República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 61127 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL10693-2015 Radicación n.° 61127 Acta No. 26 Bogotá, D. C., cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación formulada por FRANCISCO CABRERA, en condición de agente oficioso de ÁNGELA TRUJILLO MORALES contra el fallo proferido por la Sala Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, dentro de la acción de tutela que promovió contra EMGESA S.A. E.S.P., LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA-, MUNICIPIO DE GIGANTE (HUILA), PERSONERÍA MUNICIPAL DE GIGANTE (HUILA), CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA –CAM-, PROCURADURÍA REGIONAL DEL HUILA, DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS y DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
I.
ANTECEDENTES ÁNGELA TRUJILLO MORALES instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, vida digna, trabajo, vivienda digna y «alimentación en conexidad con el mínimo vital». Refirió que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por medio de la resolución 899 de 2009, modificada por la resolución 1628 de 2009, otorgó a EMGESA S.A. E.S.P., licencia ambiental para desarrollar el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo; que de acuerdo con la licencia ambiental, se deberían adoptar las medidas pertinentes para mejorar la calidad de vida de la población afectada, en especial de los grupos vulnerables por su condición socioeconómica, física o mental.
Sostuvo que la tardanza de EMGESA para realizar el reasentamiento de las comunidades y la declaratoria de utilidad pública de los terrenos necesarios para construir el proyecto hidroeléctrico, generaron incertidumbre y afectaciones sicosociales ante el anuncio de expropiación; que muchas familias optaron por vender sus predios; que después de una larga espera, empezaron a recibir las ofertas de compra de los predios, cuyo valor fue decidido por la empresa; que por tal razón exigieron el cumplimiento de los reasentamientos, conforme a la resolución 1628 de 2009 que establece el cuadro de compensaciones; que las comunidades se vieron obligadas a recibir el dinero o asumir el reasentamiento en las condiciones impuestas por EMGESA ante la decisión de los jueces locales de ordenar la entrega anticipada de los predios.
Que la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente según informes de 28 de diciembre de 2011 y 29 de septiembre de 2014 señaló que no se estaban cumpliendo las obligaciones previstas respecto de la restitución de la actividad económica de las comunidades afectadas y su reasentamiento y que ello generaba la ruptura del tejido social; que previo a la realización de los reasentamientos era necesaria la aprobación de los Esquemas de Ordenamiento Territorial; que el 14 de julio de 2012 la Contraloría señaló que la revisión y ajuste del POT estaba siendo asesorada por EMGESA mediante una consultoría, pero que ese proceso debía ser adelantado y liderado por las administraciones municipales.
Que el Consejo Municipal de Gigante en sesión del 21 de mayo de 2014, denuncio que EMGESA estaba adelantando trabajos de reasentamiento sin licencia de construcción, que no existía Esquema de Ordenamiento Territorial, que Montea no reunía las condiciones técnico ambientales para el reasentamiento y quedaba cerca de una planta de tratamiento petrolero, lo que podía general problemas a futuro, dado que podía afectar la salud de las personas ubicadas a menos de 200 metros de la tubería que transporta el crudo.
Que la Corte Constitucional en la sentencia T-135 de 2013 amparó los derechos a la vida digna, mínimo vital, vivienda digna, trabajo, seguridad alimentaria y medio ambiente sano de los habitantes de la zona afectados por el proyecto de El Quimbo. Respecto a su caso particular, señaló que es propietaria residente de un inmueble ubicado dentro del territorio que forma parte del mencionado proyecto; que junto con su núcleo familiar, dependen de la pesca artesanal y, ocasionalmente, de la agricultura y artesanía en fique; que por lo anterior, tiene derecho a la compensación, la que corresponde a un predio de 5 hectáreas y una vivienda en un área de 100 metros cuadrados, como lo señala la licencia ambiental en el artículo 10, numeral 3.3.4 de la resolución 899 de 2009.
Sostuvo que EMGESA S.A. E.S.P., le propuso su traslado a Montea, bajo el supuesto de que en ese lugar podrían desarrollar su proyecto productivo de piscicultura o ganadería, que según sorteo realizado el 31 de enero de 2014, en una asamblea comunitaria le asignaron la parcela No. 5; que dicho predio no cumple con lo previsto en el artículo 10 de la licencia; que por resolución 276 del 14 de octubre de 2014, la Empresa declaró agotada la etapa de enajenación voluntaria y ordenó iniciar los trámites judiciales de expropiación, lo que constituía una vulneración del debido proceso; que suscribió con EMGESA un acuerdo de traslado voluntario a Montea para evitar la expropiación; que el 21 de enero de 2015, se firmó el acta de concertación individual del programa de reasentamiento colectivo.
Argumentó que de realizarse la entrega anticipada del predio y continuarse el proceso de expropiación judicial se verían afectados sus derechos fundamentales; que padece de «insuficiencia renal crónica terminal secundaria a la nefropatía diabética e hipertensiva»; que la llegada de la empresa le causó una «crisis permanente de estrés y zozobra» que ligada a sus problemas de diabetes, la condujo a un estado de ceguera permanente y que por esa razón sufría de «retinopatía diabética con amaurosis».
Con fundamentó en lo expuesto, solicita que: i) se ordene a EMGESA S.A. E.S.P., el pago de «un mínimo vital» hasta que se cumplan las condiciones de reasentamiento; ii) se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y a la Contraloría General de la República que realicen una visita de verificación y certifiquen si se encuentran reunidas las condiciones establecidas en la licencia ambiental para que se realice el traslado a Montea; iii) se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que verifique si la compra del predio Montea se realizó conforme a las disposiciones constitucionales y legales, entre ellas, su incorporación al EOT; iv) se ordene a la Defensoría del Pueblo que sea garante del trámite administrativo de reasentamiento.
Como medida provisional solicitó que se suspendiera la orden de entrega anticipada del predio y su traslado a Montea, hasta que no se cumpliera lo establecido en el art. 10, numeral 3.3.1 de la resolución 899 de 2009 y los derechos reconocidos en la sentencia T-135 de 2013. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 12 de mayo de 2015, la Sala Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva admitió la acción interpuesta, negó la medida provisional solicitada, vinculó al Municipio de Gigante y a la Personería Municipal de Gigante y ordenó la notificación a las autoridades accionadas y vinculadas con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. Mediante auto de 19 de mayo de 2015, vinculó a la Defensoría del Pueblo, Regional Huila, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Regional Huila y a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena CAM.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por ser la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales la llamada a ejecutar las políticas en la materia; refirió que no ha vulnerado ningún derecho fundamental y que no se avizora la existencia de ningún perjuicio irremediable que determine la procedencia del amparo, además de existir otros medios judiciales de defensa para la protección de derechos colectivos.
EMGESA S.A. E.S.P., manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, con quien se acordó su reasentamiento a Montea, lugar que fue aprobado por la administración del municipio de Gigante (Huila), estando demostrado que cuenta con mejores condiciones que los del predio anterior; señaló que ha dado cumplimiento a todas las obligaciones previstas en la licencia ambiental y que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar su legalidad.
El Municipio de Gigante (Huila), por conducto del Secretario de Planeación e Infraestructura informó que en la comunidad de Veracruz, lugar en el que se encuentra el predio de la accionante, el proceso se ha llevado a cabo por medio de comités de reasentamiento; que algunas familias ya se han trasladado al predio Montea aceptando las condiciones de las viviendas; que se ha requerido a EMGESA S.A. E.S.P. con relación al cumplimiento de los requisitos legales para el desarrollo de las obras y se ha solicitado a la CAM información sobre el estado actual de los permisos de vertimiento, concesión de aguas, usos del suelo en relación con el POT y el análisis de vulnerabilidad y riesgos de los proyectos de reasentamiento adelantados en Garzón y Agrado; asimismo, informó que expidieron el certificado de uso de suelo y cumplimiento de las normas de sismo resistencia sobre el proyecto de reasentamiento nucleado en el predio Montea.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, que ha dado cumplimiento a las obligaciones que le asisten frente al seguimiento de la licencia ambiental, sin que le corresponda intervenir en asuntos relativos a licencias de construcción, ni cambios de uso del suelo, por ser éstos competencia de la CAM y de la Alcaldía Municipal de Gigante.
Informó que han sido reasentadas 354 familias de 375 registradas, «en cumplimiento de lo acordado en el numeral 3.3.4 del artículo décimo de la Resolución 899 de 2009»; señaló que EMGESA S.A. E.S.P., ha dado cumplimiento a lo relacionado con las compensaciones por pérdida de fuentes de trabajo, a través de la conformación de grupos asociados de productores y la asignación e implementación de los proyectos de desarrollo agropecuario.
En lo atinente a las objeciones referidas frente al POT, señaló que el deber de EMGESA de apoyar a los municipios en la formulación del Plan Regional de Ordenamiento Ambiental y Territorial quedó consignado en el numeral 3.12 y 3.12.1 del artículo 10 de la Resolución 0899 de 2004 y, adicionalmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible estableció la obligación de financiar y controlar estudios para su modificaciones, a raíz de lo cual, dicha empresa contrató con la firma COEDEIN para que adelantara dicha actividad; agregó que no era competente para exigir a los municipios el cumplimiento de sus obligaciones frente a la aprobación del POT, PBOT y POT.
La Defensoría del Pueblo, Regional Huila, señaló que debido a las diferentes quejas presentadas por la población, realizó comisiones en enero, marzo y abril de 2015, que detectó problemas en el componente social de la licencia ambiental, que debían subsanarse antes del reasentamiento, como la falta de tratamiento de aguas residuales, y que temía que la existencia de una tubería de petróleo, aproximadamente a 100 metros de distancia de la comunidad, podría en un futuro afectar la vida e integridad de la población en caso de derrame del crudo o de una eventual explosión, por lo que había solicitado ante el espacio de gobernanza que se adelantaran estudios técnicos que determinaran de forma responsable y especializada dicho riesgo; que adicionalmente, el municipio de Gigante no tenía un POT actualizado, que requería previamente de un informe sobre el riesgo, vulnerabilidad y amenaza, el cual era solicitado por la CAM para la aprobación del EOT y que resultaba esencial para establecer las zonas de riesgo.
Surtido el trámite de rigor, la Sala que conoció de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 22 de mayo de 2015, amparó únicamente el derecho al mínimo vital, en virtud de ello dispuso: Segundo: ORDENAR a EMGESA el pago mensual de 2 salarios mínimos legales vigentes en los primeros 5 días de cada mes durante 6 meses, para que la tutelante y su familia integrada por el señor FRANCISCO CABRERA (jefe de hogar), ÁNGELA TRUJILLO MORALES (cónyuge), JUAN GABRIEL CABRERA SÁNCHEZ (hijo) MÓNICA CABRERA GALINDO Y JUAN FELIPE CABRERA SÁNCHEZ (nietos), puedan subsistir en el trascurso de este proceso de reubicación, los cuales deberán ser pagados al señor FRANCISCO CABRERA, pero dadas las circunstancias especiales de este caso, la primera mesada debe concederse dentro de las 48 horas subsiguientes a la notificación de esta sentencia, y las siguientes dentro del plazo anotado en las anteriores líneas.
Consideró que la accionante tenía 61 años de edad y que, según el certificado médico aportado, se encontraba en estado crítico desde el 10 de mayo de 2015, por lo que era necesario amparar su derecho al mínimo vital y al de su familia, sin someterla para ello al agotamiento de otros mecanismos de defensa. En lo relacionado con la pretensión de condicionar su traslado a la verificación de las obligaciones contenidas en la licencia ambiental, estimó que dicha solicitud involucraba derechos colectivos y que, proceder en el sentido requerido por la tutelante, conllevaría un proceso desigualitario frente a la comunidad que en su mayoría, ya se trasladó al predio de Montea.
Sostuvo que, detener el desarrollo de la obra para impedir el traslado de la accionante, transgredía los parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, máxime que la afectada podía optar por la compensación, la reparación mediante una suma económica, en caso de no estar de acuerdo con tales medidas, o la de trasladarse a un lugar temporal para mitigar los efectos del reasentamiento de forma provisional.
III. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la decisión de primera instancia, señaló que la orden del juez de tutela constituía una protección limitada del derecho al mínimo vital, que se había desconocido el amparo de los demás derechos fundamentales invocados; que era necesario condicionar su reasentamiento al cumplimiento de todas las condiciones de infraestructura social, productiva y comunitaria, lo que no constituía un capricho, sino el mandato de la Licencia Ambiental; que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no había cumplido la obligación de exigir a EMGESA el cumplimiento del artículo 10, numeral 3.3.4 de la Resolución 0899 de 2009 en lo referente a las compensaciones; reiteró que el incumplimiento de la licencia fue advertido por la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la Nación. Señaló que, contrario a lo considerado por el a quo en torno a que su petición generaría un proceso desigualitario con la comunidad que ya se encontraba reasentada, la protección que reclamaba iba más allá de su esfera personal, pues involucraba a quienes ya se habían trasladado.
Indicó que debido a sus problemas de salud le resultaba complejo acudir a otros medios de defensa y que la opción de trasladarse a otro lugar en forma provisional era un despropósito, puesto que postergaría indefinidamente su traslado al reasentamiento. Finalmente, concretó sus peticiones a que: i) se exija a la empresa EMGESA S.A. E.S.P., el cumplimiento de todas las condiciones para su reasentamiento, y hasta tanto se abstenga de emprender acciones para desalojarla de su vivienda, ii) se ordene a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- que emita un concepto integral sobre las condiciones del predio, para verificar si cumple con lo establecido en la licencia ambiental y realice un seguimiento real y objetivo del proceso de reasentamiento, iii) se ordene a la Defensoría del Pueblo ser garante del cumplimiento de lo ordenado en la decisión. IV.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley.
En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dispuso: La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
( ) 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable Conforme a las anteriores disposiciones, la Sala considera que el fallo impugnado debe ser confirmado al existir procedimientos judiciales expeditos e idóneos para la protección de los derechos e intereses que se invocan, ante los cuales la acción de tutela deviene improcedente.
En efecto, en los términos de la impugnación, la accionante reclama que EMGESA S.A. E.S.P. cumpla todas las condiciones estipuladas en la licencia ambiental para el reasentamiento, que estima insatisfechas, y que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- efectúe su labor de verificación de cumplimiento de la licencia, pretensiones éstas que escapan del ámbito de la acción de tutela.
Ciertamente, el Decreto 3573 de 2011, por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-señala que entre sus obligaciones está la de: 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales. Por consiguiente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 87 constitucional, si la accionante estima que ANLA no está realizando cabalmente la labor de seguimiento de las condiciones de la licencia ambiental, puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para exigir de ella su cumplimiento.
En el mismo orden, como bien lo señaló el a quo y lo reconoció la parte accionante, su petición involucra derechos e intereses de la comunidad que participa en el proceso de reasentamiento, por consiguiente, el escenario judicial propicio para discutir tales aspectos es la acción popular, que conforme a la regulación de la Ley 472 de 1998, se ejerce: para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Efectivamente, la discusión planteada sobre la presunta deficiencia de acceso a los servicios públicos, el tratamiento de aguas residuales, el incumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales para adelantar las obras de construcción o el temor planteado acerca del riesgo que puede presentarse por la cercanía del predio a una tubería de petróleo, son derechos colectivos amparables a través de la acción popular, tal como se aprecia en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.
( ) c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. ( ) g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ( ) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
( ) l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (Subraya fuera de texto) Asimismo, cabe resaltar que el estado de salud de la accionante no es suficiente para justificar la imposibilidad de acudir a la acción mencionada, obsérvese que así como su cónyuge actuó en condición de agente oficioso en la presente acción de tutela, de la misma manera está legitimado como miembro de la comunidad para ejercer la acción popular, como también puede dirigirse a la Personería o a la Defensoría del Pueblo para tal efecto, según lo previsto en los artículos 12 y 17 de la mencionada Ley 472: «El interesado podrá acudir ante el Personero Distrital o Municipal, o a la Defensoría del Pueblo para que se le colabore en la elaboración de su demanda o petición » Además, en el ejercicio de esta acción el juez tiene la facultad de adoptar medidas cautelares, si lo considera necesario para impedir perjuicios irremediables e irreparables, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir los hechos alegados, con pleno respeto del derecho de defensa de la contraparte.
Finalmente, debe precisar la Sala que la accionante no aportó evidencia alguna que permita corroborar que su predio haya sido objeto de una acción judicial de expropiación, por el contrario, parece tratarse de un temor sobre una determinación que no ha sido adoptada, aspecto que impide al juez de tutela pronunciarse por cuanto esta vía no está diseñada como un mecanismo para proteger afectaciones futuras e inciertas de derechos fundamentales.
Las precedentes consideraciones se estiman suficientes para confirmar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 18