1 Radicación n.º 76001-22-21-000-2025-00011-01 HILDA GONZÁLEZ NEIRA Magistrada Ponente STC6636-2025 Radicación n.º 76001-22-21-000-2025-00011-01 (Aprobado en sesión de nueve de mayo de dos mil veinticinco) Bogotá D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Desata la Corte la impugnación del fallo proferido el 13 de marzo de 2025 por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en la tutela que Salomón Palles Paspur instauró contra el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, extensiva a los demás intervinientes en el consecutivo 2020-00111.
ANTECEDENTES 1.- El libelista, en nombre propio, invocó la guarda de los derechos a la « propiedad privada, debido proceso administrativo, acceso a la administración de justicia, a la pronta y cumplida resolución de asuntos administrativos, y a la seguridad y protección del Estado », para que se ordenara a las autoridades censuradas « defin [irle] una solución clara sobre la restitución de [su] propiedad y el pago de la indemnización correspondiente, (…) se adopten medidas para impedir que terceros pretendan reclamar la posesión del bien, (…) se ordene la presencia permanente de la Policía Nacional o el Ejército en la zona de la finca, [y] (…) se investigue y se adopten las medidas legales correspondientes en relación con Marcial Campaña y sus presuntas actividades ilegales en la zona ».
En sustento, adujo que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto conoce el proceso que promovió a fin de obtener « la restitución efectiva de la propiedad identificada con folio de matrícula inmobiliaria 244-34263 ubicado en el corregimiento de La Victoria de Ipiales - Nariño »; sin embargo, su trámite ha sido « prolongado », lo cual « le ha impedido ejercer plenamente su derecho de propiedad, como explotación, solicitar créditos bancarios y continuar con procesos de herencia ».
Aunado a ello, frente a sus peticiones para lograr la « indemnización del Gobierno Nacional », la respuesta de « la entidad encargada ha sido que (…) el caso está en proceso de priorización, sujeto a disponibilidad presupuestal ». 2.- El Juzgado Cuarto Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto sostuvo que en la lid debatida emitió sentencia el 11 de marzo de 2025, en la que resolvió: « Primero. AMPARAR, RECONOCER y PROTEGER el derecho fundamental a la restitución de tierras de Salomón Palles Paspur, (…) de su cónyuge, Clara Elisa Atis Males (…), y de su núcleo familiar, respecto del predio denominado ‘El Amarillo’, ubicado en la vereda Villaflor, corregimiento de La Victoria, municipio de Ipiales (N), identificado con F.M.I. 244-34263 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ipiales ( ).
Segundo. ORDENAR la restitución jurídica y material del predio descrito en el numeral anterior. Tercero. COMISIONAR a los señores jueces civiles municipales de Ipiales (Reparto), a fin de que, conforme con lo establecido en el artículo 100 de la Ley 1448 de 2011, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la comisión, realicen la diligencia judicial de entrega del inmueble descrito en el ordinal Primero de esta providencia a Salomón Palles Paspur y Clara Elisa Atis Males, con acompañamiento de la Fuerza Pública.
En la referida diligencia, deberán verificar de manera especial la posible existencia de terceras personas en el predio que estuvieren realizando cualquier acto de perturbación a la posesión ejercida por los solicitantes, procediendo, de ser necesario, a efectuar el correspondiente desalojo, sin que resulten procedentes oposiciones de ninguna índole.
Cuarto. ORDENAR al señor Comandante del Comando de Policía de Ipiales y al señor Comandante del Grupo de Caballería Mecanizado núm. 3 ‘General José María Cabal’ que, en el marco de sus competencias y atribuciones, brinden apoyo, protección y acompañamiento al Juez Civil Municipal de Ipiales en el cumplimiento de la comisión impartida en el ordinal precedente.
(…) Décimo sexto: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección (UNP) que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión y de manera prioritaria, realice la valoración técnica del riesgo Salomón Palles Paspur y Clara Elisa Atis Males y, en consecuencia, de resultar procedente, implemente las medidas de protección que resulten adecuadas, considerando su calidad de víctimas del conflicto armado.
La representación judicial ejercida por la Unidad de Restitución de Tierras, Territorial Nariño, prestará la colaboración necesaria para tal fin. Décimo séptimo: ORDENAR al señor Comandante del Comando de Policía de Ipiales que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, visite y entreviste a los solicitantes y, de ser necesario, implemente las medidas preventivas y de protección que considere adecuadas frente a los hechos generadores de riesgo relatados, considerando la condición de víctimas del conflicto armado ».
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas indicó que « la solicitud de indemnización administrativa de SALOMON PALLES PASPUR fue resuelta por la Subdirección de Reparación Individual de la Unidad para las Víctimas mediante la Resolución Nº. 04102019-784480 del 23 de septiembre de 2020 por la cual se reconoce el derecho a recibir la indemnización por el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado sujeta a la aplicación del método técnico de priorización », empero, « luego de la planeación y revisión presupuestal, la Unidad ha encontrado que el valor total de la indemnización administrativa de las víctimas en situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, pendientes por indemnizar es muy superior al total de la disponibilidad presupuestal con la que cuenta para la vigencia de 2024 », por tanto, « de manera gradual y progresiva, la Unidad para las Víctimas seguirá cumpliendo con la priorización y la orden de entregar la medida a estas personas siempre que: i) exista disponibilidad presupuestal anual, ii) el caso no requiera documentación adicional de alguno de los destinatarios, y iii) no se presente novedad en las validaciones financieras ».
Entonces, « surge para la Entidad la imposibilidad de dar fecha cierta y/o pagar la indemnización administrativa, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo ». SENTENCIA DE PRIMER GRADO Y SU RÉPLICA 1.- El Tribunal Superior de Cali concedió el amparo contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tras advertir que « (…) al estarle manifestando (de manera reiterada) (…) al accionante que no existe disponibilidad presupuestal para el pago de la indemnizatoria que le fue reconocida desde el año 2020 y muy a pesar de haberle indicado que cumple una de las situaciones de ‘urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad’, lo deja en estado de incertidumbre y espera indefinida, lo que se traduce en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo que le asiste y desconoce de paso lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011 ».
Respecto al Juzgado Cuarto Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto negó el resguardo por « hecho superado », toda vez que, « profirió Sentencia N° 25-013 de 11/0 [3] /2025, notificada por estado de 12/03/2025 », lo cual « resuelve la necesidad de fallo reclamada por el accionante y demuestra, con suficiencia, que la situación de hecho (atinente a la supuesta mora judicial para dictar sentencia), varió de tal manera que el objetivo de la misma fue satisfecho (…) habiendo cesado en igual forma la presunta amenaza o vulneración denunciada en la demanda ». 2.- La UARIV apeló el anterior desenlace, aduciendo que « carece de competencia para emitir pronunciamiento frente a los hechos objeto de la acción constitucional », dado que las pretensiones van encaminadas al « proceso de restitución de tierras », por lo que requirió su « desvinculación ».
CONSIDERACIONES 1.- Circunscrita la Corte a los reparos del escrito impugnaticio, ab initio, se anuncia la refrendación del veredicto impugnado. 1.1.- Para obtener el pago de la « indemnización administrativa », debe surtirse una diligencia previa y necesaria con el fin de establecerse el orden de prelación de acuerdo a las circunstancias de « vulnerabilidad » de las « víctimas », contemplado en la Resolución 1049 de 2019.
Esa normatividad tiene por objeto la adopción de un « procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa y crear el método técnico de priorización » (artículo 1º). De esta manera, una vez a la persona afectada se le reconoce el derecho a percibir el « resarcimiento » por su « condición de víctima » del conflicto armado interno, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas evalúa si acreditó « alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad » (artículo 14, ibídem ) para realizar la « entrega prioritaria » de ese emolumento mediante el « Método Técnico de Priorización », esto es un « proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual para determinar la priorización anual del desembolso de la indemnización administrativa » (artículo 16, Ídem ), con el propósito de « generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector » (artículo 17, Ibídem ).
El canon 4º de dicha preceptiva prevé cuáles son los eventos de « urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad » que se tienen en cuenta para otorgar la prevalencia en la cancelación de la « compensación », a saber: « A. Edad. Tener una edad igual o superior a los setenta y cuatro (74) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional.
B. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. C. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud ».
Esa pauta también dispone que « Si con posterioridad a la presentación de la solicitud de indemnización una víctima advierte que cumple alguna de las situaciones definidas en los literales B y C del presente artículo, deberá informarlo a la Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas para ser priorizada en la entrega de la indemnización » (parágrafo 1º).
Ahora, el « procedimiento » para lograr el « reconocimiento y pago » de la « indemnización administrativa », no es producto del capricho de la entidad aludida, sino, más bien, responde a la necesidad de las « víctimas » de recibir con prontitud una « reparación integral » por el daño sufrido con ocasión del « conflicto armado », es así que, el método técnico contenido en aquel « acto administrativo », es producto de las reglas que la Corte Constitucional estableció en el auto 206 de 2017, expedido por la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, decisión en la que reflexionó: « A pesar de que el derecho a la reparación es fundamental, la jurisprudencia precisó que esto no quiere decir que pueda considerarse como un derecho absoluto que pueda ser exigido inmediatamente por todas las víctimas del conflicto armado; no obstante, reiteró que las limitaciones presupuestales ‘nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización de los derechos de las víctimas’.
La Corte dirimió esta tensión al estudiar la constitucionalidad de los principios de progresividad y sostenibilidad, recogidos en los artículos 17 y 19 de la Ley 1448 del 2011. Conforme lo estableció la jurisprudencia constitucional, si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de víctimas a las que se refiere la ley.
Por esta razón, encontró razonable que los programas masivos de reparación administrativa, característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo momento. En este tipo de situaciones, la Corte encontró que es legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que correspondan.
Este planteamiento implica analizar la situación concreta en que se encuentra cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle prelación » (STC10014-2022). 1.2.- En el sub examine está probado lo siguiente: 1.2.1.- El accionante formuló « solicitud de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado », resuelta favorablemente para él y su núcleo familiar a través de la Resolución n.° 04102019-784480 de 23 de septiembre de 2020, en la que también se « dispuso » «[a] plicar el Método Técnico de Priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa ». 1.2.2.
En comunicación de 19 de octubre de 2023, la entidad censurada informó al querellante que « luego de efectuar la revisión y validaciones en los sistemas de información con los que cuenta la Unidad para las Víctimas, junto con los documentos remitidos como soporte dentro de la solicitud, fue posible identificar que efectivamente usted cuenta con uno de los criterios de priorización previamente definidos ». 1.2.3.- Incluso, en el curso de esta salvaguarda, le indicó, nuevamente, que « presenta una de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad de las establecidas en el artículo 4 de dicha normativa, por lo que es procedente la priorización de la entrega de los recursos que por concepto de indemnización se reconocen.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 14 de la Resolución No. 1049 de 2019 » (6 mar. 2025). 1.3.- Sin embargo, dicha unidad, con base en el artículo 14 del acto administrativo relacionado, que trata sobre la « entrega de la indemnización » la ha postergado, porque « el valor total de la indemnización administrativa de las víctimas en situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, pendientes por indemnizar es muy superior al total de la disponibilidad presupuestal con la que cuenta para la vigencia de 2024.
En ese orden de ideas, de manera gradual y progresiva, la Unidad para las Víctimas seguirá cumpliendo con la priorización y la orden de entregar la medida a estas personas siempre que: i) exista disponibilidad presupuestal anual, ii) el caso no requiera documentación adicional de alguno de los destinatarios, y iii) no se presente novedad en las validaciones financieras.
Así las cosas, si su caso es priorizado para la entrega de la medida en la presente vigencia de acuerdo con lo indicado anteriormente y luego de superadas todas las verificaciones sobre el cumplimiento del criterio de priorización por situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, la Unidad lo (la) contactará para informarle el momento de entrega y la sucursal bancaria a la que debe acercarse para que realice el cobro de los recursos ».
En tal virtud, se evidencia que se han superado los plazos razonables para la entrega de los recursos aludidos, como la Corte Constitucional ha predicado, habida cuenta que « es legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que correspondan », lo cual « implica analizar la situación concreta en que se encuentra cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle prelación »; máxime cuando al actor se le ha reconocido encontrarse en una de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad de las establecidas en el canon 4° de la normativa enunciada. 1.3.1.- Cabe precisar que, contrario a lo manifestado en la impugnación, la UARIV es el organismo al que el tutelante endilga la vulneración parcial de sus atributos básicos, en tanto, uno de sus anhelos es « el pago de la indemnización correspondiente », pues « la respuesta de la entidad encargada ha sido que (…) el caso está en proceso de priorización, sujeto a disponibilidad presupuestal ». 2.- Ergo, se acompañará el fallo criticado.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución, CONFIRMA la sentencia de fecha, naturaleza y procedencia conocida. Infórmese por el medio más ágil y, oportunamente, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HILDA GONZÁLEZ NEIRA Presidenta de Sala MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ CON SALVAMENTO DE VOTO FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO TERNERA BARRIOS SALVAMENTO DE VOTO Radicación n° 76001-22-21-000-2025-00011-01 Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que me aparto de lo decidido por la Sala mayoritaria, en cuanto confirmó la sentencia impugnada que accedió parcialmente al amparo interpuesto por Salomón Palles Paspur contra el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV-, pues considero que la protección exigida no tenía vocación de prosperidad, conforme a los motivos que paso a explicar. 1.
En el caso, el accionante censuró la negativa de la UARIV a pagarle la indemnización administrativa que le fue reconocida en resolución de 23 de septiembre de 2020, reproche que acogió la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali para conceder el amparo frente a esa autoridad y ordenarle, expresamente: « que en el término de diez (10) días, (…) aplique el método técnico de priorización (…) con el fin de establecer una fecha cierta en la presente vigencia fiscal para la entrega de la indemnización administrativa que le fue reconocida [al accionente] mediante la Resolución Nº. 04102019-784480 del 23 de septiembre de 2020 ». 2.
Encuentro que la Unidad accionada afirmó y demostró que ha puesto de presente en varias ocasiones al accionante la imposibilidad de proceder al pago de la indemnización reclamada e indicarle una fecha cierta de pago porque, aplicado el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019, incluyendo las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad previstas en el artículo 4º de dicha norma, su puntaje no permitió el pago de la prestación para la vigencia fiscal del año 2024, toda vez que los valores que la entidad debe pagar por ese concepto son muy superiores a su disponibilidad presupuestal, por lo que debía analizarse su caso para la siguiente vigencia - 2025- bajo los criterios de la mencionada Resolución, cuestión pendiente de realizarse.
En segundo término, surge necesario recordar que esta Sala en múltiples fallos de tutela -STC2009-2024, STC8913- Radicación n.° 76001-22-21-000-2025-00011-01 2024, STC7968-2024, STC2040-2024, STC11708-2024 y STC16145-2024, entre otras- ha considerado que las órdenes dictadas en esta sede contra los directores de la UARIV para que indiquen fechas de pago ciertas o procedan al pago de las indemnizaciones administrativas ya reconocidas, presentan dificultades para su cumplimiento, por lo que no pueden imponerse sanciones por vía de desacato –art. 52, Dt. 2591 de 1991- sin revisar las manifestaciones de tales funcionarios en torno a las imposibilidades surgidas por los problemas de presupuesto que presenta la entidad y el amplio número de víctimas que fueron beneficiadas con esas prestaciones.
Ese criterio, acompasado con lo resuelto en el auto 206 de 2017, expedido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional en el marco de la sentencia T-025 de 2004, en el que se reconoció el problema estructural de la entidad y 2 las dificultades pasa sufragar las indemnizaciones administrativas sólo para algunos grupos priorizados en cada vigencia presupuestal, revela que en cada caso debe examinarse la situación de los interesados y las actuaciones de la Unidad de cara a la satisfacción de la indemnización exigida.
Por tanto, considero que no había lugar a confirmar el amparo otorgado en primera instancia en los términos previstos, puesto que se le impuso a la UARIV establecer una fecha cierta en la presente vigencia fiscal para el pago de la indemnización en favor del peticionario, con lo que se dejó de lado que además de hallarse la entidad en tiempo para fijar el pago de la prestación en esta anualidad -2025-, en caso de que el actor no alcance el puntaje establecido tras la aplicación del instrumento de priorización, estará obligada a desconocer el derecho de otras víctimas beneficiadas y que probablemente tengan mejores resultados.
De igual modo, se exige que la Unidad actúe con desconocimiento de los instrumentos legales que viene aplicando en las vigencias presupuestales, con lo que ha determinado, conforme a la priorización, cuáles personas pueden ser efectivamente beneficiadas con la indemnización cada año. 3. Como la UARIV ha manifestado y demostrado la imposibilidad de proceder al pago de la indemnización administrativa en favor del accionante debido a los turnos de priorización existentes en la vigencia fiscal de 2024 y como apenas se emitirá la resolución pertinente para el 2025, el amparo no se abría paso, por lo que esta Sala ha debido revocar la protección otorgada frente a dicha Unidad para negarla. 4.
En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto. MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ Magistrado Radicación n.° 76001-22-21-000-2025-00011-01 2 1 7