República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67653 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL10531-2016 Radicación n° 67653 Acta 27 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el representante legal de la sociedad REENCAUCHADORA NACIONAL S.A., frente al fallo proferido el 23 de junio de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro de la acción de tutela que interpuso contra la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO y la DIRECCIÓN REGIONAL ICONTEC – ANTIOQUIA, CHOCÓ Y EJE CAFETERO.

I.

ANTECEDENTES Relata el accionante que la sociedad Reencauchadora Nacional S.A., tiene como actividad comercial el reencauche de llantas usadas bajo los parámetros del reglamento técnico contenido en la Resolución 481 de 2009 modificada por la Resolución 230 de 2010; que la empresa ha desarrollado su objeto social por más de 10 años; que el 11 de marzo de 2014, la Superintendencia de Industrita y Comercio realizó una visita en la empresa para verificar el cumplimiento del reglamento técnico, en la que se dejó un registro fotográfico de una llanta «aún en proceso» sin la marcación diligenciada en el etiquetado; que «teniendo en cuenta que la llanta tomada de muestra estaba en proceso y que las restantes 1.500 contaban con el diligenciamiento, los funcionarios que atendieron la visita por parte de Rencanal solicitaron a los de la Superintendencia verificar las demás, así se procedió y pudieron verificar el pleno cumplimiento en el etiquetado», sin embargo no dejaron registró en el acta; que en la misma visita se solicitó la exhibición de los certificados de conformidad con el reglamento a lo que se procedió con los que estaban en poder de la empresa; que la Dirección de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio inició una actuación administrativa de carácter sancionatorio contra la sociedad, radicada bajo el Nº 14-48573; que en ejercicio del derecho de defensa aportó los documentos correspondientes al etiquetado y los respectivos certificados, e informó sobre la imposibilidad de aportar un certificado de 2013 que se encontraba en poder del Icontec, y que no había sido entregado pese a las múltiples solicitudes que se le hizo; que la Superintendencia en desconocimiento del material probatorio expidió la Resolución 8238 del 27 de febrero de 2015, en la que impuso a la sociedad una sanción pecuniaria equivalente a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por «supuestamente» no cumplir con el proceso del etiquetado de las llantas, pese a que en la visita solo se encontró una llanta «con el etiquetado sin la marcación correspondiente», y por «no contar con los certificados para el periodo comprendido entre abril de 2012 y febrero de 2014 (…)», desconociendo el despacho desconoció que «los mismos habían sido aportados y que de los faltantes se había solicitado oficiar al ICONTEC para allegarlos, y que para el 2013 no había sido posible obtenerlo por negligencia del ICONTEC pese a la insistencia nuestra, sin embargo la Superintendencia no quiso decretar la prueba solicitada consistente en oficiar al ICONTEC» Que la Superintendencia para graduar el monto de la sanción se apoyó en que no se había aportado el balance general y el estado de resultados de la sociedad de los años 2012 y 2013, pero tal omisión no obedeció a la «intención de ocultar información» sino a la negligencia del Icontec, sumado a que según la ley esos documentos no son un criterio para la definición de la sanción en los términos del artículo 61 del Decreto 704 de 2012; que por lo anterior pidió la revocatoria directa de la Resolución 8283 de 2015, «solicitando tener en cuenta la violación al principio de la confianza legítima en virtud de la información dada en la visita y en el no registro de la realidad de la efectiva verificación de cumplimiento del etiquetado, y en virtud del desconocimiento de las pruebas que acreditaban la certificación y el hecho de un tercero frente a la imposibilidad de obtención de la misma para el año 2013, por el carácter desproporcionado de la sanción, por la aplicación de criterios no establecidos en la ley», para lo cual se aportaron todos los documentos correspondientes, y que por Resolución 91540 del 25 de noviembre de 2015, la Superintendencia de Industria y Comercio modificó la sanción pecuniaria reduciéndola a 400 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Que la Superintendencia no tuvo en cuenta que sí tenían en regla el certificado del reglamento técnico del periodo comprendido entre 29 de abril de 2012 y 28 de abril de 2013 y que la razón de su falta de entrega oportuna fue por la desidia del Icontec; no obstante en el acto administrativo la accionada consideró que en caso de no obtenerse el certificado correspondiente la empresa debía abstenerse de realizar el proceso de reencauche, lo cual es «absurdo» porque ello implicaría paralizar la actividad económica y afectar los derechos de los trabajadores.

Que en casos similares se sancionó a otras empresas con una multa muy inferior a la impuesta a la accionante, lo que evidencia no solo una vulneración a los principios de igualdad y de legalidad, sino también al principio de proporcionalidad. Se queja de que la sanción impuesta es desproporcionada e injusta y no corresponde a los hechos investigados, además de hacerse efectiva «implicaría necesariamente la salida de la sociedad del mercado, obligándola a que tenga que entrar en un proceso liquidatorio y tener que recurrir al despido colectivo de más de 24 trabajadores de los cuales dependen económicamente más de 72 personas entre ellas menores de edad».

Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y a la libertad de empresa y en consecuencia se revoque la sanción impuesta «procediendo a declarar la causal de exoneración de responsabilidad del hecho de un tercero extraño»; en subsidio se ordene reducir el monto de la multa, la que debe corresponder a la realidad económica de la sociedad, atendiendo a las pruebas aportadas y a «las verdaderas circunstancias de los hechos investigados».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 13 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín avocó el conocimiento y ordenó notificar a las entidades accionadas. La Superintendencia de Industria y Comercio informó que al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos contenidos en el Reglamento Técnico para llantas neumáticas que se fabriquen, importen o se reencauchen y se comercialicen para uso en vehículos automotores y sus remolques, se encontró que las llantas reencauchadas en la empresa Reencauchadora Nacional S.A., «no presentaba ningún tipo de marcación en los recuadros que indicara si existían reparaciones mayores y si se había eliminado el cinturón de protección»; de igual forma se evidenció que no contaban con «certificado de conformidad» para el periodo comprendido entre el 28 de abril de 2012 y 28 de febrero de 2014, que «más allá de proveer confianza, constituye una “presunción de cumplimiento”, propio del campo regulado u obligatorio, a tal punto que no es permitida la comercialización o inicio de prestación de servicios de productos o servicios “controlados”, documento sin el cual es procedente de manera irrestricta la imposición de las sanciones legalmente previstas»; que se recibieron los descargos de la accionante y se negaron las pruebas solicitadas por inconducentes, impertinentes e inútiles, y que por Resolución 8238 de 2015 se le impuso una multa equivalente a 1000 SMLMV, al encontrar probado «los incumplimientos al Reglamento Técnico para llantas neumáticas (…), tanto en las llantas reencauchadas como en el proceso de reencauche», acto administrativo que quedó en firme ante la no interposición de los recursos que contra este procedían.

Que al resolver la solicitud de revocatoria directa presentada por el apoderado de la sancionada, mediante Resolución 91540 del 26 de noviembre de 2015 se redujo la sanción a 400 SMLMV, «al haberse aportado en la misma un certificado de conformidad que demostraba que para el periodo comprendido entre el 29 de abril de 2012 y el 28 de abril de 2013, por el cual se había sancionado a la investigada, sí tenía demostrada la conformidad del proceso de rencauche; precisando que para el periodo comprendido entre el 29 de abril de 2013 y el 27 de febrero de 2014 seguía sin contar con certificado de conformidad».

Agrega que no vulneraron derecho fundamental alguno, pues desde que se realizó la respectiva visita se levantó un acta cuya copia fue entregada a la persona de la empresa que atendió dicha diligencia, de modo que «los resultados o presuntos hallazgos fueron conocidos por la sociedad investigada y por los mismos fue que esta Entidad inició investigación administrativa de carácter sancionatorio»; y que el propósito del Reglamento Técnico para llantas neumáticas es prevenir o minimizar riesgos para la vida e integridad de las personas, ocasionados por fallas en las llantas tanto nuevas como reencauchadas, o prevenir la inducción a error al consumidor, en consecuencia, basta que se presente incumplimiento en una llanta de uno o cualquiera de los requisitos exigidos para que se adopten las medidas necesarias.

Aclaró que la responsabilidad de contar con el «certificado de conformidad» es exclusiva de la accionante, «no puede ser un eximente de responsabilidad de no contar con el mismo, el hecho de que el Organismo de Evaluación de la Conformidad –ICONTEC-, no efectuara la visita correspondiente para expedir el certificado para el periodo por el cual se le sancionó», porque el Icontec no es la única entidad encargada de expedir dicho certificado, sino que existen otras como BVQI, SGS o COTECNA, de tal suerte que Reencauchadora Nacional S.A. debió actuar de manera diligente y ante la omisión del ICONTEC, solicitar los servicios a otro organismo.

Finalmente señaló que la accionante tenía a su alcance otros mecanismos de defensa judicial y más sin embargo no los ejerció en su oportunidad, verbigracia los recursos de la vía gubernativa y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que de entrada descarta la procedencia del amparo reclamado por esta vía. ICONTEC adujo que la empresa Reencauchadora Nacional S.A. presentó el 8 de abril de 2013 solicitud para realizar la renovación del certificado de proceso CP-073-1, pero no fue posible hacerla porque requiere mínimo de 3 meses para desarrollar todo el proceso y la empresa solo lo hizo con 20 días de antelación al vencimiento, razón por la que se hizo un proceso de otorgamiento inicial, cuya duración estuvo asociada con los reportes del ensayo de laboratorio sobre las muestras de llantas entregadas por la sociedad, y que generó mayor tiempo toda vez que se tuvo que realizar pruebas a dos nuevas muestras teniendo en cuenta que las inicialmente entregadas no cumplían los requisitos.

En sentencia del 23 de junio de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín negó el amparo tras advertir incumplido el presupuesto de subsidiariedad, dado que era la jurisdicción contenciosa administrativa la competente para definir esta controversia, sin que se hubiese demostrado un perjuicio irremediable para que la tutela se abriese paso transitoriamente.

III. LA IMPUGNACIÓN La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela en insiste en la existencia de un perjuicio irremediable consistente en que «producto de la sanción impuesta, la empresa tendrá que entrar en estado de liquidación, ya que no cuenta con los recursos necesarios para hacerse cargo de tan alta suma de dinero, lo que conllevaría necesariamente a la terminación del contrato de trabajo de los más de 24 trabajadores y que se vean afectadas las 72 personas que dependen económicamente de éstos, además de la afectación al mercado y a la competencia por la salida de una de las pocas empresas que cuenta con la capacidad y certificaciones de cumplimento de los reglamentos técnicos aplicables».

IV. CONSIDERACIONES Dado el carácter residual y subsidiario que acompaña a la acción de tutela, esta Sala de la Corte ha enfatizado que las irregularidades en las que presuntamente incurren las autoridades judiciales y/o administrativas y por las cuales se argumenta la vulneración de derechos fundamentales en un determinado proceso, deben ser alegadas previamente ante los propios jueces a través de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que tengan al alcance, pues precisamente, con ello se pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, ni menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos judiciales, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[footnoteRef:1]. [1: Corte Constitucional sentencia T-504/00. [Cita de la sentencia C-590/05]] Lo anterior adquiere relevancia en el marco del Estado Social de Derecho, dado que admitir que las partes pueden acudir a este medio de defensa, sin restricción, implicaría que la justicia constitucional relevaría las competencias de las diferentes entes jurisdiccionales y propiciaría el caos del sistema jurídico, ante la ausencia de reglas a seguir.

De conformidad con esas premisas, en el presente asunto el actor pretende que por esta vía excepcional se estudie la legalidad de la Resolución No. 8238 del 27 de febrero de 2015, emitida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la cual impuso a la sociedad Reencauchadora Nacional S.A. sanción pecuniaria por incumplimiento del reglamento técnico para la fabricación, importe o reencauche de llantas neumáticas, decisión que fue modificada por la Resolución 91540 del 25 de noviembre de 2015, en el sentido de reducir la multa a 400 SMLMV; dicha pretensión, en los términos puntualizados con precedencia, evidentemente resulta inviable en este escenario constitucional, pues para dirimir esa concreta controversia jurídica existen otros medios de defensa judiciales que sin duda son idóneos y eficaces, los cuales solo pueden ser suplidos por esta queja excepcional, preferente y sumaria, cuando se acredita de manera contundente la inminencia de un perjuicio irremediable, aspecto que en este asunto no se avizora.

Vale la pena recordar que esta Sala ha definido el perjuicio irremediable como «aquel daño cierto, inminente, grave y de urgente atención que en el ámbito material o moral padece una persona y que resulta irreversible, es decir, que de producirse no puede ser retornado a su estado anterior, pues sus efectos ya se habrán generado. Debe ser cierto, determinado y debidamente comprobado por el juez de tutela, quien además debe forzosamente concluir que tiene la característica de irreparable» (CSJ STL14834-2015), condiciones que en manera alguna se cumplen en el presente caso, tal como se anotó. En efecto, si bien de la documental aportada se observa los estados financieros de la sociedad accionante, así como un certificado de su situación económica emitido por el Revisor Fiscal, en donde manifiesta que en el 2015 se elevó el costo de la materia prima en un 38%, así como el monto de endeudamiento lo que ha generado la imposibilidad de cubrir la totalidad de sus obligaciones, la Sala prohíja los argumentos expuestos por el Tribunal en el sentido de que en principio, el perjuicio irremediable no está directamente relacionado con la imposición de sanciones por parte de la Administración, pues éstas suelen ser expresión de la función de policía administrativa o de la función disciplinaria existente en cabeza suya, contempladas en la ley y por tanto arropadas por la presunción de legalidad.

Al respecto, la Corte Constitucional de manera reiterada ha señalado que «la multa impuesta no puede considerarse en sí misma un perjuicio irremediable, y teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un acto administrativo se cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional, medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se decide de fondo sobre su legalidad».

Así las cosas, al ser indiscutible que lo aquí controvertido implica la existencia de un conflicto jurídico que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, y cuya competencia está atribuida a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dada la naturaleza de la petición, trámite en donde el accionante puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo, que es viable cuando es evidente una contradicción manifiesta entre la actuación de la administración y las normas de carácter superior, que conlleve la configuración de un perjuicio causado con dicha situación, se confirmará el fallo impugnado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13