y postularse a los respectivos planes que no se pueden pretermitir por esta vía; es así como en la sentencia CSJ STL2408-2016, 24 feb. 2016, rad. 64493, señaló: Por otro lado, adviértase que la asignación del subsidio familiar de vivienda, tiene una connotación prestacional y se encuentra precedida de una serie de requisitos de orden legal que tienen, entre otros fines, suministrar la protección de acuerdo con ciertos órdenes de prioridad, acorde con las previsiones contenidas en la L. 3/1991, reglamentada por los D. 951/2001, 975/2004 y 2190/2009, y tratándose del subsidio familiar de vivienda en especie, por la L. 1537/2012, reglamentada por los D. 1921/2012 y 2164/2013.
En efecto, el diseño de los programas dirigidos a brindar protección a los grupos de población que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad forma parte de la política pública establecida por el legislador, que en ejercicio del principio de libertad de configuración legislativa, instituyó los programas, acciones y beneficios en favor de las comunidades, acorde con sus especificas circunstancias, los fines que se pretenden alcanzar y la distribución de los recursos.
Aunado a lo anterior, el legislador asignó a las autoridades administrativas la labor de verificar el efectivo cumplimiento de las condiciones para el acceso al subsidio familiar de vivienda, cuya competencia no puede ser usurpada por el juez de tutela, pasando por alto procedimientos y trámites legalmente determinados para la distribución de los beneficios, so pena de afectar los derechos de otras personas que han surtido cada una de las etapas de las convocatorias, cumpliendo el lleno de los requisitos exigidos y que se encuentran a la espera o turno en la asignación del subsidio.
Tal ha sido el criterio expuesto por esta Sala, como puede verse en la sentencia CSJ STL 12845-2014, en la que se expuso: Ahora, como se sabe, la entidad encargada de otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia y las condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, de conformidad con lo contemplado por el D. 555/2003, art. 3, para lo cual el accionante debe cumplir el procedimiento establecido legalmente para acceder al beneficio del subsidio perseguido, entre los que se encuentra, postularse a las convocatorias que para el efecto se realicen, sin que sea dable en sede de tutela modificar las condiciones en que cada interesado debe realizar el trámite.
(Negrilla fuera del texto) Y es que no resulta dable al juez de tutela, soslayar las funciones y competencias que tienen a su cargo cada una de las entidades que participan en los trámites administrativos para el reconocimiento de ayudas a la población desplazada, menos aún los requisitos y condiciones reglados, so pena de exceder la órbita de su competencia y vulnerar los derechos de otras personas en similares condiciones de Flórez Serna.
Bajo este panorama, el amparo constitucional no podía tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable para el actor que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia de la tutela ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a la población desplazada que igualmente espera la asignación de ayudas y subsidios.
Así las cosas, no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a una vivienda, o a un subsidio para mitigar las difíciles condiciones que según el actor atraviesa, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración ni verificación de cumplimiento de requisitos, su entrega inmediata, como se pretende mediante esta acción constitucional; máxime cuando se advierte que la peticionaria no ha agotado el procedimiento regular para tales fines, pues no ha acudido a las entidades competentes con miras a activar los trámites administrativos correspondientes para beneficiarse de tales subsidios, ni de los programas de vivienda existentes en la actualidad, tampoco se ha postulado a las convocatorias abiertas por Fonvivienda para ese sector vulnerable de la población, pues así lo ratificó esa entidad al dar contestación a esta acción de amparo, omisión del actor que hace improcedente su solicitud ante el juez constitucional.
En aras de brindar mayor claridad sobre este asunto, la Sala recuerda que la Ley 1537 de 2012, con sus reglamentaciones y modificaciones implementó el procedimiento administrativo para la adjudicación de los subsidios de vivienda en especie, definiendo competencias en las que concurren Fonvivienda y el DPS. De ese modo, se establecieron varias fases precedentes a la asignación del beneficio tantas veces aludido, de las que aquí interesan las siguientes: i) fase de composición poblacional; ii) fase de identificación de potenciales beneficiarios; y iii) fase de postulación. En la primera de ellas, Fonvivienda debe definir la composición poblacional de cada uno de los departamentos, ciudades y municipios previamente identificados como destinatarios de los proyectos de vivienda, y para ello, según lo estipulado en el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, modificado por el precepto 1º del Decreto 2726 de 2014, cada proyecto debe acotar, con sus respectivos órdenes de priorización, los siguientes grupos poblacionales: i) población de la Red Unidos; ii) población en condición de desplazamiento; iii) Hogares damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia, o localizados en zonas de alto riesgo.
Para el caso de la actora –población en condición de desplazamiento–, Fonvivienda la clasificó en el quinto orden de priorización, esto es: «Hogares incorporados como desplazados en la base de datos del RUV, que no hayan participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos » (subraya la Sala).
Esta información es remitida al DPS para que identifique (fase 2) los potenciales beneficiarios del subsidio de vivienda en especie y entregue a Fonvivienda, mediante resolución, el listado correspondiente que contendrá «el 150% del número de hogares definidos para cada grupo de población, por proyecto» (arts. 5 y 9, Dto. 1921/12), para que a su vez, esta última y a través de acto administrativo, dé inicio al proceso de convocatoria y postulación pertinente.
La Corte debe puntualizar que la selección del listado de los hogares potencialmente beneficiarios hasta completar el 150% de población potencial de un determinado grupo, bien puede no alcanzar todos los órdenes de priorización, que es lo que meridianamente puede extraerse del asunto de autos, sin que el juez de tutela le sea dable intervenir en esa labor administrativa, pues ello podría repercutir en los derechos fundamentales que les asisten a otras personas que, asimismo, pretenden beneficiarse de estos programas.
En ese orden de ideas, colige esta Corte que lo contestado por las accionadas no solo cumple con los criterios exigidos por la jurisprudencia para entender protegido el derecho fundamental de petición, sino que de lo allí consignado no se observa que se la hayan quebrantado garantías constitucionales a la accionante, sin que la no realización de nuevas convocatorias pueda tenerse para este caso como una violación constitucional, pues para ello es necesario una serie de estudios técnicos y presupuestales en los que, en principio, no puede entrometerse el juez de tutela.
Por otro lado, no encuentra la Sala que se haya vulnerado el derecho a la igualdad del actor, al no haber demostrado que existieren personas en idénticos supuestos de hecho que hayan recibido un tratamiento distinto por parte de las autoridades accionadas, menos aun cuando, como se ha señalado, no ha realizado gestión alguna ante ellas en orden a solucionar la situación de la que se duele; por el contrario, proferir el amparo en los términos en que lo solicita, implicaría afectar los derechos de terceras personas que pueden, incluso, tener un mejor derecho que la accionante.
Por lo anteriormente expuesto se revocará la sentencia impugnada y en consecuencia se niega el amparo pretendido por las razones suficientemente esbozadas. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado y en consecuencia NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 15