1 Radicación n.º 11001-22-03-000-2025-03265-01 ADRIANA CONSUELO LÓPEZ MARTÍNEZ Magistrada ponente STC492-2026 Radicación n.º 11001-22-03-000-2025-03265-01 (Aprobado en sesión del veintiocho de enero de dos mil veintiséis) Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiséis (2026). Decide la Corte la impugnación del fallo proferido el 25 de noviembre de 2026 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C, en la acción de tutela que Álex Flórez Hernández instauró contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Al trámite fueron vinculados el Movimiento Político Colombia Humana, Partido Progresistas, Minga Indígena Social y Popular, Partido Unión Patriótica, Polo Democrático Alternativo, Partido Comunista Colombiano, Partido Progresistas, militancia del Pacto Histórico y de cada una de dichas colectividades, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado.
ANTECEDENTES PRETENSIONES Y HECHOS RELEVANTES El accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la participación política, debido proceso administrativo, buena fe y confianza legitima, seguridad jurídica, así como al principio democrático y de soberanía popular. Lo anterior, al considerar que el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución No. 09673 de 2025, excluyó al partido político Colombia Humana de la Coalición Pacto Histórico y puso en riesgo el resultado de las votaciones de la consulta realizada el 26 de octubre de 2025, pese a que dicha autoridad previamente había autorizado el proceso de consulta, lo que configura -a su juicio- una contradicción institucional.
En sustento de su solicitud, adujo que, en su calidad de ciudadano colombiano, senador la República e integrante del Pacto Histórico participó en la consulta del 26 de octubre de 2025, convocada con el propósito de definir la candidatura presidencial y las listas del Congreso de la República que representarían a dicho movimiento político en las elecciones nacionales posteriores.
Indicó que la consulta fue autorizada, organizada y supervisada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, autoridades que otorgaron su anuencia y soporte técnico para la realización del respectivo proceso electoral. Señaló que, en virtud de ello, el Pacto Histórico suscribió acuerdos formales con la Registraduría Nacional, en los que se establecieron procedimientos y mecanismos destinados a garantizar la transparencia y validez del proceso de consulta.
Añadió que en tales acuerdos se aprobó, entre otros aspectos: (i) la realización de ocho reuniones, (ii) se reconoció que sería una « consulta del pacto histórico », (iii) la habilitación de 13.405 puestos de votación, incluyendo zonas rurales y corregimientos, (iv) el reconocimiento de la postulación de candidatos por el movimiento político Pacto Histórico, (v) la impresión de 7 millones de tarjetas electorales y (vi) la aceptación, por parte de la Registraduría de las disposiciones contenidas en el documento en cuestión. El accionante sostuvo que, en cumplimiento de lo anterior, se adelantaron las etapas de inscripción de precandidaturas, campañas, divulgación pública, pedagogía electoral y, finalmente, la jornada de votación en la que casi tres millones de ciudadanos ejercieron su derecho político al sufragio.
Posteriormente, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución No. 09673 de 2025, mediante la cual «desconoció la existencia jurídica del Pacto Histórico como coalición política y puso en duda la validez de los resultados de la consulta popular realizada». A juicio del accionante, las autoridades accionadas generaron una apariencia de validez, estabilidad y oficialidad en torno al proceso de consulta del Pacto Histórico, lo cual motivó legítimamente a miles de ciudadanos a participar bajo tales presupuestos.
En consecuencia, solicita principalmente que se ordene al Consejo Nacional Electoral (i) reconocer la validez jurídica y los efectos políticos y electorales de la consulta interpartidista convocada, (ii) abstenerse de emitir decisiones administrativas que desconozcan los resultados de la consulta o que alteren retroactivamente los efectos jurídicos derivados de dicha jornada electoral y (iii) adoptar medidas para restablecer la confianza legítima en la consulta.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS El Consejo Nacional Electoral informó que, mediante la Resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, resolvió la solicitud de reconocimiento de personería jurídica del movimiento político Pacto Histórico. No obstante, precisó que la eficacia de dicho reconocimiento fue condicionada hasta tanto culminen y queden ejecutoriados los procesos sancionatorios en curso.
Agregó que la consulta celebrada el 26 de octubre de 2025 se desarrolló con normalidad, por lo cual no se configuró vulneración alguna de los derechos de participación política invocados por el accionante. Asimismo, sostuvo que no se satisface el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la legalidad del acto administrativo cuestionado debe ser debatida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control correspondiente, y que no se evidencia afectación de los derechos fundamentales alegados.
La Registraduría Nacional del Estado Civil señaló que su función se circunscribe a la ejecución de labores logísticas y operativas de apoyo en el desarrollo de las consultas. En el caso concreto, indicó que desplegó todas las actuaciones dentro del ámbito de sus competencias para la realización del evento electoral, razón por la cual no le asiste razón al accionante al atribuirle responsabilidad alguna por la realización de la consulta, máxime cuando el acto administrativo cuestionado fue expedido por el Consejo Nacional Electoral.
En consecuencia, consideró que no existe legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación. La Presidencia del Consejo de Estado manifestó que no se advierte imputación fáctica ni jurídica que permita atribuir responsabilidad alguna a la Corporación frente a los hechos expuestos por el accionante. Añadió que actualmente cursan dos demandas de nulidad contra la Resolución No. 09673 de 2025, radicadas bajo los números 11001-03-28-000-2025-00198-00 y 11001-03-28-000-2025-00190-00.
Por su parte, la magistrada Karen Lucía Castro Ortega, de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, indicó que, en ejercicio de la función jurisdiccional, conoció de un proceso de tutela distinto interpuesto por Diana Carolina Corcho Mejía y Gustavo Bolívar Moreno contra el Consejo Nacional Electoral, en el cual se respetaron las garantías fundamentales.
Por ello, y dado que la inconformidad planteada en la presente acción constitucional recae exclusivamente sobre el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, estimó que no se configura legitimación en la causa por pasiva respecto de su despacho. Finalmente, la Procuraduría General de la Nación señaló que carece de competencia funcional para resolver las pretensiones formuladas, toda vez que su intervención en materia electoral se limita a la vigilancia preventiva y no comprende la modificación de actos administrativos como los aquí cuestionados.
En consecuencia, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA E IMPUGNACIÓN El Tribunal declaró improcedente la acción de tutela al estimar que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante dispone de otro medio de defensa judicial idóneo, consistente en la acción de nulidad que debe promoverse ante el Consejo de Estado, como juez natural del asunto.
Aunado a ello, consideró que no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, en la medida en que dentro del trámite de la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es posible solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional del acto administrativo cuestionado, máxime cuando actualmente cursan dos demandas de nulidad contra la Resolución No. 09673 de 2025.
Inconforme con dicha decisión, el accionante la impugnó al sostener que el A quo: (i) incurrió en un yerro en la identificación del problema jurídico, pues el núcleo de la acción constitucional no radica en un debate sobre la legalidad del acto administrativo, sino en la protección inmediata del derecho fundamental a la participación política;
(ii) aplicó de manera errónea el principio de subsidiariedad, por cuanto el medio ordinario resulta ineficaz frente a la inminencia del daño; y (iii) valoró inadecuadamente la configuración del perjuicio irremediable, al considerar que el reconocimiento político se encontraba “en disputa”. CONSIDERACIONES De entrada, se advierte que se confirmará el fallo impugnado por ausencia de subsidiariedad como requisito general de procedibilidad, conforme pasa a explicarse.
De la revisión del expediente se advierte que el Consejo Nacional Electoral expidió la resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025, mediante la cual resolvió, entre otras, lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR la fusión del MOVIMIENTO POLÍTICO COLOMBIA HUMANA, PARTIDO PROGRESISTAS y la MINGA INDÍGENA SOCIAL Y POPULAR por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: ACEPTAR la fusión del PARTIDO UNIÓN PATRIÓTICA, el PARTIDO POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO y el PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO, bajo la condición de que los procedimientos administrativos sancionatorios en curso contra dichas organizaciones políticas, iniciados hasta la fecha de esta decisión, se encuentren debidamente concluidos y en firme, de manera que únicamente a partir de ese momento surtirá plenos efectos jurídicos lo dispuesto en este proveído, conforme a lo señalado en su parte motiva.
ARTÍCULO TERCERO: DISOLVER, sin liquidar, una vez cumplida la condición antes señalada, al PARTIDO UNIÓN PATRIÓTICA, al PARTIDO POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO y el PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO.
ARTÍCULO CUARTO: RECONOCER la personería jurídica del MOVIMIENTO POLÍTICO PACTO HISTÓRICO, resultado de la fusión del PARTIDO UNIÓN PATRIÓTICA, el PARTIDO POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO y el PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO, la cual únicamente surtirá efectos a partir de la ejecutoria de los actos administrativos que pongan fin a los procesos sancionatorios en curso contra dichas organizaciones políticas, iniciados hasta la fecha de esta decisión, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta actuación».
Lo anterior bajo las siguientes consideraciones: «En relación con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 14 de la Ley 1475 de 2011, según el cual no es posible acordar la fusión cuando alguno de los partidos o movimientos involucrados tenga un procedimiento sancionatorio en curso, el Consejo precisó que dicha disposición debe interpretarse en armonía con los derechos fundamentales de asociación y participación política consagrados en el artículo 40 de la Constitución. En tal sentido, no se trata de una prohibición absoluta, sino de una restricción de carácter temporal que condiciona el reconocimiento de la personería jurídica a la culminación de los procesos sancionatorios iniciados hasta la fecha de esta decisión. En consecuencia, se dispuso que se reconocería la personería jurídica del MOVIMIENTO POLÍTICO PACTO HISTÓRICO, supeditando su plena eficacia a la ejecutoria de los actos administrativos que resuelvan y terminen los procesos sancionatorios adelantados contra las organizaciones políticas que lo integran hasta dicha fecha y, por supuesto, al cumplimiento de los demás requisitos legalmente exigidos para el efecto».
El núcleo del reproche del accionante radica en que el Consejo Nacional Electoral, mediante la resolución antes referenciada, excluyó al partido político Colombia Humana de la Coalición Pacto Histórico y desconoció de manera retroactiva la validez jurídica y los efectos de la consulta del Pacto Histórico realizada el pasado 26 de octubre de 2026, pese a que esta había sido previamente autorizada, organizada y supervisada por las propias autoridades electorales, lo cual frustró la voluntad popular expresada en las urnas y defraudó las expectativas legítimas generadas por el Estado.
De cara a su reproche, se advierte que el accionante no agotó los medios ordinarios que estaban a su alcance antes de acudir a esta sede constitucional, como bien lo estimó el Tribunal A quo, toda vez que debe plantear sus inconformidades frente al acto administrativo expedido por el Consejo Nacional Electoral ante la jurisdicción contencioso-administrativa a través del medio de control que estime procedente.
No es la acción de tutela el mecanismo idóneo para ese propósito, tal como lo reiteró esta sala en CSJ STC12714-2025: (Q)ue esta acción pública no se erige en mecanismo sustituto o paralelo de los instrumentos o procedimientos ordinarios creados por el legislador, para debatir tópicos no controvertibles en sede constitucional, pues debido a su finalidad iusfundamental no está concebida para sustituirlos o desplazarlos “sino única y exclusivamente para el evento en que la persona que se sienta afectada o amenazada en una garantía de rango superior con ocasión de una arbitrariedad jurisdiccional, hubiese carecido o carezca de recursos judiciales para atacarla” (CSJ STC 16 jul. 2012, rad. 2012-00997-01).
Tampoco se advierte acreditado el perjuicio irremediable alegado, entre otras cosas, porque el actor pudo solicitar ante la jurisdicción competente las medidas cautelares respectivas para aminorar el perjuicio que tal actuación le puede generar, conforme lo establecen los artículos 229 y siguientes del CPACA. Sobre el particular, esta Sala en sentencia CSJ STC7404-2025 ha sostenido: «(…) los actos administrativos son pasibles de control judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa, bajo las demandas de nulidad simple y de nulidad con restablecimiento de los derechos subjetivos, por tanto, existen vías o medios de control instituidos en el ordenamiento jurídico, los cuales también contemplan la adopción de medidas cautelares de suspensión de sus efectos, siendo ese el escenario natural, donde “es posible desvirtuar la presunción de legalidad de que [aquellos] hallan revestidos, siendo el escenario propicio para que el [actor] discuta [los] derechos que reclama».
(Ver cita en CSJ STC638-2023, reiterado en CSJ STC7218-2024). Ahora bien, sostiene el impugnante que el A quo incurrió en un yerro en la identificación del problema jurídico, pues el núcleo de la acción constitucional no radica en un debate sobre la legalidad del acto administrativo, sino en la protección inmediata del derecho fundamental a la participación política.
Al respecto indicó: « el problema jurídico planteado fue claro: ¿Puede el Estado desconocer retroactivamente un proceso electoral que organizó y supervisó, frustrando la voluntad popular y lesionando derechos políticos fundamentales?» Frente a ello es dable mencionar que, a partir del informe rendido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, se aprecia que la Consulta se desarrolló el 26 de octubre de 2025 con normalidad, en la cual se habilitaron 13.405 puestos de votación en todo el país, conformados por 19.833 mesas.
No obstante, la acción de tutela fue radicada el 11 de noviembre de 2025, es decir, con posterioridad a la consulta reprochada, luego, tal aspiración no tiene vocación de éxito, pues resultaría inane emitir algún pronunciamiento en ese sentido, por estar ante un hecho consumado. Sobre dicho tópico, se ha sostenido que «(…) ante un hecho consumado, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, impide ‘una eventual procedencia de la acción de tutela, pues, no puede predicarse la reversibilidad de la acción u omisión que aquí se cuestiona (Sentencias T-138 de 1994 y T-612 de 2008)».
(STC11339-2021, citada en STC7655-2022, STC13071-2023, STC198-2024 y STC8158-2025). En consecuencia, el debate planteado en esta sede constitucional sí se circunscribe al control de legalidad de la resolución No. 09673 del 17 de septiembre de 2025 expedida por el Consejo Nacional Electoral y no a la protección inmediata de los derechos fundamentales, como lo refirió el impugnante.
Siendo que, frente a la legalidad no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. Por tanto, se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia del 25 de noviembre de 2026 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C, en la acción de tutela que Álex Flórez Hernández instauró contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia. Se ordena a las autoridades judiciales vinculadas a este trámite que anexen, a los expedientes objeto de control constitucional, copia de la presente decisión. Infórmese a los participantes por el medio más expedito y remítase el paginario a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS SOSA LONDOÑO Presidente de Sala HILDA GONZÁLEZ NEIRA MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA ADRIANA CONSUELO LÓPEZ MARTÍNEZ FRANCISCO TERNERA BARRIOS 3