CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 73797 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL10410-2017 Radicación n.° 73797 Acta 25 Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta a través de apoderado por MARÍA TERESA JIMÉNEZ MARTÍNEZ contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el 22 de mayo de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió contra la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES).
I.
ANTECEDENTES La accionante promovió la presente acción con fundamento en los siguientes hechos: Que cotizó para pensiones en la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S. A.; que el 14 de marzo de 2014, vía telefónica, la AFP Protección le informó que ya cumplía los requisitos para acceder a la pensión de vejez, por lo que radicó los respectivos documentos, pero después de innumerables llamadas telefónicas aún no se ha reconocido la pensión; que el 22 de febrero de 2016, presentó petición ante la AFP solicitando información sobre su pensión, ante lo cual respondió que debía diligenciar un formulario denominado «declaración juramentada de ingresos», el cual ya había aportado desde el 2014, pero en aras de agilizar el trámite, lo radicó nuevamente.
Actualmente, la AFP ya no se excusa en la falta de algún documento, sino que radica la responsabilidad de la demora en el reconocimiento pensional en la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que el 19 de septiembre de 2016, solicitó a dicha oficina información sobre tal situación y la respuesta recibida fue que «La AFP Protección y Cesantías no ha cumplido con la obligación legal de agotar ante la Oficina de Bonos Pensionales el trámite administrativo establecido para el reconocimiento de la garantía de la pensión mínimo […]»; que actualmente cuenta con 1409 semanas, «tiempo más que suficiente para el reconocimiento y pago del mínimo vital»; sin embargo, desde octubre de 2016, han transcurrido 6 meses sin obtener ninguna solución. Estima quebrantados sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, al debido proceso y de petición, y en consecuencia solicita ordenar a la AFP Protección S. A. que ofrezca «una respuesta de fondo, clara y concreta respecto del trámite pensional que se lleva tramitando por más de 3 años», y que reconozca y pague la pensión de vejez junto con las mesadas retroactivas desde el 2014.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por autos de 9 y 18 de mayo de 2017, el Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción, ordenó la notificación y traslado a la parte accionada y vinculados para garantizar el derecho de defensa y contradicción. La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifestó que la accionante tiene derecho a que se emita a nombre suyo dos bonos pensionales tipo A en las modalidades 1 y 2, en la modalidad 2, por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y «tener una historia laboral de cotización al ISS o cajas públicas superior a 150 semanas», y en la modalidad 1, que «recoge los tiempos cotizados desde la fecha de corte del bono pensional modalidad 2 (1 de marzo de 1995) hasta la fecha de efectividad de la afiliación al régimen de ahorro individual con solidaridad (1 de junio de 2000)»; y que la fecha de redención de los bonos es el 31 de octubre de 2016, fecha en que la accionante cumplió los 60 años de edad.
En cuanto al bono pensional tipo A modalidad 2, según la liquidación provisional generada por el sistema a raíz de la petición ingresada por la AFP Protección el 2 de abril de 2014, «concurre como emisor y único contribuyente la Nación»; que una vez aprobada la liquidación del bono por parte de la accionante, el 29 de mayo de 2014, la AFP solicitó su emisión, por lo que esta Oficina emitió el bono mediante Resolución n.º 12821 de 28 de julio de 2014, y una vez causada la fecha de redención (31 de octubre de 2016), se procedió a su pago, lo que se hizo a través de la Resolución n.º 16004 del 28 de noviembre de 2016, «sin que a la fecha exista trámite pendiente para atender en relación con el bono pensional modalidad 2 de la señora Jiménez Martínez».
Frente al bono pensional tipo A modalidad 1, según la liquidación provisional generada por el sistema con ocasión de la petición ingresada por la AFP Protección el 4 de junio de 2015, y de conformidad con la historia laboral reportada tanto por el ISS como por la AFP, «el emisor y único contribuyente es la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)», entidad que informó a través del Sistema de Bonos Pensionales del Ministerio, que «reconocía su participación y confirmó la liquidación del bono pensional», por lo que por Resolución n.º 0205 del 2 de septiembre de 2015 procedió a emitir el bono en respuesta a la solicitud presentada por la AFP Protección. No obstante, como consecuencia de las actualizaciones que de manera periódica realiza Colpensiones, «se pudo evidenciar para el caso que nos ocupa, una disminución en el número de semanas válidas para la liquidación del bono pensional, pasando la historia laboral de 146 semanas que se tuvieron en cuenta para la emisión realizada en el mes de septiembre del año 2015, a 143 semanas, tal y como se puede observar en la liquidación provisional general en el sistema interactivo de la OBP en fecha 8 de abril de 2017, generándose con ello una modificación en el valor a reconocer por parte del emisor Administradora Colombiana de Pensiones».
Que por lo anterior, la Oficina de Bonos Pensionales no es la competente de actualizar y/o corregir las inconsistencias que actualmente presenta la historia laboral válida para bono pensional, «dado que dicho procedimiento debe ser adelantado directamente por Colpensiones, a través de su archivo laboral masivo, […] o en su defecto, por la administradora de pensiones a la cual se encuentra afiliado el beneficiario del eventual bono pensional», de modo que «corresponde a la AFP Protección establecer si el caso que nos ocupa se debe solicitar la anulación del bono pensional modalidad 1 de la señora María Teresa Jiménez Martínez por el cambio en la historia laboral […], o si por el contrario, lo que procede es adelantar las gestiones ante Colpensiones a fin de lograr la consolidación y/o actualización correcta y completa de la historia laboral de la señora en mención».
Finalmente, la AFP por oficio 472.660 del 25 de julio de 2016, «solicitó formalmente el reconocimiento de la garantía de pensión mínima a favor de la señora Jiménez Martínez. La solicitud en comento fue atendida por la OBP a través de comunicado 2-2016-031181 de fecha 26 de agosto de 2016, en donde se informó a la referida AFP que la solicitud en mención no pudo ser atendida favorablemente dado que el sistema interactivo de la OBP al procesar dicha reclamación, detectó las siguientes inconsistencias: “cambia la liquidación del bono en el proceso de emisión” y “el tiempo cotizado en el RAI más el tiempo de los bonos pensionales no completa 1150 semanas”», sin que hasta la fecha la AFP «haya vuelto a solicitar formal y correctamente el beneficio en comento».
Y que la función de la oficina respecto de la historia laboral reportada periódicamente por Colpensiones, «es la de cargar dicha información en el sistema interactivo de esta oficina para que las AFP´s puedan solicitar una nueva liquidación provisional del bono pensional respecto de los afiliados a los cuales Colpensiones les actualice o modifique su historia laboral».
Protección S.A. manifestó que una vez culminó el procedimiento relacionado con la emisión del bono pensional, se constató que la accionante no cumple los requisitos de ley para acceder a la pensión de vejez, pues no cuenta con el capital suficiente que permita sufragar dicha prestación, pero se advirtió que la afiliada «podría acceder a la garantía de pensión mínima de vejez, a cargo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público OBP, en atención a que cuenta con más de 60 años de edad y con más de 1150 semanas de cotización al Sistema General de Pensiones»; y que a la fecha no ha podido solicitar a la OBP la garantía de pensión mínima, porque la accionante no ha aportado la declaración juramentada de ingresos.
Por sentencia del 22 de mayo de 2017, el Tribunal negó el amparo porque de la documental aportada pudo extraer que las accionadas han dado respuesta a las peticiones presentadas por la actora y su apoderado, «señalando el trámite adelantado para atender su solicitud de pensión de vejez y requiriendo de forma reiterada los documentos necesarios para poder realizarla, en este caso, el diligenciar el formato de solicitud de garantía de pensión mínima, para poder resolver de fondo la petición y continuar con el procedimiento ante las autoridades competentes, situación que se exhibe procedente de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015, sin que la parte actora aportara el documento en los términos solicitados por la accionante».
Por último, advirtió a la AFP Protección y a la Oficina de Bonos Pensionales, que « debe velar por el trámite oportuno de la investigación administrativa necesaria para corregir las inconsistencias presentadas requiriendo a la autoridad competente para tal fin, a efectos de resolver sin mayores dilaciones la solicitud de pensión de vejez a la actora».
IMPUGNACIÓN La accionante impugnó. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso bajo examen, pretende la accionante el amparo constitucional tendiente a lograr el reconocimiento de la pensión de vejez por parte de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. Aseguró la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en respuesta a la solicitud elevada por Protección S.A., emitió y pagó el bono pensional tipo A modalidad 2 al que tenía derecho la accionante, hecho que se pudo constatar con la documental que obra a folios 106 a 109).
En cuanto al bono pensional tipo A modalidad 1, informó que el emisor y único contribuyente es Colpensiones, entidad que si bien ya emitió el bono mediante Resolución n.º 0205 del 2 de septiembre de 2015, no lo ha pagado ante las inconsistencias presentadas en la historia laboral actualizada de la accionante, circunstancia que además impidió dar trámite a la petición de pensión mínima que formuló la AFP Protección S. A., en nombre de la accionante, y sin que a la fecha se «haya vuelto a solicitar formal y correctamente el beneficio en comento».
Por su parte, la AFP Protección S.A. en respuesta a las peticiones presentadas por la accionante sobre el reconocimiento de su pensión de vejez, por oficios del 11 de febrero, 14 de marzo, 18 de abril, 10 de mayo y 1 de septiembre de 2016, le informó que incluyendo el valor del bono pensional no tenía el capital suficiente para financiar en el régimen de ahorro individual con solidaridad una pensión de vejez, pero que de acuerdo al número de semanas «si podría tener derecho al beneficio de la Garantía de Pensión Mínima», para lo cual era necesario diligenciar el formato de declaración juramentada que para el efecto maneja la entidad, pues es el que había aportó se encuentra desactualizado y no es válido (folios 15, 23, 28, 32, 34, 39, 45 y 50).
A su turno, a folios 112 a 115 del expediente obra el oficio radicado 2-2016-031181 del 26 de agosto de 2016, mediante el cual la Oficina de Bonos Pensionales en respuesta a la solicitud presentada por la AFP Protección S. A., le comunicó que la solicitud de reconocimiento de la «Garantía de Pensión Mínima», a nombre de la señora María Teresa Jiménez Martínez, se encontraba «DETENIDA», porque «cambia la liquidación del bono en el proceso de emisión-fecha detención 20/08/2016), (el tiempo cotizado en el RAI más el tiempo de los bonos pensionales no completa 1150 semanas –fecha detención 20/08/2016) (existen aportes del beneficiario realizadas a Colpensiones que deben ser traslados-fecha detención 20/08/2016)».
Así las cosas, si bien es cierto la Oficina de Bonos Pensionales expidió uno de los bono pensionales a que tiene derecho la accionante, también lo es que desde la referida comunicación, la AFP no ha acreditado que hubiere realizado nuevas gestiones tendientes a continuar con las obligaciones que se encuentran a su cargo, máxime que la solicitud de reconocimiento de la garantía de pensión mínima no se encuentra detenida porque haga falta el formato de declaración juramentada, que es la razón que alega la AFP para justificar su actuar, sino por las inconsistencias presentadas en la historia laboral, de donde se extrae que no ha cumplido a cabalidad con su deber de propugnar por realizar las solicitudes pertinentes para aclarar, corregir y concretar la historia laboral de la actora, respetando los tiempos previstos en la legislación que regulan la materia, situación que ha perpetuado en el tiempo la indefinición del derecho prestacional perseguido.
En tal sentido, cumple recordar que de conformidad a lo dispuesto en el Decreto 656 de 1994, la AFP debió presentar la solicitud respectiva a la entidad previsional correspondiente dentro de los seis meses inmediatamente siguientes a la vinculación del afiliado que tenga derecho a dicho beneficio y hasta tanto se materialice la emisión, por lo que le correspondía efectuar un seguimiento trimestral al trámite de su emisión; destacándose igualmente que, conforme a dicha norma, las entidades administradoras deben realizar, en forma gratuita para el afiliado, todos los trámites y acciones para lograr la emisión del bono pensional.
Por lo anterior, aun cuando al juez de tutela no le concierne tomar decisiones sobre el otorgamiento de una prestación del Sistema General de Pensiones, ni mucho menos sobre el reconocimiento de bonos pensionales, sí puede adoptar medidas que tiendan a evitar dilaciones en el trámite legal para la expedición o emisión del bono, más aún en eventos como el presente, en el que se evidencia una falta de diligencia de la AFP Protección, pues pese a la advertencia realizada por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el oficio de agosto de 2016, no ha procedido con la prontitud que se requiere para solicitar correctamente la liquidación, emisión y redención del bono pensional que se requiere para efectos del reconocimiento de la garantía de pensión mínima, con los cambios o modificaciones que sufrió la historia laboral, tal y como lo informó el referido ente ministerial.
Como lo ha adoctrinado la Sala, «los Bonos Pensionales, constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones, y de cara al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad, representan en dinero el traslado a la entidad administradora de los tiempos de cotización que efectuó el afiliado en el anterior sistema pensional, bien sea en el ISS, en cajas de previsión social o en cualesquiera entidades que administraba pasivos pensionales.
Estos bonos se deben representar en pesos; son nominativos, pero se expiden a nombre de los afiliados al sistema, y son endosables a favor de las entidades administradoras o aseguradoras con destino al pago de las pensiones; se mantienen en custodia por las sociedades administradoras de fondos de pensiones hasta que se rediman; y devengan intereses a cargo del emisor (artículo 116 de la Ley 100 de 1993, en conjunto con el artículo 13 del Decreto 1299 de 1994).
Constituyen pues el mecanismo para habilitar el tiempo efectivo laboral o el cotizado, y con ello conformar el capital necesario para disfrutar de una pensión de vejez» [footnoteRef:1]. [1: Auto de la CSJ AL 4048 – 2015] De modo que para liquidar, expedir y redimir el bono pensional, para el caso ante el emisor OBP del Ministerio de Hacienda quien expide el acto administrativo de reconocimiento del beneficio de la garantía de pensión mínima, se requiere que se observe el procedimiento dispuesto en los Decretos 1299 de 1994 y 1748 de 1995 y demás normas aplicables, en el cual la administradora privada de pensiones a la que se encuentre afiliado el beneficiario del título, representa un papel primordial para poder agotar oportunamente el trámite administrativo[footnoteRef:2], pues el actuar tardío de la AFP y su omisión en cualquiera de los pasos tendientes a lograr la emisión y redención del bono, no tiene porqué soportarlo el afiliado. [2: Art. 20.- El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, quedará así: ( ) Corresponde a las entidades administradoras adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52. ] Sobre las acciones y obligación de las entidades administradoras de pensión en el trámite de los bonos pensionales, el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 señala: Art. 20.- El artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, quedará así: [ ] Corresponde a las entidades administradoras adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.
Entonces como en el presente asunto la situación de dilación en el trámite para la emisión y redención del bono pensional de la señora María Teresa Jiménez Martínez se mantiene, pese a que la interesada ha elevado varias peticiones y solicitudes a las entidades pertinentes, se revocará el fallo impugnado, para en su lugar amparar el derecho fundamental a la seguridad social y al debido proceso, y en consecuencia se ordenara a la AFP Protección S. A. que presente una nueva solicitud con los respectivos soportes y la historia laboral corregida y actualizada a la OBP del Ministerio de Hacienda para la liquidación, emisión y redención del respectivo bono pensional.
En ese orden, una vez Protección S. A., presente la solicitud dispuesta anteriormente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá dar respuesta en forma clara, precisa y de manera congruente a lo pedido dentro del término de 15 días siguientes, conforme con lo expuesto en el párrafo anterior. Finalmente, destaca esta sala de la Corte, que las entidades involucradas deben confluir de manera armónica a efectos de conformar el bono pensional de la actora, por lo cual dicha actividad no sólo es importante sino imprescindible para efectos del pago de la eventual pensión a que aquella tenga derecho, por lo que, sin ello, no puede la AFP proceder a expedir el acto que así lo reconozca, en consecuencia, se exhortará a las autoridades involucradas para que adelanten los trámites pertinentes para su consolidación efectiva, sin imponer cargas administrativas a la accionante.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad social y debido proceso que le asisten a MARÍA TERESA JIMÉNEZ MARTÍNEZ, y en consecuencia, ORDENAR a la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S. A., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente decisión eleve una nueva solicitud de liquidación, emisión y redención del respectivo bono pensional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO en cabeza de Mauricio Cárdenas Santamaría o quien haga sus veces, que dentro del término de 15 días siguientes a la solicitud que eleve la AFP Protección S. A. en nombre de María Teresa Jiménez Martínez, dispuesta en el numeral anterior, resuelva de manera clara, precisa y congruente la misma, con las precisiones antes anotadas.
CUARTO: EXHORTAR a las autoridades involucradas en la expedición del bono pensional para que adelanten los trámites pertinentes para su consolidación efectiva, sin imponer cargas administrativas a la accionante.
QUINTO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 16 SCLAJPT-12 V.00