República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 63967 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL1008-2016 Radicación no 63967 Acta no 2 Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por FLOR MARINA ABELLO DE DÍAZ contra la decisión proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 15 de septiembre de 2015, que negó el amparo solicitado dentro de acción de tutela promovida por la recurrente contra LA NACIÓN -MINISTERIO DE TRABAJO, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP y el FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL – FOPEP-.

I.

ANTECEDENTES La señora Flor María Abello de Díaz instauró la presente acción constitucional al considerar que se le están vulnerando sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social en conexidad con la vida, al debido proceso y a la defensa técnica. Refiere que solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión gracia, teniendo en cuenta para ello la inclusión de nuevos factores salariales en el ingreso base de liquidación. Señala que la entidad, mediante la Resolución N° RDP 0529698 de noviembre 14 de 2013, reconoció la citada reliquidación, acto administrativo que fue notificado y quedó debidamente ejecutoriado.

Menciona que las entidades accionadas « injustificadamente » dispusieron suspender de manera indefinida el pago de las mesadas pensionales «originarias y reliquidadas», a partir del 25 de agosto de 2015. Aduce que ante los requerimientos efectuados, la accionada le informó que tal determinación obedeció a un proceso interno de verificación documental, en virtud del cual se ordenó la suspensión de pagos y la retención de las mesadas pensionales, pero que se trata de una información que no es formal, porque la UGPP no da cuenta alguna a los pensionados de las decisiones administrativas adoptadas.

Asegura que dicha actuación lesiona el derecho fundamental al debido proceso, pues se produjo la suspensión sin que mediara una decisión administrativa motivada, notificada y ejecutoriada, que gozara de presunción de legalidad, respecto de la cual se le hubiere permitido ejercer su derecho a la defensa. Afirma que también se presenta una violación flagrante al mínimo vital y móvil, pues se trata de una persona de la tercera edad, sujeto de especial protección constitucional que no recibe ingresos o recursos provenientes de una fuente diferente a su pensión. Por lo anterior, solicita al Juez de Tutela que se protejan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas que procedan a levantar la suspensión del pago de su mesada pensional y a cancelar «las mesadas ordinarias y reliquidadas».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 3 de septiembre de 2015, la primera instancia constitucional admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las entidades accionadas con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y contradicción. El Ministerio del Trabajo expuso que de acuerdo a la normatividad existente, la función del Fopep recae en la de mero pagador de las pensiones reconocidas por la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, así como de las demás entidades subrogadas en el pago, correspondiéndole a éstas informar las novedades de nómina al consorcio FOPEP, quien cancela mensualmente el valor de la mesada reportada o, en su defecto, suspende provisional o definitivamente el pago de la misma, según se reporte, sin que autónomamente pueda ingresar en la nómina general de pensionados a ninguna persona, o excluirla de la misma, pues se requiere la novedad de inclusión o exclusión por parte de la UGPP.

Que mediante oficio N° 20159908942521 del 21 de agosto de 2015 la UGPP impartió orden de no pago a la accionante de la mesada pensional, por lo que el FOPEP no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la actora, ni es el competente para ordenar el pago de la mesada pensional. Y adujo que la decisión de suspender el pago de las mesadas pensionales se soportó en que «presuntamente una certificación presentada por la accionante para acreditar factores salariales es falsa».

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP manifestó que mediante Resolución N° 20889 del 30 de abril de 2006, se le reconoció a la actora la pensión de jubilación a partir del 26 de agosto de 2005, prestación que fue reliquidada a través de acto administrativo No. 1774 del 14 de febrero de 2007.

Indicó que la accionante solicitó la reliquidación de su pensión a efectos que le fuera incluido el factor salarial denominado sobresueldo 20% ordenanza; que el 14 de noviembre de 2013, mediante Resolución RDP 052698 se accedió a dicha petición, pero en la nómina de agosto de 2015 se impartió orden de no pago al Consorcio FOPEP de la mesada pensional, toda vez que se evidenció una presunta irregularidad en la certificación de factores salariales aportada para obtener dicho beneficio, por lo que expidió el auto ADP 009356 del 26 de agosto de 2015, a través del cual se ordenó la apertura de la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la Resolución 052698, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de la accionante, teniendo como fundamento lo manifestado por la Gobernación de Cundinamarca en comunicación N° 2015549382 del 29 de julio de 2015, donde se menciona que es falsa la certificación aportada por la actora para obtener el reajuste de la pensión, con lo cual se hizo incurrir en error a esa unidad y se está defraudando el erario.

Advirtió que conforme las evidencias recaudadas por esa unidad, en donde se observa la comisión de conductas punibles, se instauró denuncia penal « bajo la orientación para TRAMITE ESPECIAL como PROCESO DE CONNOTACIÓN NACIONAL.» Agregó que en el presente caso se dan las condiciones para proceder como lo hizo la UGPP, pues, según las documentales recaudadas, se encuentra tipificada una conducta punible consistente en la falsedad de documento público.

Finalmente resaltó que la actora cuenta con otros medios de defensa y que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP- expuso que la UGPP, quien es la entidad competente para ello, le reportó orden de no pago de la mesada pensional de la accionante, instrucción que acató en su condición exclusiva de pagador.

Precisó que la UGPP es la entidad competente para el reconocimiento de las pensiones, junto con los conceptos y valores a pagar, por lo es esta quien « debe esclarecer la situación que dio lugar a la presente acción». Surtido el trámite de rigor, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia calendada el 15 de septiembre de 2015, negó el amparo deprecado.

Soportó su decisión, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas por la UGPP, en que la entidad procedió correctamente ante la irregularidad detectada. Explicó a su vez, que la actora no acreditó la vulneración de sus derechos fundamentales, ello en razón a que, por una parte, en la actualidad disfruta de una pensión diferente a la que le fue suspendida y, por otra, a que se encuentra demostrado que mediante resolución RDP 036162 del 4 de septiembre de 2015 la UGPP incorporó nuevamente en nómina la prestación « en cuanto a la pensión gracia original e inicialmente reliquidada con la Resolución No. RDP 01774 del 14 de febrero de 2007».

III. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la decisión. Manifestó que en el presente trámite quedó demostrado que es titular de una pensión gracia reconocida mediante Resolución N°20889 de fecha 30 de abril de 2006, que venía siendo cancelada por la entidad accionada desde el momento de su reconocimiento hasta el mes de julio de 2015 cuando arbitrariamente se suspendió el pago; que el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia goza de presunción legalidad y solamente puede ser excluido del ordenamiento jurídico por los medios previstos en la ley, es decir, por orden judicial incorporada en una sentencia que resuelva de forma favorable a la entidad una acción de lesividad, o bien, mediante acto administrativo ejecutoriado, por medio del cual la misma entidad, previa autorización del suscrito beneficiario de la prestación pensional, proceda a la revocatoria directa de la pensión gracia referida.

Que la conducta arbitraria de la UGPP se materializa en la suspensión del pago tanto de la mesada pensional como de la reliquidación respecto de la cual la entidad en la actualidad realiza averiguación de autenticidad de certificados de factores salariales, pero que por manera alguna afecta la presunción de legalidad que goza el acto administrativo de reconocimiento de la prestación pensional inicial, sobre el cual no existe duda o reparo alguno que amerite la suspensión de los pagos a los que se encuentra incondicional e irrevocablemente obligada la entidad accionada.

Por lo que solicitó « se reactive el pago de las mesadas pensionales, así no sea incluida en nómina la reliquidación referida, teniendo en cuenta que sobre la pensión inicial no hay duda alguna sobre su legalidad». IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.

El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.

Sin embargo, tal mecanismo resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, los medios y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus derechos, dada esa especial característica de subsidiariedad que tiene la tutela, frente a los demás modos de defensa judicial, pues no es su objetivo desplazarlos, sino que se torna en un medio para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, si el ordenamiento jurídico no le ofrece la vía ordinaria para reclamarlos.

En el presente asunto la accionante estima vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso, con la decisión adoptada por la UGPP consistente en suspenderle el pago de la pensión gracia, con fundamento en que la entidad adelantó una verificación e investigación que da cuenta que la citada pensionada presentó una certificación falsa para obtener la reliquidación de la prestación reconocida.

En este orden de ideas, desde ya se advierte que le asiste razón al juez constitucional de primera instancia y, por tanto, se debe confirmar el fallo impugnado, pues en el caso sometido a estudio en esta jurisdicción constitucional refulge que existen otros medios de defensa para pretender lo solicitado con la acción de amparo, ya que la procedencia de la pretensión, como la que aquí se reclama, que envuelve un conflicto jurídico, es un asunto que no le compete al juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que le corresponden a otras autoridades, conforme pasa a exponerse.

De la revisión de la documental allegada al expediente se observa que la UGPP, mediante auto ADP 009356 del 6 de agosto de 2015, ordenó la apertura de la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la Resolución RPD 052698 del 14 de noviembre de 2013, mediante la cual reliquidó la pensión de la accionante, además que se está adelantando investigación penal frente a los hechos, por la presunta falsedad en documento.

De igual forma, luego de notificada la anterior determinación a la pensionada, la entidad procedió a revocar la Resolución No. RDP 052698 y, en ese sentido, excluyó de la nómina de pensionados el mayor valor de la pensión que le había reconocido, sin embargo, de manera clara y precisa dispuso en su artículo tercero que « Por la Subdirección de Nómina incorporar a la señora ABELLO DE DIAZ FLOR MARINA en la nómina de pensionados con la Resolución No. 01774 del 14 de febrero de 2007, a partir de la fecha en que se dio la orden de no pago».

Acorde al escenario reseñado, y de cara a los hechos que constituyen el fundamento del escrito de impugnación, se ha de indicar que en él la accionante, sin exponer razón alguna, desconoce el acto administrativo por medio del cual la entidad, en lo que respecta al valor de la pensión que venía disfrutando con antelación a la resolución que reconoció su reliquidación, ordenó su reincorporación a la nómina de pensionados; ya que en lo atinente al mayor valor obtenido a través de resolución RDP 052698 del 14 de noviembre de 2013, ello constituye la actuación sobre la cual recae la investigación derivada de la posible falsedad en los documentos allegados a fin de obtener ese beneficio.

Esa falta de atención y de comprensión que se desprende de la exposición vertida por la impugnante, es la que conduce a desviar los fundamentos que realmente sirvieron de soporte para la decisión cuestionada y, lógicamente, para negar el amparo. Así las cosas, no se observa yerro alguno por parte del juez constitucional, toda vez que respecto a la reliquidación de la pensión gracia, asunto sobre el cual se genera discusión por una presunta falsedad en el documento bajo la cual se soportó, y que constituye realmente el único aspecto objeto de reproche, existen otros medios de defensa para pretender lo solicitado con la acción de amparo, ya que la procedencia de tal pretensión, que envuelve un conflicto jurídico, es un asunto que no le compete al juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que le corresponden a otras autoridades.

En tales condiciones la actora cuenta con otros mecanismos de defensa al interior de las actuaciones administrativas y judiciales que se están actualmente promoviendo, y por tanto en esos escenarios podrá hacer valer sus aspiraciones y ejercer el derecho de contradicción e incluso puede también acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que se revise la legalidad de los actos administrativos que estime lesivos y proponer allí la suspensión provisional de dichos actos, mecanismos que se consideran idóneos para la protección de sus derechos presuntamente conculcados.

Adicionalmente, tampoco se acreditó en el sub examine la configuración de un perjuicio irremediable para la accionante, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención, que posibilite tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectada y que no pueda encontrar remedio a través de los mecanismos ordinariamente establecidos para tales efectos, pues no se evidencia afectación al mínimo vital, ya que, en ese sentido, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal restableció el pago de la mesada pensional que le había sido reconocida a través de la resolución No. 01774 del 14 de febrero de 2007, aunado a que, según información que reporto la Dirección de Afiliaciones y Recaudo de la Fiduprevisora, también disfruta de una pensión de jubilación reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la resolución No. 491 de 2011 por valor de $2.284.101.

Finalmente, es preciso recordar que sobre el proceder de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, esta Sala de la Corte en un caso de contornos similares manifestó en sentencia STL11374-2015, que: Ahora bien, en relación con los actos de carácter particular, es preciso resaltar que esta Sala en múltiples ocasiones ha indicado que la revocatoria directa de tales actuaciones, dado que versan sobre situaciones jurídicas, subjetivas sólo procede con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, habida consideración que una decisión de este tipo puede afectar no solo derechos fundamentales y desconocer los derechos adquiridos sino los principios seguridad jurídica y confianza legítima, sin embargo, de otro lado, no se desconoce que en materia de seguridad social en pensiones, existe norma especial y expresa respecto de la revocatoria directa de derechos pensionales que se han reconocido irregularmente.

Es así como, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 – declarada exequible por la sentencia C-835- 2003 dispone:

ARTÍCULO

19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” (Negrita y subrayado por fuera del texto). Bajo los anteriores presupuestos normativos, se encuentra que la orden de no pago de la mesada pensional adoptada por la Unidad accionada no es antojadiza ni caprichosa, no solo por cuanto se encuentra soportada en las facultades expresas que el 19 de la Ley 797 de 2003 le otorgó y en la observancia de principio de sostenibilidad financiera y vigilancia del erario público, sino por cuanto ante el comunicado emitido por la Secretaría de la Gobernación de Cundinamarca, la accionada tenía indicios serios y razonables para derivar que la certificación presentada por el apoderado de la accionante y que soportaba la reliquidación, era “falsa”, al punto que de forma inmediata puso en conocimiento de lo sucedido a las autoridades competentes, formulando la denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y las quejas ante la Contraloría General de la República, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, etc.

En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 15 de septiembre de 2015, dentro de la acción instaurada por FLOR MARINA ABELLO DE DÍAZ contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, LA NACIÓN -MINISTERIO DE TRABAJO y el FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL – FOPEP-.

SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 15