República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 61247 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL10655-2015 Radicación no 61247 Acta no 26 Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN el 24 de junio de 2015, dentro de la acción de tutela presentada por JOSÉ REINEL CAICEDO, DELIVER QUISOBONY, DORA MARÍA URBANO y AIDA NELLY GAVIRIA MARTÍNEZ contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, COMFACAUCA y la recurrente.

I.

ANTECEDENTES Los accionantes iniciaron la presente acción de tutela, en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la vivienda y a la dignidad humana, los cuales considera le fueron vulnerados por las accionadas. Exponen que el Fondo Nacional de Vivienda expidió la resolución No. 1272 de 2014, en la cual se estableció los beneficiarios del proyecto de vivienda Valle del Ortigal en Popayán, y en la que no fueron incluidos «por razones que no concuerdan con la realidad».

Afirman que contra el citado acto administrativo interpusieron recurso de reposición de manera separada y por diferentes razones. El señor José Reinel Caicedo adujo que « la causal por medio de la cual le fue negado el subsidio de vivienda no le correspondía, toda vez que reportaba con una vivienda en IGAC Popayán, lo cual se encontraba desvirtuado por la misma entidad catastral »;

Deliver Quisobony expuso que, contrario a lo aducido en el acto administrativo, conforme a lo certificado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres « si era damnificado de Ola Invernal y reporta en el sistema DPS»; por su parte Aida Gaviria y Dora Urbano indicaron que no era cierto que tuvieran vivienda, para lo cual allegaron los correspondientes certificados expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Aducen que a la fecha no han recibido respuesta; y que Fonvivienda tiene la obligación de contestar las peticiones respetando los términos establecidos en la ley. Por lo anterior, solicitan el amparo constitucional de los derechos fundamentales que consideran vulnerados y, en consecuencia, se ordene a Fonvivienda «contestar por resolución» los recurso interpuestos, determinación que deben «notificar de forma idónea».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 11 de junio 2015, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notifica a la accionada y vinculó al trámite a la Nación –Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Superintendencia de Notariado y Registro y Comfacauca, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Fonvivienda indicó que si bien los accionantes se postularon para la adquisición de Vivienda para el proyecto “Valle del Ortigal”, lo cierto era que algunos no cumplieron con las exigencias previstas.

Sobre dicho aspecto adujo que el hogar del señor José Reinel Caicedo, al efectuar los cruces de información, reporta que cuenta con una o más propiedades en el sitio de aspiración, sin que presentara recurso de reposición frente a tal determinación. En relación con Aida Nelly Gaviria Martínez indicó que le fue resuelto de manera favorable el recurso de reposición. Respecto a Deliver Quisobony dijo que, a través de resolución 0405 del 17 de marzo de 2015, se declaró improcedente el recurso de reposición interpuesto.

Finalmente adujo que la señora Dora María Urbano, no figura al interior de las convocatorias realizadas por la entidad para personas en situación de desplazamiento. Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi manifestó que una vez verificada la base catastral de la entidad, encontró que los accionantes no figuran con propiedades.

La Caja de Compensación Familiar del Cauca se pronunció respecto a los hechos aducidos por la señora Dora Urbano, indicó que esta no aparece como postulada, « por lo que no es posible que se le haya recibido el recurso de Reposición» a que hizo referencia en el escrito de amparo. La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adujo al dar respuesta a la acción, que la entidad encargada de « todo lo relacionado » con los subsidios de vivienda es Fonvivienda, a quien le corresponde, acorde con lo reglamentado por el Gobierno Nacional, coordinar, otorgar, asignar y rechazarlos.

Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia calendada 24 de junio de 2015, concedió el amparo reclamado a favor de José Reinel Caicedo y Deliver Quisobony y, en ese sentido, ordenó a Fonvivienda que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia «inicie el respectivo trámite de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 1921 de 2012, previo a concluir el proceso de asignación del SFVE dejando sin efecto si a ello hubiera lugar cualquier acto administrativo que hubiere emitido sobre el particular y haciendo prevalecer el derecho sustancial a la vivienda digna por encima de cualquier formalidad que la pueda afectar, le otorgue un término a los accionantes JOSE REINEL CAICEDO y DELIVER QUISOBONY, en calidad de postulantes, para que realicen las aclaraciones pertinentes sobre las irregularidades encontradas, y si es del caso se les valide su postulación, continúen con el proceso y les otorgue el beneficio ».

Respecto a la señora Dora María Urbano Urbano negó el amparo, al encontrar que esta no se había postulado; y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con Aida Nelly Gaviria Martínez, toda vez que le fue resuelto de manera favorable el recurso formulado. Para arribar a dicha determinación, el juez colegiado explicó que acorde a las pruebas recaudadas, respecto a los señores José Reinel Caicedo y Deliver Quisobony, se advertía que: …el Fondo accionado no ha dado cuenta, ni existe prueba alguna dentro del expediente que constate que dicho fondo antes de concluir y decidir sobre el proceso de asignación del SFVE en la etapa de verificación de la información consagrada en el art. 12 del decreto 1921 de 2012 antes transcrito, haya otorgado un término a dichos accionantes para emitir las aclaraciones del caso, en tanto si al momento de la revisión encontró que existía alguna imprecisión o falta de veracidad en los datos suministrados por los postulantes, debió otorgarle tal prerrogativa, con el fin de que tuvieran la oportunidad de subsanar las imprecisiones.

Aquí es necesario aclarar que si bien el señor José Reinel Caicedo con el escrito de tutela allegó copia de una petición de reposición folio 6, la misma consigna que es un reclamo a la resolución 3322 de 2014 y no frente a la resolución No. 1272 como en los hechos se adujo, indicando además el Fondo accionado que dicho postulante no presentó recurso alguno, y que fue rechazado por cuanto aparece con una propiedad según el IGAC.

No obstante, también con la tutela fue allegado certificación de esta misma entidad (IGAC), según el cual dicho señor identificado con cedula de ciudadanía No. 76´000.076, no se encuentra inscrito en la base de datos catastral. En consecuencia debe aclararse tal situación. Agregó a su vez, que aun cuando Fonvivienda indicó que resolvió de manera adversa el recurso de reposición interpuesto por Deliver Quisobony, no allegó copia de dicha decisión, a más que acorde a las pruebas recaudadas se acreditó que este no se encuentra inscrito en la base de datos catastral, por lo que «lo mejor es que aclare también la situación de este accionante, quien como ve al parecer tampoco cuenta con propiedad alguna».

III. IMPUGNACIÓN Inconforme el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda con la anterior decisión, la impugnó mediante memorial visible a folios 159 a 162, en el que reiteró lo expuesto al momento de dar respuesta a la acción. Puso de presente que el señor José Rienel Caicedo tuvo la oportunidad de presentar recurso de reposición contra la decisión, lo cual no hizo, situación que, a su juicio, imposibilita el cumplimiento de la orden dada por el juez constitucional, y en torno a Deliver Quisobony adujo que fue excluido por el DPS.

Agregó que ha dado cumplimiento a los procedimientos y requisitos necesarios para otorgar el subsidio de vivienda a los accionantes; por lo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno y, por el contrario, dentro del ámbito de sus competencias, viene realizando todas las actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional de los hogares en situación de desplazamiento que han cumplido con todos los requisitos previos establecidos para obtener tal beneficio, por lo que reclamó la revocatoria de la decisión. IV.

CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

No se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.

En el contexto expuesto, es necesario agotar el procedimiento para acceder al subsidio, en la forma indicada en la Ley y por intermedio de las diferentes cajas de compensación del país, adjuntando la totalidad de documentos e información requeridos por la entidad. En el presente asunto la impugnante pretende que se revoque la sentencia de primer grado, en cuanto considera que « no es administrador de las bases de datos por lo tanto las mismas no pueden ser modificadas », por lo que en atención al cruce de información realizada, no resulta posible que los actores continúen en el proceso, quienes deben acudir a la entidad correspondiente a fin de corregir, si existe, los errores a que hacen referencia. Conforme a las documentales aportadas, se desprende que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social identificó a los señores José Reinel Caicedo y Deliver Quisobony Molano como potenciales beneficiarios del subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en el proyecto denominado Valle del Ortigal, información que le remitió a Fonvivienda, quien, acorde a su competencia, dio apertura a la respectiva convocatoria, a la cual se postularon.

Sin embargo la entidad consideró que el señor José Reinel Caicedo no cumplía con los requisitos exigidos, toda vez que al efectuar la respectivo análisis en las base de datos, el participante aparece como propietario de un inmueble en el sitio de aspiración y, en lo atinente a Deliver Quisobony Molano expuso que este fue « EXCLUIDO POR DPS PARA CONTINUAR COMO BENEFICIARIO».

Al momento de estudiar las razones esgrimidas por el Fondo Nacional de Vivienda, el juez constitucional adujo que la entidad no dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 12 del Decreto 1921 de 2012. A lo que agregó que conforme a lo demostrado en el plenario, el señor José Reinel Caicedo no figura como propietario de algún bien, tal como lo informó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Afirmación que a su vez hizo extensible al señor Deliver Quisobony, respecto de quien, precisó, se desconocían las razones para su exclusión. Con base en lo anterior ordenó a Fonvivienda, que les otorgara un término a fin que, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 1921 de 2012, pudieran realizar las aclaraciones pertinentes sobre las irregularidades encontradas y, si es del caso, les valide su postulación. Ahora bien, respecto del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, el proceso de asignación y legalización está plasmado en el Decreto 1921 de 2012, que reglamentó los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios, entre los cuales está la población que se encuentre dentro de los rangos de pobreza extrema, en situación de desplazamiento, que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable, estableciendo criterios de priorización con el fin de que la cobertura llegue de forma real a esa población necesitada.

Así, a groso modo, respecto al trámite para la entrega de viviendas de interés prioritario, a título de subsidio en especie a la población vulnerable, el procedimiento a seguir es el siguiente: El Fondo Nacional de Vivienda remite al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la información de los proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco del programa de vivienda gratuita, indicando el departamento y municipio donde se desarrolla o desarrollará el proyecto, el número de viviendas a ser transferidas a título de subsidio en especie y los porcentajes de composición poblacional (artículo 5º del Decreto 1921 de 2012) Luego, el DPS realiza la selección de los potenciales beneficiarios del SFVE, teniendo en cuenta los porcentajes de composición poblacional del proyecto, atendiendo los criterios de priorización a que hace referencia el artículo 8º del citado decreto y que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 2726 de 2004, en conjunto con las bases de datos oficiales; y le comunica al Fondo Nacional de Vivienda, el acto administrativo que contiene la relación de los hogares potencialmente beneficiarios para cada proyecto de vivienda.

Con base en la información suministrada, Fonvivienda, mediante acto administrativo, da apertura a la convocatoria a los hogares potencialmente beneficiarios de acuerdo con los listados contenidos en la resolución emitida por el DPS. En esta etapa le corresponde a los hogares suministrar la información de postulación al operador designado y entregar una serie de documentos a que hace alusión el artículo 11 del Decreto 1921 de 2012, el que fue modificado por el artículo 2º del Decreto 2726 de 2004.

El Fondo Nacional de Vivienda verifica la información y rechaza la postulación de los hogares que estén inmersos en alguna de las siguientes situaciones: a) que el postulante comparta el mismo hogar de origen de la base de datos del proceso de identificación (Red Unidos, Sisbén III) con otro postulante, b) que alguno de los miembros del hogar postulante haya sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con el cual haya adquirido una vivienda o construido una solución habitacional, c) que alguno de los miembros del hogar sea propietario de una o más viviendas y, d) que alguno de los miembros del hogar haya sido sancionado conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3a de 1991 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituya.

Siendo oportuno precisar que el artículo 12 prevé que «Antes de concluir el proceso de asignación del SFVE, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- tendrá la facultad de revisar en cualquier momento la consistencia y/o veracidad de la información suministrada por el postulante. Si se determina que existe imprecisión o falta de veracidad en los datos suministrados en el formulario de postulación y/o en los documentos que lo acompañan, o en las condiciones o requisitos del hogar, se solicitará al postulante emitir las aclaraciones del caso, para lo cual se otorgará un término por parte de la entidad que realice el proceso de verificación. Si dentro del plazo establecido no se subsanan las imprecisiones o se aclaran las presuntas irregularidades que se presenten, se rechazarán las postulaciones presentadas».

Surtido el anterior tramite, Fonvivienda remite al DPS el listado de hogares postulantes que cumplen requisitos para ser beneficiarios del SFVE, por cada grupo de población. El DPS con base en dichos listados, dentro de los veinte (20) días siguientes al recibo del listado por parte de Fonvivienda, selecciona a los hogares beneficiarios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo  15  del Decreto número 1921 de 2012, modificado por el artículo  9 o del Decreto número 2164 de 2013.

Finalmente el DPS mediante resolución define el listado definitivo de beneficiarios, la cual es comunicada al Fondo Nacional de Vivienda, quien, a su vez, expide el acto administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en la resolución emitida por el DPS. Bajo el anterior derrotero, se observa en el caso objeto de estudio, en lo que respecta al señor José Reinel Caicedo, que tal como lo concluyó el juez constitucional se presentó una vulneración al debido proceso administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 1921 de 2012 atrás trascrito, pues no existe prueba de que Fonvivienda, cuando realizó la revisión correspondiente, sobre la consistencia y/o veracidad de la información suministrada por el postulante o en las condiciones o requisitos del hogar, y determinó que existía imprecisión o falta de veracidad en los datos plasmados en el formulario de postulación, haya solicitado a éste emitir las aclaraciones del caso, otorgándole el término de que trata la citada normativa, a fin de que tuviera la oportunidad de subsanar las imprecisiones y luego si tomar una decisión sobre el asunto.

Situación que impone mantener el amparo concedido. Sin embargo, de las documentales adosadas se desprende que la protección otorgada en relación con el señor Deliver Quisobony no resulta procedente, ello si se tiene en cuenta que Fonvivienda no rechazó la postulación por este realizada como lo adujo el Tribunal, sino que fue excluido por parte el DPS.

Tal situación se corrobora con lo manifestado por dicha entidad, quien indicó que el quejoso fue identificado como potencial beneficiario y, luego de realizada la postulación, Fonvivienda definió que cumplía con los requisitos para ser beneficiarios del SFVE, por lo que lo incluyó en el listado de hogares postulantes, pero finalmente no fue seleccionado como beneficiario, decisión que conforme a lo expuesto adopta es el DPS.

De ello da cuenta los documentos que obran a folios 143 a 154, en donde se dice que «Al adelantarse el procedimiento de selección del mencionado proyecto, los hogares identificados como potenciales beneficiarios del orden de priorización DESASTRES – SISBEN 111 con puntas inferiores a 40.08 para el área 2 (dos) que habían cumplido el 100% de los requisitos en el proceso de postulación que adelantaron ante FONVIVIENDA, agotaron las soluciones de vivienda disponibles.

De tal forma que al llegar al puntaje 41.07 en el [que] se encuentra el accionante, se habían agotado las soluciones habitacionales para este proyecto, razón por la cual no fue seleccionada (sic) como beneficiario del SFVE». En consecuencia, acorde a las etapas que se surten para la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, se concluye que Fonvivienda no ha incurrido en violación alguna de las garantías fundamentales del señor Deliver Quisobony, por cuanto cumplió cabalmente sus obligaciones respecto al procedimiento para la entrega del subsidio familiar de vivienda en especie, incluyendo al hogar del actor como postulante que cumple requisitos para ser beneficiario del SFVE, obedeciendo la no asignación del subsidio a una decisión de exclusiva competencia de DPS, que se surtió en la etapa de selección de beneficiarios, en la cual, como quedó visto, no tenía injerencia alguna.

Es de anotar que la inclusión de un hogar como postulante que cumple requisitos para ser beneficiarios del SFVE, no conlleva la entrega del referido subsidio, toda vez que al DPS le compete, conforme al artículo  15  del Decreto número 1921 de 2012, modificado por el artículo  9 o del Decreto número 2164 de 2013, seleccionar a los hogares beneficiarios, atendiendo a las diversas circunstancias definidas en la referida disposición. A más que como con invariable insistencia lo ha dicho esta Sala de la Corte, no le es posible al juez constitucional ordenar el otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que hubiere cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.

Cuestión diferente es que en el presente asunto, el juez de primer grado considerara que se aplicaron de manera errónea las disposiciones legales relativas a los requisitos que debe cumplir un hogar que se postula para ser beneficiario del subsidio de vivienda, aspecto este que, como se explicó, ocurrió solo respecto del señor José Reinel Caicedo.

En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, habrá de modificarse la decisión objeto de impugnación. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero, segundo y tercero del fallo proferido SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE POPAYÁN, dentro de la acción de tutela promovida por JOSÉ REINEL CAICEDO, DELIVER QUISOBONY, DORA MARÍA URBANO y AIDA NELLY GAVIRIA MARTÍNEZ contra la NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, COMFACAUCA y FONVIVIENDA, en el sentido que el amparo otorgado recae exclusivamente a favor del señor JOSÉ REINEL CAICEDO.

SEGUNDO: NEGAR por los motivos expuestos, la acción de tutela interpuesta por DELIVER QUISOBONY.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 18