Radicación n.° 74129 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL10577-2017 Radicación n.° 74129 Acta 26 Bogotá D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN contra el fallo emitido el 12 de junio de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela que le promovió GUILLERMO DAVID TORRES MERIÑO. I.

ANTECEDENTES El actor acudió a este mecanismo constitucional para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, libertad de locomoción, libertad de opinión y expresión, trabajo e igualdad, presuntamente vulnerados por la autoridad accionada. Señaló que pertenece al Movimiento Político y Social Marcha Patriótica y se desempeña como «defensor de los derechos humanos de las víctimas y desplazados» en Atlántico y Magdalena, lo que le ha generado distintas amenazas por grupos armados ilegales de la zona; que el 21 de diciembre de 2016 (sic), la Fiscalía 12 Especializada contra el Crimen Organizado de Barranquilla solicitó reforzar sus medidas de seguridad debido a las amenazas que ha recibido por la organización criminal «CLAN USUGA».

Informó que con ocasión a las denuncias por él realizadas y a la solicitud que elevó, la entidad accionada le brindó el esquema de seguridad, compuesto por un chaleco antibalas, un medio de comunicación y un hombre de protección, medida que le ha sido asignada desde el año 2012, cuando iniciaron las amenazas contra su vida. Expuso que cada 6 y 12 meses se le realiza el estudio de seguridad y aunque el nivel de riesgo ha sido catalogado como «extraordinario», la entidad accionada no le brinda la protección que requiere, «desconociendo el riesgo inminente en el que me encuentro»; que en enero y febrero de este año solicitó a la UNP que se implementara la protección adecuada, esto es, dos escoltas, un chaleco antibalas, un medio de comunicación y un vehículo de transporte, pero obtuvo respuesta negativa con el argumento de que no se ha modificado la matriz del riesgo: extraordinario.

Aseguró que tal desprotección pone en riesgo su vida, integridad personal y le impide ejercer sus funciones, por lo que acudió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para que se le proteja su vida y la de su familia con la petición de medidas cautelares de seguridad, petición que se encuentra en trámite ante tal organización. Destacó que recientemente ha sido declarado objetivo militar, acorde al denominado «plan pistola».

Con fundamento de lo expuesto, solicitó que se ordene a la Unidad Nacional de Protección que en el término de 48 horas implemente el esquema de seguridad que requiere. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 31 de mayo de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla admitió la acción y dispuso la notificación y el traslado correspondiente para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. Dentro del término otorgado, la Unidad Nacional de Protección afirmó que el actor fue atendido como población objeto del programa de protección y se evaluó su situación conforme al procedimiento ordinario, «el cual ponderó riesgo extraordinario, con una matriz de 55.55% riesgo al accionante, se encuentra en proceso de revaluación con Orden de Trabajo Activa».

Reseñó los diversos estudios de seguridad que ha adelantado a favor del accionante y explicó que en el año 2016, con fundamento en los hechos informados por el promotor, revaluó su nivel de riesgo por Orden de Trabajo de 16 de noviembre, «la cual fue inactivada e informada», mediante comunicación de 13 de marzo de 2017 y «se tuvo que interrumpir, teniendo en cuenta que el realizar las actividades de campo, se evidenció que la problemática que informó, no varía la ponderación de la matriz de su nivel de riesgo vigente».

Precisó que el caso del actor actualmente se encuentra en proceso de revaluación por Orden de Trabajo de 24 de mayo de 2017, a efecto de determinar las medidas de protección idóneas a su favor, pero que mantiene las que están acordes al nivel del riesgo. Aclaró que las medidas de protección no son de carácter permanente y que el Centro Técnico de Recopilación y Análisis de Información CTRAI, es el encargado de efectuar «labores de campo, verificaciones, realización de entrevista, información e insumos» para ponderar la matriz del estudio de nivel del riesgo; que la matriz es la base técnica sobre la cual los miembros del Grupo de Valoración Preliminar y del CERREM ponderan el nivel del riesgo y recomiendan la asignación de ciertos tipos de medidas de protección. Mediante sentencia de 12 de junio de 2017, el fallador constitucional de primer grado concedió el amparo al derecho fundamental a la seguridad personal del promotor y, en consecuencia, ordenó a la Unidad accionada que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, además de las medidas de protección otorgadas a Torres Meriño, «otorgue el esquema de seguridad tipo 1», asignándole un vehículo y un conductor, «hasta tanto se realice la revaluación definitiva del riesgo y se establezcan materialmente las medidas de seguridad idóneas para ofrecer al accionante»; dispuso igualmente, que en el término máximo de 15 días realice la aludida revaluación y también resuelva de fondo su solicitud tendiente a que se le asigne el esquema de seguridad tipo 1 mediante acto administrativo debidamente motivado y comunicado al accionante.

Al efecto, luego de rememorar la normatividad que regula el asunto debatido, citar apartes jurisprudenciales y analizar las pruebas allegadas al plenario, concluyó que el actor es un sujeto de especial protección por su notorio grado de indefensión como defensor de los derechos humanos al que se le ha ponderado el riesgo que ostenta como extraordinario desde el año 2012, sin que a la fecha se le haya terminado de revaluar el riesgo de su nueva situación. III.

IMPUGNACIÓN Inconforme, la autoridad accionada impugnó; adujo que la decisión emitida desconoció la normatividad y usurpó la autoridad administrativa del especialista en el tema del riesgo, lo que es contrario al marco legal que rige el programa de protección y conlleva un detrimento patrimonial injustificado para la entidad, aunado a que bien pudo ordenar que se realice un trámite de emergencia. Agregó que el accionante no ha probado siquiera sumariamente el presunto riesgo inminente, máxime cuando dicha autoridad no lo ha dejado desprotegido.

Con todo, aclaró que dio cumplimiento a lo ordenado por el fallo que impugna. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

No obstante, el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz, para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede ser considerado como un mecanismo alternativo o adicional al que pueda acudir el presunto afectado, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos. Desde los umbrales de este mecanismo excepcional, el actor sostuvo que en su condición de «defensor de los derechos humanos de las víctimas y desplazados» y perteneciente al Movimiento Político y Social Marcha Patriótica, ha sido víctima de nuevas amenazas contra su vida e integridad, las cuales no fueron atendidas por la Unidad Nacional de Protección, entidad encargada de suministrar el esquema de seguridad, pues aunque le mantienen, como medida de protección: un chaleco antibalas, un medio de comunicación y un hombre de protección, este resulta insuficiente para garantizar integralmente el riesgo.

Al efecto, sea lo primero señalar que de conformidad con lo preceptuado por el Decreto 4065 de 2011, la Unidad Nacional de Protección, tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas, grupos y comunidades que en virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado o activista de derechos humanos, entre otros, están en situación de riesgo extraordinario o extremo, pues dicha unidad, previo el trámite establecido legalmente, determina si hay lugar a adoptar, modificar o suprimir los esquemas de protección personal.

Igualmente, es preciso traer a colación, lo adoctrinado por la Corte Constitucional, en sentencia CC. T-719/03, que estableció que sobre el derecho individual que «es aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a [amenazas]   que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad».

El derecho a la seguridad personal compromete todas aquellas garantías que eventualmente puedan verse afectadas, predicables de protección estatal, en específico la vida y la integridad personal, pues sobre este tópico la máxima autoridad constitucional, ha señalado en relación al derecho a la seguridad personal que este debe ser valorado de conformidad a una escala de riesgos y amenazas que debe ponderar el Estado para brindar una efectiva protección especial.

En el caso bajo análisis la Unidad Nacional de Protección -UNP- ha adoptado, desde el 2012, medidas de seguridad a favor del actor; en esa dirección, se observa que su última decisión corresponde al acto administrativo n.º 5808 de 27 de julio de 2016, a través del cual acogió la recomendación dada por el CERREM, consistente en «Ratificar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección», con ocasión al estudio del nivel del riesgo desarrollado conforme a las directrices del artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, el cual fue posteriormente presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar ponderándose aquel como «extraordinario».

Por otra parte, se observa a folio 23 y 24 la respuesta a la solicitud de protección elevada por el promotor, a través de la cual la referida Unidad le indicó que había iniciado la ruta de protección ordenándose la revaluación por nuevos hechos a su favor; no obstante, aclaró que tal actuación «se tuvo que interrumpir, (…) teniendo en cuenta que al realizar las actividades de campo, se evidenció que la problemática que informó, no varía la ponderación de la matriz de su nivel de riesgo vigente», coligiéndose que tal decisión fue debidamente notificada, pues fue aportada por el actor con el escrito introductor.

Visto lo anterior, es evidente que dentro de las competencias que legalmente le corresponden a la Unidad Nacional de Protección, según el riesgo examinado, está la de «implementar las medidas de seguridad de manera adecuada, eficaz, oportuna, idónea, temporal, ajustada a la necesidad y situación, y que se conserve hasta tanto persistan las circunstancias a que dieron lugar, seguimiento y evaluación» (C.C. T- 224/2014).

De acuerdo con el criterio de esta Sala, en sentencia de tutela STL1676-2014, reiterada de manera reciente por la STL3893-2017, frente al tema que ocupa hoy la atención de la Sala, precisó: Existen autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo.

Por ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección». ( ) La pretensión del actor de que se le asigne un esquema de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada.

Ello en virtud de que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de una determinada persona con condiciones especiales de vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos (…). De allí que como se ha señalado en otras oportunidades, no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas a quienes le han sido asignadas por ley las funciones de estudiar, evaluar y determinar si hay lugar o no a brindar medidas de seguridad personal, toda vez que dicho análisis corresponde a un estudio técnico, aunado a que no cuenta con elementos de juicio para verificar la existencia o no del riesgo, el nivel del mismo y los mecanismos adecuados para su defensa.

Ahora, aun cuando se encuentra acreditada la calidad de «coordinador» del Comité de Víctimas en Marcha Patriótica en el Departamento de Atlántico, como miembro de la Asociación Nacional de Víctimas y Desplazados (Asodesremag), conforme se desprende de la certificación visible a folio 12, el sustento sobre el cual erigió la modificación a su medida de protección, tiene que ver con la solicitud que elevó la Fiscalía 12 Especializada contra el Crimen Organizado de Barranquilla, la cual en realidad data de 21 de diciembre de 2015, conforme se advierte a folio 14 de las diligencias, luego fácil resulta concluir que dicho riesgo fue objeto de estudio y decisión en el reseñado acto administrativo 5808 de 2016, emitido por la Unidad Nacional de Protección en desarrollo de sus competencias.

Por demás, en realidad no se advierte que exista un perjuicio irremediable que imponga la intervención del juez constitucional a efecto de evitar un peligro inminente, pues tal como lo adujo la entidad accionada desde su contestación al requerimiento en este trámite tutelar, por Orden de Trabajo de 24 de mayo de 2017, inició el trámite correspondiente para determinar las medidas de protección idóneas, máxime cuando mantiene vigente el esquema de protección otorgado en la tantas veces mencionada resolución n.º 5808 de 27 de julio de 2016.

Bajo esta orientación, irrebatible resulta concluir que la disposición de la Unidad Nacional de Protección, no merece reproche alguno, por cuanto no se observa que exista un acto amenazante o transgresor, de donde se logre predicar la posible vulneración alegada, pues tal entidad demostró que respondió y notificó la solicitud tendiente a modificar las medidas de seguridad reclamadas e inició el estudio para determinar el nivel del riesgo actual del promotor y establecer las medidas de protección adecuadas, sin que se encuentre acreditada una situación urgente que torne impostergable la implementación de otro tipo de protección a la otorgada; de allí que se torne necesario revocar la decisión de primer grado, en tanto no se acreditó que la autoridad accionada haya vulnerado el derecho fundamental a la seguridad personal del accionante.

Lo anterior no obsta para que esta Sala de la Corte, exhorte a la referida entidad para que continúe con el estudio y adopte una decisión de fondo tendiente a revaluar el nivel del riesgo en que se encuentra Guillermo David Torres Meriño y mantenga las medidas de seguridad de las cuales actualmente es beneficiario, en aras de garantizar la protección de su derecho a la vida y la seguridad personal.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla el 12 de junio de 2017, dentro de la acción de tutela promovida por GUILLERMO DAVID TORRES MERIÑO contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, de conformidad con los motivos expuestos en precedencia.

SEGUNDO: EXHORTAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN para que continúe con el estudio y adopte una decisión de fondo tendiente a revaluar el nivel del riesgo en que se encuentra Guillermo David Torres Meriño y mantenga las medidas de seguridad de las cuales actualmente es beneficiario.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. CUARO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 14 SCLAJPT-12 V.00