CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 61031 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL10044-2015 Radicación n.° 61031 Acta 25 Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por IVÁN FERNANDO RAMONES GUEVARA contra la sentencia de primera instancia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, dentro de la acción de tutela que instauró contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
I.
ANTECEDENTES IVÁN FERNANDO RAMONES GUEVARA instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la IGUALDAD y DEBIDO PROCESO, presuntamente vulnerados por la accionada. En lo que interesa a la impugnación, refirió el accionante que se graduó como abogado en la República de Venezuela en el año de 1997; que en febrero de 2014, se dispuso a «cumplir» los requisitos previstos en la Resolución nº. 5447/2005 proferida por el Ministerio de Educacion, para convalidar su título de pregrado en Colombia.
Adujo que el 19 de junio de 2014, terminó de apostillar y autenticar ante el Ministerio de Educación y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Venezuela, el «título de abogado, certificado de calificaciones y del plan de estudios que incluye el programa y el pensum». Manifestó que para la fecha de los hechos se encontraba vigente la Resolución nº. 5447/2005 y, por tanto, para convalidar títulos de pregrado en Colombia, se contaba con dos opciones: (i) «cursar y aprobar dichos estudios en una institución de educación superior colombiana que cuente con el programa de derecho con registro calificado» y (ii), « (…) acreditar la suficiencia de dichas materias por medio de los resultados obtenidos en el Examen de Calidad Superior ECAES actualmente realizado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES»; que optó por ésta última y el 30 de noviembre de 2014 presentó el Examen de Estado de Calidad de la Educación Superior –ECAES-, cuyo resultado se publicó en el mes de marzo de 2015.
Señaló que para la fecha de presentación de dicha prueba, «ya había culminado y cumplido con todos los requisitos exigidos en el procedimiento administrativo de la Resolución Nº 5547 de 2005», y solo debía esperar la publicación de los resultados del examen, esto es, al 20 de marzo de 2015, con el fin de « acreditarlos o radicarlos» ante el Ministerio de Educación. Afirmó que sus puntajes del ECAES estuvieron por encima del promedio general, con lo cual logró demostrar y certificar la «suficiencia en la legislación colombiana» para convalidar el título según lo dispuesto en la resolución antes referida.
Indicó que el Ministerio de Educación Nacional, expidió en el mes de diciembre la Resolución nº 21707/2014, por medio de la cual se estableció un nuevo proceso y requisitos para convalidar un título universitario en Colombia y, específicamente, para el pregrado de abogado constituyó una sola opción de acreditación, consistente en «la aprobación como mínimo de las materias en derecho constitucional colombiano, derecho administrativo, procesales especiales civil, penal, administrativo y laboral por parte del interesado en una institución de educación superior colombiana», por lo tanto, ya no es válido acreditarlas por medio de las suficiencias en el ECAES.
Expresó que el 26 de marzo de 2015, fue a radicar ante el Ministerio de Educación Nacional, la documentación para convalidar su título según los requisitos establecidos en la Resolución nº5547/2005, vigente a la fecha en que presentó el ECAES, donde le informaron que dichas exigencias habían cambiado por medio de la Resolución nº21707 de diciembre de 2014, y que ya no era válido los resultados del ECAES para las suficiencias de estudios de la legislación colombiana y debía cursar las materias requeridas en Instituciones de Educación Superior.
Informó que el 8 de abril de 2015 elevó petición ante el Ministerio de Educación, radicado nº 2015-ER-058538, por considerar que la aplicación retroactiva de la Resolución nº 21707/2014 vulnera sus derechos fundamentales al «al debido proceso administrativo y derecho a la igualdad», y solicitó: (…) 1) se declarase que el proceso administrativo aplicable a [su] caso era el previsto en la Resolución Nº 5547 del año 2005, 2) se declarase válido los resultados obtenidos en examen de Estado de Calidad de la Educación Superior (Saber Pro ICFES), presentado el 30 de noviembre de 2014, para acreditar la suficiencia en las materias de derecho exigidas en dicho proceso administrativo, 3) que mi solicitud de convalidación de título fuese tramitada y resuelta conforme al proceso previsto en el artículo 6 y siguientes de la Resolución Nº5547 y 4) que se [le] permitiera radicar [su] solicitud ante el grupo de convalidaciones con los requisitos exigidos en los artículos 2 y 4 de la Resolución Nº 5547 del año 2005 (…) Relató que el 24 de abril de 2015, la subdirección de Aseguramiento de Calidad del Ministerio de Educación Nacional contestó su petición y confirmó que debía cumplir los requisitos previstos en la Resolución nº21707/2014, para convalidar su título en Colombia.
Estimó que la accionada no dio respuesta completa a sus petitorias, toda vez que se limitó a ratificar la aplicación de la resolución vigente a su caso y omitió contestar las demás peticiones del escrito. Narró que el 15 de mayo de 2015, recibió oferta laboral para desempeñar el cargo de abogado litigante por parte de la Organización Gremial Asociación Nacional de Abogados -ANDAL- y le otorgó un mes para certificar el trámite de la convalidación de su título o, de lo contrario, perdería la oferta de trabajo.
Con base en los hechos narrados, acude al presente mecanismo constitucional con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales y, para su efectividad, solicita: (…) se declare que el proceso administrativo aplicable a [su] solicitud de convalidación de título de pregrado en derecho es el procedimiento administrativo prexistente previsto en la Resolución Nº 5547 de 1 de diciembre del año 2005; que como consecuencia de lo anterior se declare válido los resultados que obtu [vo] en el Examen de Estado de Calidad de la Educación Superior (ECAES) realizado por el ICFES mediante la prueba Saber Pro, que presen [tó] el día 30 de noviembre de 2014, (…), se ordene a la Subdirección de Aseguramiento de Calidad del Ministerio de Educación Nacional convalidar [su] título de pregrado en derecho obtenido en la República de Venezuela, en forma inmediata, a los fines de evitar un daño irreparable e mis situación fáctica(…).
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 29 de mayo de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, admitió la presente acción de tutela, ordenó notificar a la accionada, con el fin de que ejerciera los derechos de defensa y contradicción. Al interior del trámite, el Ministerio de Educación Nacional solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no ha desconocido ni vulnerado los derechos fundamentales del accionante.
Adujo que fue revisado el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –SACES-, y no se encontró registro que el accionante haya presentado solicitud de convalidación de estudios de educación superior ante el Ministerio y por lo tanto, afirmó que es de gran importancia que el actor radique la solicitud de convalidación conforme los requisitos que se encuentran regulados en el art. 178 del D.019/2012 y la Resolución nº06950 del 15 de mayo de 2015, con el fin de realizar el respectivo análisis bajo los preceptos legales y emitir acto administrativo que resuelva su solicitud.
Adicionalmente señaló la ausencia de objeto, toda vez que al no haber radicado solicitud de convalidación no se ha emitido acto administrativo desfavorable para el petente, motivo por el cual, no se está negando derecho alguno. Finalmente manifestó que, «(…) si quien presenta acción de tutela no demuestra los supuestos facticos en que funda su pretensión o si dentro del proceso se demuestra que la alegada violación o amenaza no existió, la acción de tutela debe ser denegada; siendo esto lo que se advierte en el actuar del accionante, lo que genera desestimación del amparo deprecado por no existir afectación actual de los derechos invocados(…)» El convocante el día 5 de junio radicó escrito por medio del cual, solicitó la aplicación de la presunción de veracidad de los hechos de la tutela, por cuanto el Ministerio de Educación a - su juicio- emitió contestación extemporánea a la presente acción constitucional.
Igualmente manifestó tener a cargo a su grupo familiar conformado por esposa e hija menor de edad y como prueba aporto registro civil de nacimiento y certificaciones del lugar de residencia de ambas; afirmó que de no poder convalidar su título, perdería la oportunidad laboral y se afectaría el cumplimiento sus obligaciones familiares. Surtido el trámite de rigor, la Sala que conoció de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 12 de junio de 2015, denegó el resguardo deprecado, tras considerar que se configura un hecho superado, para lo cual adujo: (…) al debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que es un derecho que tiene rango fundamental, a través del cual se procura que toda actuación administrativa se someta a las normas y a la jurisprudencia que regula la aplicación de los principios constitucionales.
El debido proceso administrativo es un derecho subjetivo, por tanto, corresponde al interesado en una decisión administrativa, demandar que sea emitida con arreglo constitucional y a la ley. En el examine, debe decirse que no existe acto administrativo frente al cual analizar la vulneración del referido derecho fundamental. Además, es el propio accionante quien manifiesta que no ha radicado la solicitud de convalidación. En este orden de ideas, respecto del derecho al debido proceso la acción resulta improcedente.
Ahora, en cuanto al derecho de petición (…), se reseñó en precedencia, el 24 de abril de 2015 la administración respondió de fondo la solicitud del actor, informándole los requisitos establecidos por la normatividad vigente para convalidar un título académico otorgado en el extranjero, así como los documentos que debía anexar, con arreglo a lo señalado en el artículo 11 del Decreto 01 de 1984, vigente para efectos de garantizar el derecho de petición, pues se le indico la documentación que se requiere para el trámite de su interés. En ese sentido nos encontramos frente a un hecho superado (…) Finalmente en relación con la pretensión de que se ordene la convalidación del título obtenido en el extranjero, debe decirse que, es una atribución que no corresponde al juez constitucional, pues, la administración a través del ministerio accionado, es quien tiene la competencia para reconocer el título de educación superior otorgado por una institución foránea, con efectos jurídicos y académico en nuestro país, es este sentido, es deber de los administrados actas los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para lograr el efecto de las normas jurídicas que persiguen (…).
III.IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó, para lo cual adujo: (…) a) no se ajusta a los hechos y antecedentes que motivaron la tutela ni el derecho impetrado por error de hecho y de derecho, en el examen y consideraciones de la petición, b) se niega a cumplir el mandato legal de garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho al debido proceso administrativo y derecho al trabajo, como lo establece la ley, c) se funda en consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas y vulneración, por inaplicación, de normas adjetivas del procedimiento de tutela, d) incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto a la declaratoria de ausencia de acto administrativo suficiente emitido por el MEN y del ejercicio de la acción de tutela, que resulta inane a las pretensiones del actor por errónea interpretación de sus principios (…).
II. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante los jueces en busca de una orden que, luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. Del examen y análisis de la solicitud de amparo constitucional, se observa que nada hay que cuestionarle a la decisión de la Colegiatura de primer grado en su fallo de tutela impugnado, en cuanto niega la concesión del resguardo invocado y, por tanto, habrá de ser confirmado, como procederá a explicarse.
En efecto, advierte esta Sala de la Corte que el reclamo y reproche constitucional de la parte accionante, busca se convalide en Colombia su título de abogado obtenido en la República de Venezuela bajo los requisitos de la Res. 5447/2005, pues, en su criterio cumplía todas las exigencias en vigencia de ésta. En efecto al revisar las instrumentales obrantes en el expediente (fls. 32 a 49) se observa que el actor ha realizado una serie de trámites con el fin de cumplir con los requisitos para convalidar su título de pregrado en derecho, siendo el último la presentación del ECAES el 30 de noviembre de 2014, cuyos resultados fueron publicados el 20 de marzo de 2015, fecha en la cual, los requisitos para convalidar el título habían sido modificados por el Ministerio de Educación mediante la Resolución nº21707/2014, es decir que no logro completar los requisitos exigidos por la Resolución 5447/2005 durante su vigencia. Así las cosas, no es correcto afirmar que los cumplía en vigencia de la aludida resolución, porque si bien es cierto que presentó el examen antes de su derogatoria, no es menos que no tenía la certeza del resultado, con lo cual podía acreditar el requisito de suficiencia en la legislación colombiana, pues ello fue posible hasta el 20 de marzo de 2015, con la publicación de los resultados.
Pues bien, sea lo primero advertir que, el reproche del convocante va dirigido al cambio normativo para la convalidación de título de abogado incorporado por la Resolución nº 21707 del 22 de diciembre de 2014, hoy en día derogada por la Resolución nº06950 de 15 de mayo de 2015, tal como lo mencionó la accionada en su contestación. En dicha normativa se estableció como requisito especial para la convalidación del programa de derecho lo siguiente: (…) Artículo 6.
Requisitos para la Convalidación de Títulos Correspondientes a Programas de Pregrado en Derecho. Cuando se solicite la convalidación de un título de pregrado en Derecho, el interesado además de lo establecido en el artículo 2 de esta Resolución, deberá acreditar como mínimo la aprobación de estudios específicos de la legislación colombiana, en los siguientes aspectos: 1.
Derecho Constitucional Colombiano. 2. Derecho Administrativo. 3. Derecho Procesal Especial Civil, Administrativo, Penal y Laboral. Dichos estudios deberán ser cursados, aprobados y certificados por una institución de educación superior colombiana que cuente con el programa de Derecho con registro calificado vigente (…). Así en este orden de ideas y conforme las pruebas allegadas al plenario, no se acredita que el convocante haya dado inicio a su trámite administrativo ante el Ministerio de Educación para convalidar su título, sino que por el contrario, solo enuncia los intentos de radicación de documentación fallidos -de los cuales no existe prueba alguna- por el cambio normativo referido, motivo por el cuál, no existe un pronunciamiento negativo a su solicitud por parte de la accionada, a través del correspondiente acto administrativo que sea objeto de análisis por esta Sala para establecer la vulneración o no de los derechos invocados.
Ahora bien, se ha dicho, que el amparo constitucional no puede erigirse en un atajo arbitrario del cual pueda el interesado servirse a gusto para soslayar los medios administrativos de defensa judicial, más aún si no existe acto administrativo desfavorable a los intereses del accionante. De ahí, se tiene que la parte interesada puede hacer uso de los mecanismos legales y acudir a la autoridad administrativa correspondiente para que se tramite el proceso de convalidación referido, por medio del agotamiento de las formas propias que la ley ha consagrado, toda vez que acceder a convalidar un título profesional de pregrado en derecho no se encuentra dentro de la órbita de la competencia del juez constitucional.
En este orden de ideas no es posible acceder en esta sede a lo pretendido, tal como lo declaró la primera instancia, por cuanto, como se anotó en líneas anteriores, una de las principales características de este dispositivo constitucional es su residualidad, que lo convierte en la última herramienta de la que pueda hacer uso una persona para proteger los derechos que cree desconocidos, presupuesto que aquí no se encuentra satisfecho.
Por otra parte en lo ateniente a la petición presentada el 8 de abril de 2015, radicado Nº 2015-ER-058538, ante el Ministerio convocado se precisa que en el Art. 23 de la Carta Política, contempla no sólo la facultad para presentar peticiones respetuosas ante la autoridad, ya sea en interés general o particular, sino también a obtener una pronta respuesta que resuelva de fondo la pretensión dentro del término previsto por la ley y que permita su conocimiento por parte del peticionario; no obstante su objeto no implica conseguir una resolución determinada, pero sí exige un pronunciamiento oportuno. En ese sentido, la respuesta que se dé a las peticiones debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) Ser oportuna, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico;
(ii) Resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, y (iii) Ponerse en conocimiento del peticionario, si no se cumple con alguno de los requisitos enunciados en precedencia, se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. En el caso bajo estudio, se advierte que la inconformidad del petente, radica en que, a su juicio, la accionada no dio respuesta completa a su petitoria de 8 de abril de 2015 (fls.16 a 26), al respecto observa la Sala en la documental allegada por el actor que, efectivamente, la accionada emitió respuesta el 24 de abril de ésta anualidad, (fls.12 a 15), en la cual informa de manera detallada la normativa vigente en su momento, el procedimiento y la documentación requerida para convalidar su título profesional en Colombia.
Recuérdese que si bien el ejercicio del derecho de petición no lleva implícita la posibilidad de exigir que la solicitud sea resuelta en un determinado sentido, menos aún que sea favorable a lo pretendido por el interesado, esta garantía fundamental sí exige una respuesta congruente y de fondo a la totalidad de las petitorias elevadas por el administrado, de modo que si aún el convocante se encuentra inconforme con la respuesta recibida deberá solicitar aclaración o ampliación de la misma ante el Ministerio.
Finalmente, en cuanto al derecho al trabajo invocado por el convocante, existe una mera expectativa y no un derecho adquirido, toda vez que al momento de recibir la oferta laboral mencionada y hasta la fecha no se encuentra el petente acreditado para ejercer la profesión de derecho en Colombia. Conforme lo expuesto en precedencia, se tiene que solo la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable haría posible tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectado con las decisiones de la administración que le resultan adversas.
Sin embargo, del análisis de las pruebas anexadas al expediente no se infiere la existencia de tal consecuencia lesiva que pudiere evitarse con el ejercicio transitorio de esta acción. En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones se impone confirmar la decisión de primer grado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 16