Rad. n° 11001-02-03-000-2024-00350-00 FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA Magistrado Ponente STC1647-2024 Radicación n° 11001-02-03-000-2024-00350-00 (Aprobado en sesión del veintiuno de febrero de dos mil veinticuatro) Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Decide la Corte la acción de tutela que Mas Salud IPS Ltda promovió contra la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo y el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad, trámite al que fueron vinculadas las partes y los intervinientes en el proceso de ejecutivo No. 2021-00093.
ANTECEDENTES 1. La sociedad accionante reclama por intermedio de apoderado judicial, la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, « principio non reformatio in pejus », acceso a la administración de justicia, « supremacía del derecho sustancial » y « violación de la carga de la prueba », presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas. 2.
La actora manifestó en síntesis, que promovió el referido proceso ejecutivo contra la Clínica Pediátrica Niño Jesús S.A.S. para el recaudo de unas facturas de venta de medicina y elementos sanitarios, pero previa inadmisión de la demanda y pese a subsanarse el defecto enrostrado, el 16 de diciembre de 2021 el Juzgado Primero Civil del Circuito de Sincelejo negó el mandamiento de pago, con fundamento en que los documentos sustento del cobro no plasman el nombre y NIT del impresor de la factura, no discriminan el IVA, y, algunos señalan un comprador diferente de la ejecutada o no tienen fecha de recibido.
Narra que atacó la precitada decisión mediante el recurso de reposición y en subsidio de apelación, argumentando que en muchas facturas está la razón social y el NIT de la ejecutante, porque utiliza un sistema de facturación por computador o máquina registradora; varios productos vendidos son medicamentos que están excluidos de IVA; en solo una factura aparece un deudor diferente de la ejecutada y las demás son hojas reciclables no documentos anexados como sustento de cobro; y, las facturas sí plasman fecha de recibido y salvo algunas excepciones, están aceptadas.
Sostiene que el 7 de marzo de 2022 el juzgado de conocimiento mantuvo la negativa a la orden de apremio y concedió la alzada, la cual fue resuelta por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo en auto de 21 de junio de 2023, del cual, dice, fue notificada « el día 14 de diciembre » confirmándose la decisión, pero tras hacer una revisión oficiosa de los documentos y encontrar que la obligación cuyo recaudo se pretende no es exigible por la ausencia de los soportes que validen su carácter de títulos complejos, necesarios por tratarse de venta de insumos médicos.
Expone que contrario a lo sostenido por el juzgado de primera instancia, los documentos aportados sí cumplen con los requisitos para ser considerados título ejecutivo, lo que devela que en su apreciación se incurrió en defecto fáctico; de otro lado, el Tribunal convocado al desatar la alzada contrarió el principio de la non reformatio in pejus, sin que procediera la revisión oficiosa de los títulos, porque tal proceder es posible sólo a instancias del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, y en todo caso arrojaría que los documentos cumplen con los requisitos para ser título ejecutivo.
Sostiene de cara a los documentales que le fueron exigidas para integrar el título ejecutivo, que le es « imposible dar cuenta de por menores relativos al uso o destino que la IPS Clínica Pediátrica del Niño Jesús de Sincelejo hizo a dichos medicamentos en su condición de compradora a partir del momento en que se perfeccionó el contrato de compraventa de las condiciones antes anotadas; más cuando MAS Salud no le prestó servicios médicos, ni le entregó, ni le aplicó medicamento alguno a los afiliados o pacientes de la clínica prenombrada », de ahí que el Tribunal « invirtió indebidamente la carga de la prueba en desmedro del actor, exigiéndole aportar o probar hechos y actos propios del comprador y del vendedor, obvio, ello por la naturaleza del contrato celebrado entre las partes en mención ». 3.
Solicita entonces, que se ordene « dejar sin efectos las providencias de fecha 16 de diciembre de 2021 y 7 de marzo de 2022 proferidas por el juez primero civil del circuito de Sincelejo y al unísono la providencia de fecha 21 de junio del año 2023 proferida por el Tribunal Superior de Sincelejo Sucre; o en su defecto ordenar lo que corresponda en derecho ».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS 1. La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo corroboró que el 21 de junio de 2023 confirmó la decisión de 16 de diciembre de 2021 del Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad con que se negó el mandamiento de pago dentro del asunto, proveído aquel que notificó en estados del 22 de junio siguiente, además de incluirlo en la misma calenda en el aplicativo Justicia Siglo XXI y Web Tyba.
Explicó que adoptó tal determinación luego de estudiar oficiosamente el título ejecutivo y encontrar incumplidos los requisitos que legal y jurisprudencialmente han sido establecidos para el cobro de facturas por servicios sanitarios. 2. El Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad hizo un recuento de las principales actuaciones procesales surtidas dentro de la ejecución criticada y pidió que no se acceda a la protección. 3.
A la fecha de registro del proyecto no se había recibido otras intervenciones. CONSIDERACIONES 1. Bien se sabe, siguiendo los criterios jurisprudenciales de la Corporación, que en línea de principio, la acción instaurada no procede contra providencias o actuaciones judiciales, dado que no pertenece al entorno de los Jueces constitucionales inmiscuirse en el escenario de los trámites ordinarios en curso o ya terminados, para tratar de modificar o cambiar las determinaciones pronunciadas en ellos, porque al obrar de esa manera se quebrantarían los principios que contemplan los artículos 228 y 230 de la Constitución Política. 2.
En este caso, encuentra la Sala que lo pretendido por la accionante a través de la acción de tutela, es que se deje sin valor ni efecto el auto emitido el 12 de junio de 2023 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, que confirmó la decisión de 16 de diciembre de 2021 del Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad de negar el mandamiento de pago, dentro del proceso ejecutivo que Mas Salud IPS Ltda promovió contra la Clínica Pediátrica Niño Jesús S.A.S., pues en su criterio, lo definido emergió de la indebida valoración de las pruebas y la inaplicación de las normas llamadas a regir el caso. 3.
En la providencia dictada por el Tribunal convocado, única sobre la que recaerá el análisis pues dentro del proceso criticado cerró el debate aquí traído, se expuso como como sustento de la decisión que: (…) sería del caso entrar a definir la procedencia de los reparos elevados por la censura, concentrados en el acoplamiento de las formalidades comerciales y tributarias de las facturas expedidas por el suministro de medicinas e insumos sanitarios, cuyo cobro jurisdiccional se adelanta, sino fuera porque independiente de la respuesta que se obtuviese a este interrogante, del examen inquisitivo de las piezas de recaudo, emerge que éstas no son exigibles, dada la ausencia de los soportes que revaliden su carácter de títulos complejos, como pasa a verse.
Sobre el particular, ha de memorarse que, contrario a lo esbozado por la sociedad encausante, tanto al a quo como al ad quem, les está permitido y constituye una obligación, la revisión oficiosa del título ejecutivo, tanto a la hora de estudiar la procedencia de la ordenanza recaudatoria, como llegado el momento de decidir si se prosigue o no la compulsión. Expuestos los motivos para viabilizar el análisis de los documentos anexados como base del cobro por fuera de los puntuales motivos de informidad elevados contra el auto que negó su recaudo ejecutivo, el Tribunal consideró: (…) la facturación por los servicios de salud prestados o por la compraventa de medicinas e insumos galenos no está sujeta únicamente a la aplicación de lo indicado en la Ley 1231 de 2008, por cuanto no debe obviarse que los prestadores de actividades asistenciales también se rigen por lo consagrado en la Ley 1122 de 2007 y en el Decreto 4747 de 2007, diferenciación que se explica en que la mentada Ley 1231 de 2008, hace referencia a un comprador o beneficiario del servicio y a un vendedor o prestador del servicio, y en algunos de sus apartes hace alusión a “el obligado”, mientras que en el sector de salubridad, el beneficiario del servicio es el afiliado y no la entidad obligada a asumir el pago por la prestación del servicio [EPS o Entidad Territorial, entre otros].
Y es que, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud, implementado con la expedición de la Ley 100 de 1993, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud no están facultadas para librar y entregar o remitir al beneficiario del servicio, en este caso el paciente, la factura de que trata la Ley 1231 de 2008 en los términos allí definidos.
En estos casos, debe ser librada y entregada o remitida a la entidad obligada al pago, quien es la única que debe aceptarla de manera expresa, precisión que no establece la Ley 1231, por cuanto esta aprobación se radica en el adquirente. Desde esta nueva perspectiva, queda claro entonces, que para el sector salud no hay facturas como títulos valores autónomos, y para su cobro deben aplicarse las normas especiales, esto es, la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 4747 de 2007.
Y continuó diciendo: Fijado lo anterior, palmario es concluir que la factura que se presente por servicios sanitarios o bien por la venta de medicamentos u otros insumos del ramo, debe llenar ciertos requisitos adicionales y especiales reseñados en el Decreto 4747 de 2007 y en la Resolución 3047 de 2008, para que se considere un rótulo susceptible de ejecución, tales como la especificación de los bienes entregados o los servicios prestados en virtud de un contrato verbal o escrito y la aportación de los respectivos soportes, pues en armonía con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1231 de 2008, modificatorio del canon 774 de la codificación mercantil, si el documento que se aduce como factura no cumple con estas condiciones, simplemente carece de la condición de título ejecutivo.
Además, debe acreditarse que corresponda a bienes entregados real y materialmente, o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito, pues el legislador introdujo un elemento objetivo prexistente o gestor, con la Ley 1231 de 17 de julio de 2008, en el sentido de que “no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito”.
En otras palabras, aunque el artículo 422 del Código General del Proceso, establezca que para que un documento preste mérito coercitivo, solo es necesario que contenga una obligación expresa, clara y exigible, es decir, los requisitos generales y especiales fijados en el Código de Comercio, en tratándose de facturas por venta de elementos medicinales o prestación de servicios de salud, además de esos requisitos propios de la legislación comercial, deben atender los requerimientos e ir acompañadas de la documentación que las normas especiales sobre el tema han establecido, todo orientado a que no haya duda de manera particular sobre la prestación del servicio o la entrega de los bienes propios del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Luego, de la mano de la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, traída a colación precedentemente, puede sostenerse que las facturas derivadas del suministro de remedios e instrumentación médica son epígrafes coactivos complejos, pues necesariamente han de estar integrado por varios documentos, de los cuales surja la obligación clara, expresa y exigible que se pretenda cobrar.
Y la observancia de los requisitos contemplados en las leyes especiales, cobija el cobro judicial, sin que sea posible circunscribirlos únicamente al cobro directo, con apoyo en la expresión del artículo 21 del Decreto 4747 de 2007, en cuanto allí se lee que “los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de Protección Social”, ya que no tendría sentido alguno que fuese más riguroso el trámite de cobro extrajudicial que el judicial y que el tratamiento del instrumento de recaudo fuese diverso dependiendo del mecanismo de pago al que se recurra, esto es, al directo o al coercitivo.
Para finalmente el fallador colegiado concluir, que: En esas condiciones, independientemente de los asertos contenidos en el embate vertical, al tenor de lo preceptuado en los apartados 21 del Decreto 4747 de 200710, 12 de la Resolución 3047 de 200811, y en el Anexo Técnico No. 5 de antedicha resolución, las facturas por venta de fármacos y materiales galenos, deberán ir acompañadas de los soportes que estableció el Ministerio de Protección Social precisamente en este Anexo Técnico No. 5, los que varían de acuerdo con la modalidad de pago que las partes hubieren pactado al momento de suscribir el contrato que constituye su vínculo y en virtud del cual nacen para una y otra parte obligaciones correlativas.
Entre ellos, autorización, lista de precios, comprobante de recibido del usuario, orden y/o fórmula médica, recibo de pago compartido, hoja de administración de medicamentos. Y en el presente asunto, es evidente que ninguna de las facturas de venta de medicinas y elementos sanitarios fueron incorporadas junto al acuerdo de voluntades de las que derivaron, y mucho menos incluyen la constancia de que hayan sido acompañadas con los soportes correspondientes, de manera que no puede predicarse la existencia del título ejecutivo complejo necesario para la exigibilidad de las obligaciones que se cobran, pues se reitera, no solo debían atender los presupuestos generales preceptuados en la obra sustantiva de comercio o en la preceptiva tributaria, sino también los que de forma específica imponen las normas que regulan este tópico en el sector salud.
Aquí conviene puntualizar que de las relaciones de importes radicados en la epístola inicial, si bien constan los componentes mínimos exigidos legalmente, como el nombre e identificación del proveedor, la fecha y número del reporte, el número de la factura, el origen y fecha con el número de radicado y fecha de presentado, lo cierto es que no se indica que esas facturas hayan estado acompañadas de los cimientos de facturación según el tipo de acuerdo celebrado, y la modalidad de pago aplicable [supuestos que ni siquiera se encuentran acreditados sumariamente], como se enlista desde el literal B al E del Anexo 5º de la pluricitada Resolución 3047 de 2008, y mucho menos que tales soportes hayan sido arrimados en este trámite.
Así las cosas, los documentos aportados como base del recaudo judicial no prestan mérito ejecutivo, pues no se tiene certeza en punto a que los bienes allí referenciados efectivamente provengan de un negocio con el lleno de exigencias normativas acotadas, y al ser un título coercitivo complejo su falta de integración, por no haberse incorporado los anexos de rigor, deviene en la carencia de exigibilidad del mismo, y de contera, en el fracaso de la opugnación vertical, más allá de que pueda pregonarse el agotamiento de los presupuestos propios de la factura como elemento cambiario per se. 4.
Lo expuesto devela la incursión en la causal de procedencia del amparo reclamada por desconocimiento del precedente y de la normativa sustancial y procesal aplicable, porque lo definido partió de la premisa de que la ejecución era adelantada para el cobro de insumos médicos por parte de una entidad prestadora de salud a una pagadora de servicios de salud, en el marco de la prestación tal servicio con cargo al Sistema de Seguridad Social enSalud, supuesto desde el cual exigió el cumplimiento de los requisitos que legal y jurisprudencialmente han sido establecidos para viabilizar tal recaudo especial. 4.1.
Acertó la Colegiatura accionada al considerar que para el cobro de servicios de salud es necesario acompañar a la demanda de los diferentes documentos que especifica la normativa de seguridad social a efectos de conformar el título ejecutivo porque, como lo ha establecido la Sala, para tal cobro no resulta suficiente fundar la pretensión únicamente sobre facturas de venta, ya que: En efecto, la copiosa normativa y requisitos especiales en seguridad social para exigir el pago de bienes y servicios médicos, impiden identificar a los medios en comento con los principios de autonomía, incorporación y literalidad propios de los títulos valores (art. 619 del C.Co); en el sector salud los beneficiarios y adquirentes de los bienes y servicios son por regla diferentes de los destinatarios de las facturas y por ende obligados al pago, particularidad que desmarca a los comentados documentos del instrumento mercantil, donde de manera subyacente hay una relación entre vendedor-prestador y comprador–beneficiario; y, tal relación obedece a la existencia subyacente de un vínculo contractual, muchas veces inexistente en el sector salud, como ocurre en los casos de cobros por atención de urgencias (CSJ STC7875-2022).
Se trata entonces, de un cobro especial cuya procedencia va más allá de la sola constatación de los requisitos que la legislación mercantil establece para la factura de venta. 4.2. La normativa adicional que rige ese singular recaudo está contenida, principalmente, en el Decreto 4747 de 2007 « por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones »; la Resolución 3047 de 2008, donde «se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007»; y, el Anexo Técnico No. 5 de la precitada norma.
Allí puede encontrarse el trámite, formalidades y requisitos que debe cumplir la entidad prestadora del servicio de salud para procurar el cobro de los servicios que haya prestado a los afiliados o beneficiarios de la entidad pagadora de los mismos, requisitos que hallan justificación y deben verificarse con rigurosidad por involucrar el desembolso de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. 4.3.
Sin embargo, esas especiales exigencias deben verificarse sólo para el evento en que una entidad prestadora del servicio de salud pretenda cobrar a otra responsable del pago de tal servicio, pues como de forma precisa lo establece artículo 2º del Decreto 4747 de 2007, los procedimientos, requisitos y formalidades allí contenidas « aplica a los prestadores de servicios de salud y a toda entidad responsable del pago de los servicios de salud », entendidos éstos, según la definición legal del artículo 3º ibídem: a).
Prestadores de servicios de salud. Se consideran como tales las instituciones prestadoras de servicios de salud y los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud y que se encuentran habilitados. Para efectos del presente decreto, se incluyen los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes que se encuentren habilitados; b).
Entidades responsables del pago de servicios de salud. Se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales. 4.4. En el caso bajo estudio, si bien no hay duda de que los valores cuya ejecución se pretende corresponden a medicinas y elementos sanitarios, obra prueba en el expediente de que no fueron suministrados por la ejecutante a personas a cargo de la ejecutada y no hay certeza de que en el vínculo subyacente al cobro la ejecutante ejerció como entidad prestadora de servicios de salud y la ejecutada como la responsable del pago de tal servicio como actores materializando las garantías del Sistema de Seguridad Social en Salud. 4.5.
En efecto, en la decisión cuestionada el Tribunal partió de la premisa de que al cobro subyacían los mencionados roles en ejercicio de tal dinámica de la prestación del servicio de salud en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, sin que existiera prueba al respecto, proceder con el que descartó que el vínculo de fondo consistiera en una relación mercantil de venta o suministro de insumos médicos entre dos comerciantes, a pesar de que en el escrito de demanda se brindó información en tal sentido.
Revisado el expediente del proceso cuestionado, sobre el particular en el hecho 4 de la demanda se indicó que la obligación que se pretende ejecutar « tuvo su origen en el suministro de medicamentos e insumos recibidos y aceptados por la accionada Clínica Pediátrica Niño Jesús S.A.S. con NIT 900.164.946-0, medicamentos e insumos enviados con la descripción exacta de los mismos tal y como en efecto aconteció y acreditado (sic) con las respectivas guías de remisión », lo que da a entender que no se buscaba el cobro de insumos médicos que la ejecutante entregó a eventuales afiliados o beneficiaros de la ejecutada, sino que se los suministró directamente a ésta como resultado de unas ventas sucesivas.
De ahí que, le correspondía al juzgador de segunda instancia, antes de escudriñar por los requisitos del cobro especial en comento, buscar en el expediente los supuestos que ameritaran exigir los mismos, y si alguna duda le quedaba, bien pudo procurar la información solicitándola a la parte ejecutante, sin que resultara prudente asumir la necesidad de dichas exigencias sólo porque se pretendía cobrar unos insumos médicos. 4.6.
No puede perderse de vista que una acción ejecutiva sobre valores por el suministro de medicinas o elementos sanitarios debe cumplir con las exigencias especiales que la normativa y la jurisprudencia establecen para el cobro de servicios de salud, sólo si la obligación subyacente es resultado del suministro de tales insumos a los afiliados o beneficiarios de la ejecutada, por virtud de la relación entre una entidad prestadora de servicios de salud y otra obligada al pago de los mismos, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, supuesto que, por lo explicado, no se presenta en este caso. 4.7.
Lo expuesto deja en evidencia que el análisis efectuado por la Colegiatura accionada aplicaba para unos supuestos fácticos diferentes a los del caso bajo estudio, lo que entonces impone que sean otras las consideraciones a exponer al definir la apelación contra la negativa al mandamiento de pago. 5. Finalmente, aunque al amparo se acudió el 7 de febrero de los corrientes, esto es, siete (7) meses después de que el 22 de junio de 2023 se notificó en estado el proveído que decidió la alzada, excediéndose por poco los seis (6) meses que esta Sala ha establecido como prudentes para solicitar la protección, al ser evidente el desafuero en que el Tribunal accionado incurrió en la dicha determinación, se impone conceder la protección en garantía del debido proceso de la accionante, para que aquella autoridad vuelva a definir la alzada contra la providencia de 21 de junio de 2023, teniendo en cuenta lo expuesto en esta considerativa. 6.
Los motivos expuestos son suficientes para que se conceda la salvaguarda solicitada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONCEDE el amparo. En consecuencia, se ORDENA a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo que, dentro de los 10 días siguientes a la recepción del expediente del proceso criticado, y tras dejar sin efecto el auto de 21 de noviembre de 2023, proceda a decidir nuevamente el recurso de apelación contra el proveído de 16 de diciembre de 2021 del Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad, dentro del proceso ejecutivo que Mas Salud IPS Ltda promovió contra la Clínica Pediátrica Niño Jesús S.A.S., de conformidad con las motivaciones expuestas en este fallo.
Se ordena al Juzgado Primero Civil del Circuito de Sincelejo que, una vez notificado de la presente decisión, inmediatamente remita el expediente del precitado juicio a su superior, a efectos de dar cumplimiento a la orden aquí impartida. Comuníquese lo resuelto por el medio más expedito a las partes y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnado este fallo.
FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA Presidente de Sala HILDA GONZÁLEZ NEIRA MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO LUIS ALONSO RICO PUERTA OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO TERNERA BARRIOS 16