República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado No. 67271 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL10058-2016 Radicación no 67271 Acta no 25 Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por OLARIS MEDINA BARRERA, WILSON MEZA BARRERA, ARIEL MEZA BARRERA, NEVIS MEZA BARRERA e IVONNE MARÍA MEZA BARRERA contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA el 19 de mayo de 2016, dentro de la acción de tutela que instauraron los recurrentes contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, CORVIVIENDA, la ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA, la ALCADÍA MENOR LOCADIDAD HISTÓRICA Y DEL CARIBE NORTE y la INSPECCIÓN DE POLICÍA UNIDAD COMUNERA DE GOBIERNO No. 2 de la misma ciudad.
I.
ANTECEDENTES Los peticionarios instauraron la presente acción constitucional, y a través de ella solicitan la protección de los derechos fundamentales de los menores de edad, a la vivienda digna, a la vida, a la integridad física, a la igualdad y al debido proceso. Manifiestan que habitan una casa ubicada en el barrio Torices, sector la Unión, en la ciudad de Cartagena, respecto de la cual, a través de resolución No. 1447 de julio 16 de 2009, la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte concedió 60 días para la obtención de la licencia de construcción, so pena de proceder con su demolición. Acotan que a la fecha no cuentan con dicha licencia, pese a ello la orden no se ha cumplido, por cuanto se aplaza o suspende, sin embargo se fijó el 27 de abril de 2016 para su realización. Aducen que la casa es el fruto de años de esfuerzos y sacrificios, toda vez que son personas de escasos recursos, además que allí habitan catorce personas de la familia Meza Barrera, así: los padres, seis hijos y seis nietos.
Relatan que lo resuelto por la mentada autoridad desconoce que el sector en el cual se encuentra ubicada la vivienda fue inicialmente un terreno de invasión, a más que ninguna de las otras construcciones de dicho barrio cuentan con una licencia de construcción, requisito que nunca se ha exigido por la extrema pobreza de las personas que las habitan, las cuales, en su mayoría, son desplazadas.
Sin embargo, tal orden es producto de una queja instaurada por un vecino, quien adujo que existe una vulneración a las normas urbanísticas. Acotan que se encuentran inscritos en el registro único de víctimas, por lo que son destinatarios de la protección especial prevista en diferentes tratados internacionales, pese a ello no han recibido ningún tipo de ayuda.
Afirman que la citada resolución no puede ser ejecutada, toda vez que transcurrieron más de 5 años desde que cobró firmeza, sin que se realizaran actos para su materialización. Por lo anterior, solicitan al juez de tutela que se conceda la protección de los derechos invocados y, como consecuencia de ello, se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a Fonvivienda y a Corvivienda que adelanten los trámite pertinentes para la obtención de una vivienda para cada una de las familias afectadas, junto con el subsidio complementario.
De igual forma se suspenda el cumplimiento de lo resuelto mediante resolución No. 1447 del 16 de julio de 2009, hasta tanto se realice todo el trámite de postulación y adjudicación de vivienda de interés social. II.TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 5 de mayo de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. El Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital “CORVIVIENDA” se refirió de manera general a las modalidades de subsidios a las que pueden acceder los accionantes, explicando que estos deben postularse para disfrutar de tales beneficios, acorde en el grupo poblacional en que se encuentren y para el subsidio que corresponda conforme a su situación, siempre y cuando cumplan con los requisitos de ley.
Surtido el trámite, la entidad procederá con la respectiva calificación. Fonvivienda expuso que el hogar de los accionantes no se ha postulado para alguna de las convocatorias realizadas, paso previo para la obtención del subsidio familiar que reclaman. La Alcaldía Mayor de Cartagena argumentó que los quejosos cuentan con otros medios de defensa para obtener la protección de sus derechos, por lo que solicitó la negativa del amparo.
El Alcalde de la Localidad Histórica y del Caribe Norte argumentó que la decisión que motiva la queja constitucional, está soportado en lo resuelto al interior de un trámite de la misma naturaleza, toda vez que mediante fallo de tutela proferido el 10 de junio de 2015 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, se le ordenó que cumpliera con la sentencia 238 del 13 de septiembre de 2013, que fue dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar; situación que incluso motivó que el allí accionante promoviera un incidente por desacato, el cual está en trámite.
Agregó a su vez, que los accionantes dispusieron de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de controvertir la resolución que impuso la demolición de la edificación, de la cual no se hicieron uso. A más que no acudieron con prontitud y diligencia al mecanismo de tutela, pues se cuestiona una decisión de hace más de 5 años.
La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adujo al dar respuesta a la acción, que la entidad encargada de lo relacionado con los subsidios de vivienda es Fonvivienda, a quien le corresponde, acorde con lo reglamentado por el Gobierno Nacional, coordinar, otorgar, asignar y rechazarlos, por lo que solicitó que se negara el amparo.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 19 de mayo de 2016, negó el amparo procurado. Consideró, previa identificación del asunto sometido a su conocimiento, que los actores pretenden revivir términos que se encuentran vencidos para atacar la decisión que ordenó la demolición del inmueble, contra la cual no ejercieron los recursos establecidos por el legislador, ni tampoco acudieron a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Explicó a su vez que el juez de tutela carece de competencia para declarar la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo, por lo que tal situación debe ser alegada ante la administración. Y en relación con el subsidio solicitado, expresó que no se había acreditado que los peticionarios cumplieron con los trámites administrativos necesarios para su entrega, sin que tampoco elevaran petición alguna en dicho sentido.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante la impugnó a través de escrito visible a folios 264 a 265 del cuaderno de tutela, en el que aduce que el juez de tutela no analizó la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran, y que resulta suficiente para acceder a las súplicas invocadas. IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.
Sin embargo, esta resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, las acciones y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus derechos, dada esa especial característica de subsidiaria que tiene la tutela, frente a los demás modos de defensa judicial, pues no es su objetivo desplazarlos, sino que se torna en un medio para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, si el ordenamiento jurídico no le ofrece la vía ordinaria para reclamarlos.
En el caso bajo estudio, el escrito de tutela está direccionado a que se deje sin efectos lo dispuesto en la resolución 1447 del 16 de julio de 2009, por medio de la cual el Alcalde de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, en atención a la queja presentada por los señores Jorge Luis Trujillo y Daisy Tejedor, ordenó la demolición de las obras de construcción adelantadas en el inmueble ubicado en la calle 48 con carrera 12, en el evento de no obtener en un término de 60 días la respectiva licencia y de adecuar el inmueble a las normas urbanísticas.
Sobre el particular es claro que lo solicitado plantea un conflicto que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, tomando en cuenta la específica y restringida finalidad que el artículo 86 de la Constitución Política le otorgó a esta acción, y que no es otra distinta que la de consagrar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales « cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública »; así como la específica previsión que trae la norma en cuanto a que dicha acción « sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ».
Del texto anteriormente trascrito surge con toda claridad que no es viable el ejercicio de la queja constitucional si se pretermiten las acciones especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos cuando consideren que los mismos han sido vulnerados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio, razón por la cual no se puede utilizar para sustituir los cauces legales ordinarios o especiales, o para variar las reglas de la competencia. Más aun cuando lo que aflora de las documentales adosadas, es que no se hizo uso de todos los mecanismos legales que procedían contra la decisión que por esta vía se cuestiona, pues bien pudo la parte afectada acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, y con ello procurar el amparo de los derechos que considera vulnerados.
En efecto, al analizar el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, se advierte que a pesar de contar con unos medios judiciales de defensa, cuál eran los recursos de reposición y de apelación, como también la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estos no fueron ejercitados contra la decisión objeto de reproche, siendo los mecanismos idóneos y efectivos para plantear las censuras que hoy indebidamente se esbozan en sede de tutela.
Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza residual y subsidiaria de este instrumento especial, no es posible su impetración como instrumento jurídico para subsanar deficiencias que por la incuria de la parte interesada, dieron lugar a consecuencias adversas a sus intereses y frente a las cuales, se repite, no hizo uso de las que la ley le otorga para controvertir la decisión judicial que no considera ajustada al ordenamiento legal.
Debe reiterarse, quien acude a la acción de tutela tiene que demostrar diligencia en la defensa de sus propios derechos, pues si no ha ejercido los mecanismos que la ley prevé, pierde la oportunidad de acudir al juez constitucional, salvo, claras excepciones, que no es este el caso. De no ser así, se estaría patrocinando el uso abusivo de este medio excepcional y la negligencia y pretermisión de términos a los que se deben acoger los interesados.
Ahora bien, en lo que respecta al subsidio de vivienda, no se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.
De acuerdo con la respuesta dada por Fonvivienda, se encontró que « el hogar de los accionantes NO SE han(sic) postulado en ninguna de las Convocatorias mencionadas; es decir, no se presentó la solicitud dirigida a obtener un subsidio familiar de vivienda ». En el contexto expuesto, no resulta procedente acceder al subsidio peticionado, sin haber cumplido con los requisitos previstos, por lo que, si aspiran a obtener el reconocimiento de dicha ayuda, deberán agotar el procedimiento para acceder al subsidio, en la forma indicada en la Ley.
Y es que, actuar conforme a lo solicitado, esto es, ordenando a las entidades accionadas que hagan la entrega del subsidio de vivienda, sin el lleno de los requisitos legales, no es posible a través de esta acción constitucional, pues sería tanto como alterar o modificar procedimientos y requisitos establecidos en el ordenamiento legal, de obligatorio cumplimiento no solo para las instituciones sino para los asociados, afectando inclusive el presupuesto nacional, lo que conllevaría a la vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso administrativo que le asisten a las demás personas y familias desplazadas que se encuentran en situaciones similares, o aún, más gravosas.
Así lo concluyó esta Sala de Casación Laboral en sentencia CSJ SL, 12 Abr 2011, Rad. 33227, al resolver una acción de tutela de similares condiciones a la que hoy es objeto de impugnación: En cuanto a la solicitud que aquél hace, referente a la entrega, por tiempo indefinido, de la ayuda humanitaria a la que considera tener derecho en virtud de lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional C-278 de 2007 y, asimismo de los demás auxilios que pretende, tales como el pago de cánones de arrendamiento presuntamente adeudados, encuentra esta Sala que tal asunto involucra una serie de conflictos jurídicos relativos al alcance e interpretación de las normas, además de que dependen del adelantamiento de programas y de políticas públicas, que no pueden ser modificados o soslayados por el juez de tutela.
En efecto, la asignación de los beneficios que legalmente le corresponden a cada familia desplazada, así como su prórroga, se encuentran sometidas a unos requisitos, condiciones y órdenes de prioridad fijados legalmente, que no pueden ser desconocidos arbitrariamente. En ese sentido, la petición de amparo resulta improcedente para introducir reglas diferentes para la entrega de los subsidios y de las demás ayudas, de acuerdo con la condición de cada desplazado, so pena de invadir la competencia de las autoridades establecidas para tales efectos y vulnerar los derechos fundamentales de la demás población desplazada, que se encuentra a la espera de la asignación de tales beneficios.
Teniendo presente lo anterior, las controversias relativas al alcance de las normas y condiciones de otorgamiento de los subsidios deben ser materia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de una acción de tutela. Esto es, la Corte no puede desconocer las condiciones legales para acceder al reconocimiento de los subsidios; establecer condiciones especiales para cada situación; o verificar directamente el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a un auxilio y ordenar su reconocimiento, como lo pretende el actor.
Aunado a ello, en el presente asunto no se puso de presente en forma clara la existencia de situaciones excepcionales y graves que, en relación con la demás población desplazada que espera atención, reflejaran la inminencia de un perjuicio irremediable, para justificar la procedencia de la acción de tutela, como mecanismo transitorio. Por último, para la Corte resulta claro que las pretensiones planteadas comprometen la asignación de presupuesto público, lo que también torna improcedente la acción de tutela, pues si se accediera a la prórroga indefinida de la ayuda humanitaria, en la forma pedida por el actor, se estaría desbordando el ámbito de competencia de los jueces constitucionales, a quienes no les es dable disponer de recursos públicos, pues tal asunto se encuentra reservado a otras ramas del poder público, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política Suficientes resultan las anteriores consideraciones, para confirmar la sentencia objeto de impugnación. V.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 14