CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.˚ 73707 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente STL10343-2017 Radicación n.° 73703 Acta 25 Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el 3 de mayo de 2017 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual resolvió las acciones de tutela acumuladas, interpuestas por CONRADO HURTADO LÓPEZ, JAIR VIRGUEZ TRIANA, ORLANDO QUINTERO RINCÓN, JOSÉ FRANCISCO BALTAN MEDINA, LUZ MILA ROJA TIQUE, JOSÉ DAVID SORTANO HERRERA, JAIRO ZULUAGA ZULUAGA, LUCÍA CHICA TOBICAMA, ROBINSON VIRGUEZ TRIANA, MARTHA EUFEMIA GALEANO, JENNY PAOLA ÁLVAREZ LOSADA, JAIRO ANTONIO CÁRDENAS CIFUENTES, MIREYA HERNÁNDEZ IBICA, ALIRIO MARÍA RUBIO PÉREZ, EMIRO ROMERO MAHECHA, LUZ ERLINDA PINEDA ACOSTA, GLORIA INÉS SOTO, LUDIS BEATRIZ DÍAZ POLANÍA, ANA ELIZABETH TOVAR BOLAÑOS, LUIS CARLOS TREJOS LOZANO, ESPERANZA RIVERA, HILDA MARÍA MOSQUERA ROJAS, ANDRÉS CAMILO PABÓN HENRIQUEZ, FARIDE SERRANO SANJUAN, YANEIDY MUÑOZ MUÑOZ, ANAMIN MOSQUERA RUIZ, KIMBERLY KATHERINE CASTRO MÉNDEZ, ANA SENED PERDOMO AYA, MARYURY DÍAZ ÁLVAREZ y CLAUDIA LICETH BUSTOS VERU contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA y la EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA antes METROVIVIENDA, trámite al que fueron vinculadas, entre otras, LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS.
I.
ANTECEDENTES Los ciudadanos antes relacionados presentaron acción de tutela, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales de petición, igualdad, no discriminación ante la Ley, protección especial a la familia, protección a las mujeres, niños y ancianos, trabajo digno, vivienda y vida en conexidad con la dignidad humana. Afirmaron que son víctimas de desplazamiento forzado; que «desde hace meses» el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no continuó otorgándoles las ayudas humanitarias, con la periodicidad de noventa días, conforme a la sentencia CC-278-2007.
Que son madres y padres cabeza de hogar en situación de desplazamiento y no cuentan con un empleo estable que le genere ingresos permanentes para su sustento y el de su familia, en la que hay menores de edad. Señalaron que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no les había brindado ningún tipo de acompañamiento para subsanar las necesidades de sus familias; que se había limitado a indicarles que debían «firmar» el Plan de Asistencia, Atención y Reparación Integral, PAARI; que ese programa los dejaba en peores condiciones, porque perdían el derecho a solicitar nuevas ayudas y proyectos; que, por concepto de indemnización, únicamente recibían «27 SM (sic)» para todo el núcleo familiar y, por tanto, resultaba una suma irrisoria; que presentaron un derecho de petición, por el cual solicitaron que cesara su condición de vulnerabilidad, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 387 de 1997.
Expusieron que, desde el año 1999, Acción Social había venido entregando recursos por un monto de $3.500.000, dentro del programa «CAPITAL SEMILLA», con el fin de que se ejecutara un proyecto productivo, para la estabilización socioeconómica; que, no obstante, la ausencia de recursos suficientes había conducido a la quiebra de varias iniciativas; que, de acuerdo con un estudio realizado por el Instituto de Fomento Industrial, IFI, el monto necesario para que un proyecto fuese sostenible ascendía a $15.000.000.
Manifestaron que Fonvivienda no había entregado la totalidad de los subsidios a favor de las personas que se postularon en la convocatoria del año 2007; que dicha entidad no había solucionado sus problemas habitacionales y el valor del subsidio que otorgaba no era acorde con el costo de vida de la ciudad de Bogotá. Con fundamento en lo expuesto, solicitaron: (i) que se ordenara a «Acción Social» (sic) diseñar y ejecutar un programa de estabilización socioeconómica, para la ejecución de un proyecto productivo, por un monto no inferior a $15.000.000;
(ii) que se ordenara a Fonvivienda otorgarles el subsidio de vivienda o, en su defecto, asignarles una vivienda, de acuerdo con la Ley 387 de 1997; y (iii) que mientras permanecieran en condición de desplazamiento, se les continuara otorgando un apoyo económico, para satisfacer las necesidades de alimentación, transporte, arriendo y capacitación. II.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 25 de abril de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las autoridades accionadas, con el fin de que ejercieran el derecho de defensa. Así mismo, vinculó a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje, Instituto de Fomento Industrial, Bancóldex, Departamento Nacional de Planeación, Banco Agrario y Agencia Nacional de Empleo.
Bancóldex informó que, mediante la Circular Externa 10 de 2003, creó e implementó una línea especial de crédito de redescuento para la financiación de proyectos productivos a favor de la población desplazada, en la que se definen los términos y condiciones de acceso. Expuso que la regulación de este crédito reconocía las dificultades económicas de las víctimas, pero su naturaleza no correspondía a un subsidio de subsistencia, pues éste se otorgaba a través de otros programas estatales.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social expuso que en la estabilización socioeconómica participan las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a víctimas de la violencia (SNARIV), conforme a la Ley 387 de 1997, la Ley 1190 de 2008 y el Decreto 2569 de 2000. Por otra parte, indicó que, en materia de vivienda, solamente le correspondía realizar el estudio técnico para identificar a los potenciales beneficiarios del subsidio en especie, de conformidad con la Ley 1537 de 2012.
El Ministerio de Trabajo informó que, en el marco de la Ley 1448 de 2011, diseñó el “Programa de Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para las Víctimas del Conflicto”; que, actualmente, se brindaba capacitación para el trabajo y el emprendimiento a quienes estuviesen en la fase de reparación o transición, al término de la cual se promovía su vinculación en el sector privado, a través de alianzas público-privadas y que, el referido programa se adelantaba con base en principios de progresividad, gradualidad y, de acuerdo con los recursos disponibles.
Señaló que los accionantes no habían presentado ninguna petición a la entidad y, por tanto, no había vulnerado sus derechos fundamentales. El Ministerio de Educación Nacional indicó que su función se orienta a formular las políticas públicas en materia de educación; que expidió la reglamentación para que las secretarías de educación atendieran los requerimientos de educación formal de las personas víctimas de desplazamiento forzado.
Señaló que no se había presentado ninguna petición ante la entidad sobre el presente asunto y solicitó su desvinculación. El Departamento Nacional de Planeación señaló que, dentro de sus funciones está la definición de estrategias de la política del Gobierno Nacional para la atención de las víctimas del conflicto armado, pero no es un ejecutor de políticas públicas.
La Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá manifestó que ninguno de los accionantes presentó solicitud a la entidad y que no tenía competencia alguna sobre la administración del subsidio de vivienda ni sobre los programas de estabilización socioeconómica. La Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá indicó que para acceder al programa integral de vivienda efectiva se debía cumplir con la reglamentación señalada en el Decreto 623 de 2016; que, de acuerdo con los hechos y pretensiones de los accionantes, se podía establecer que no había incurrido en la vulneración de sus derechos.
El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, indicó que presta apoyo a la población desplazada a través de programas de formación y de fomento a la cultura de emprendimiento; que brindaba un acompañamiento diferenciado y que los accionantes no habían accedido de manera integral a los servicios prestados por la entidad. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Banco Agrario solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, indicó que los derechos de petición formulados por Jairo Antonio Cárdenas, Emiro Romero Mahecha, Ana Elizabeth Tovar Bolaños, Kimberly Katherine Castro Méndez, Ana Sened Perdomo Aya y Claudia Liceth Bustos Veru fueron contestados y se indicaron los respectivos radicados.
Surtido lo anterior, la Sala que conoció este asunto en primer grado, profirió sentencia el 3 de mayo de 2017, mediante la cual amparó únicamente el derecho de petición de los accionantes relacionados a continuación, al estimar que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no se había pronunciado sobre las solicitudes presentadas.
Como consecuencia de ello, le ordenó que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esa providencia, diera respuesta de fondo a las peticiones formuladas por Conrado Hurtado López, Jair Virguez Triana, Orlando Quintero Rincón, José Francisco Baltan Medina, José David Sortano Herrera, Lucía Chica Tobicama, Robinson Virguez Triana, Martha Eufemia Galeano, Jenny Paola Álvarez Losada, Jairo Antonio Cárdenas Cifuentes, Mireya Hernández Ibica, Emiro Romero Mahecha, Luz Erlinda Pineda Acosta, Gloria Inés Soto, Ludis Beatriz Díaz Polanía, Luis Carlos Trejos Lozano, Esperanza Rivera, Andrés Camilo Pabón Henríquez, Faride Serrano Sanjuán, Maryury Díaz Álvarez y Claudia Liceth Bustos Veru.
Negó las restantes pretensiones, al estimar que no era procedente ordenar el reconocimiento del subsidio de vivienda y de la ayuda humanitaria, debido a que era preciso que los accionantes siguieran el proceso pertinente, como igualmente sucedía con los programas orientados a lograr su estabilización socioeconómica, entre los que se incluían los proyectos productivos.
En ese orden, determinó que no era dable acudir «precipitadamente» a la acción de tutela, con miras a obtener tales beneficios, sin haber agotado el procedimiento ante cada una de las entidades responsables de su otorgamiento. Así mismo, declaró temeridad en la acción constitucional interpuesta por Kimberly Katherine Castró Méndez y en consecuencia, negó las peticiones que elevó en su escrito de tutela.
III. IMPUGNACIÓN La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas presentó escrito de impugnación, en el que expresó su inconformidad frente a la protección del derecho de petición que se otorgó a favor de Orlando Quintero Rivera, Robinson Virguez Triana, Esperanza Rivera, Jair Virguez Triana. Expuso que, en los precitados casos, la entidad se había pronunciado sobre la entrega de ayuda humanitaria y que había dado respuesta de fondo a las peticiones formuladas.
La decisión fue igualmente impugnada por la señora Luz Mila Rojas Tique. Reiteró que el capital entregado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a las familias desplazadas, era insuficiente para desarrollar un proyecto productivo. Señaló que Fonvivienda no le había indicado la fecha cierta en la que le entregaría el subsidio de vivienda e insistió en que se le otorgara una suma equivalente a $15.000.000 para ejecutar un proyecto productivo y se le continuara suministrando ayuda humanitaria.
IV. CONSIDERACIONES En este caso, considera la Sala que no es procedente la solicitud de amparo presentada por la impugnante María Miriam Rodríguez de Binchez, debido a que el legislador, consciente de la protección que el Estado debe otorgar a las personas que fueron víctimas de desplazamiento forzado, se ocupó de diseñar los programas tendientes a superar sus condiciones de vulnerabilidad y asignó a las autoridades administrativas la facultad para su ejecución. Empero, también corresponde a los destinatarios de estas políticas, postularse a los programas ante las entidades gubernamentales que los desarrollan y cumplir cada una de las etapas y requisitos legales necesarios para su acceso.
Así las cosas, se advierte que la impugnante, fundamentó sus pretensiones en afirmaciones generales, relativas a que otras familias no pudieron desarrollar con éxito los proyectos productivos y que, por tanto, era preciso que se le asignara una suma determinada para su emprendimiento. No obstante, una orden en tal sentido, implicaría no solo el desconocimiento de las atribuciones legales dadas a las autoridades administrativas, sino también una injerencia en la destinación de recursos públicos, ajena a la acción de tutela, a lo que se suma que la accionante no demostró que, en su caso particular, se le hubiese negado injustificadamente el acceso a los programas establecidos a favor de las víctimas de desplazamiento forzado, razones por las cuales se confirmará la decisión de primera instancia en este aspecto.
Definido lo anterior, en lo que se relaciona con el derecho de petición, se aprecia que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas allegó al expediente copia de las respuestas a las solicitudes presentadas por los accionantes, en los términos que se relacionan a continuación: 1. Orlando Quintero Rincón. Oficio 201772013111581 del 3 de mayo de 2017.
Le manifestó que aprobó la entrega de ayuda humanitaria de emergencia en alimentación y componente de alojamiento temporal, mediante la Resolución 0600120160492543 de 2016 y Igualmente se le informó que tenía el término de un mes para interponer los recursos de reposición y/o apelación. Le comunicó la oferta institucional en materia de educación, salud, vivienda, generación de empleo y restitución de tierras y las entidades competentes para la generación de ingresos.
Enviado a la Carrera 80B 46-13 Sur de Bogotá (folios 1034 a 1041). 2. Robinson Virgüez Triana. Oficio 20177205390361 del 27 de febrero de 2017. Le manifestó que no se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas. Enviado a la Diagonal 56C 81J 46 de Bogotá (folio 1050). 3. Jair Virgüez Triana. Oficio 201772013039751 del 26 de febrero de 2017.
Le manifestó que no se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas. Enviado a la Diagonal 56C 81J 46 de Bogotá (folio 1050). 4. Esperanza Rivera. Oficio 20177205952911 del 6 de marzo de 2017. Le manifestó que le otorgaron ayuda humanitaria mediante giro en la oficina del Banco Agrario, el cual tiene una vigencia de cuatro meses. Adicionalmente le informó sobre la oferta institucional en materia de educación, salud, vivienda, generación de empleo y restitución de tierras y las entidades competentes para la generación de ingresos, así como sobre el subsidio de vivienda.
Enviado a la Carrera 27C Bis 71 46 Sur de Bogotá (folios 1088). De igual manera, junto con el escrito de impugnación, la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas allegó los oficios, por medio de los cuales dio respuesta de fondo a las peticiones presentadas por los restantes accionantes, en los que se pronunció de fondo sobre los pedimentos planteados por dichos accionantes.
Conforme a lo anterior, considera la Sala que la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas suministró una respuesta de fondo a favor de los peticionarios, antes relacionados y cumplió la gestión encaminada a enterarlos, actuación que impone revocar el fallo impugnado para, en su lugar, denegar el amparo solicitado frente a ellos, por carencia actual de objeto.
Por otra parte, se observa que no se allegó constancia del envío de la respuesta dada a la señora Esperanza Rivera, en razón a que la dirección de envío no coincide con la suministrada en el derecho de petición que originó la presente acción constitucional en virtud de lo cual, se dispondrá que por Secretaría se le envíe copia del oficio 20177205952911 del 6 de marzo de 2017, por medio del cual dio respuesta a su pedimento.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el fallo impugnado, en cuanto amparó el derecho de petición de Conrado Hurtado López, Jair Virgüez Triana, Orlando Quintero Rincón, José Francisco Baltan Medina, José David Sortano Herrera, Lucía Chica Tobicama, Robinson Virgüez Triana, Martha Eufemia Galeano, Jenny Paola Álvarez Losada, Jairo Antonio Cárdenas Cifuentes, Mireya Hernández Ibica, Emiro Romero Mahecha, Luz Erlinda Pineda Acosta, Gloria Inés Soto, Ludis Beatriz Díaz Polanía, Luis Carlos Trejos Lozano, Esperanza Rivera, Andrés Camilo Pabón Henríquez, Faride Serrano Sanjuán, Maryury Díaz Álvarez y Claudia Liceth Bustos Veru, por carencia actual de objeto, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Y se confirma en todo lo demás SEGUNDO.- ORDENAR que por la Secretaría de esta Sala se envíe a la señora Esperanza Rivera copia del oficio 20177205952911 del 6 de marzo de 2017, por medio del cual dio respuesta a su petición. TERCERO.- COMUNICAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. - REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 2