Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-03437-00 ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO Magistrado Ponente STC13813-2021 Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-03437-00 (Aprobado en sesión virtual de trece (13) de octubre de dos mil veintiuno). Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).- Decide la Corte la acción de tutela interpuesta por la Clinimed Barbosa Ltda C.M.B. contra la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de San Gil ¸ trámite al que se vinculó al Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez, Santander, así como a las partes y demás intervinientes del proceso coercitivo a que alude el escrito de amparo.

ANTECEDENTES 1. La sociedad promotora del amparo reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, en el marco del proceso ejecutivo que adelanta contra Medimás E.P.S. S.A.S., radicado No. 2020-00076-00.

Solicita entonces, de manera concreta, que se ordene a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de San Gil, « dejar sin efecto el auto de fecha 15 de julio de 2021, por medio del cual se confirmó la decisión tomada en auto del 14 de mayo de 2021 proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez, en donde se negó el decreto de las medidas cautelares solicitadas ». 2.

En apoyo de su reclamo aduce en compendio, que dentro del referido juicio reclamó el pago del importe de 1.600 facturas de venta « emitidas con ocasión a la prestación de los servicios de salud, modalidad evento, a los usuarios y beneficiarios del régimen contributivo de Medimás EPS S.A.S. », y pidió como medida cautelar el embargo del dinero que tuviera dicha entidad en una cuenta bancaria que individualizó, así como que se embargara el 8% del valor de la UPC asignada a la misma; no obstante, el 14 de mayo del año en curso, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez negó las cautelas, « aduciendo la inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones y que los recursos administrados por las EPS tienen destinación específica ».

Narra que contra lo decidido interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, alegando que el cobro corresponde a servicios de salud, conforme dan cuenta las respectivas facturas y el contrato de prestación de servicios de salud suscrito con la ejecutada, y que, en todo caso, es procedente embargar hasta el 10% del valor que reciba la deudora por UPC, porque según concepto de la Superintendencia Nacional de Salud, ese porcentaje no tiene destinación específica por corresponder a gastos de administración que pertenecen a la EPS; empero, la decisión fue mantenida el 2 de junio siguiente, y, confirmada el 15 de julio pasado por el Tribunal de San Gil.

Finalmente asevera, que en la precitada decisión « se pone en duda el título ejecutivo, se desfigura la esencia de las medidas cautelares y se favorece a la Entidades Prestadoras de Salud (EPS) para que continúen haciendo uso de los dineros destinados a la salud, los cuales reitera la corporación, “tienen destinación específica” sin que ello implique, per se, el pago de los servicios de salud a la IPS, quienes, pese a no obtener los pagos por los servicios prestados, siguen asumiendo la carga del SCSSS con el fin de garantizar el servicio a la salud, cosa que NO hacen las EPS », circunstancia que, en su criterio, abre paso a la intervención del juez de tutela a su favor. 3.

Una vez asumido el trámite, el día 28 de septiembre hogaño se admitió la acción de tutela y se ordenó el traslado a los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa. RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS a). La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal de San Gil limitó su intervención a remitir la versión digital del expediente del proceso cuestionado. c).

A la fecha de registro del proyecto no se habían recibido más intervenciones. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela es, según el artículo 86 de la Constitución Política, un mecanismo extraordinario para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, ante la consumación o inminencia de violación de éstos por la acción u omisión de las autoridades públicas, o en ciertos eventos, de los particulares.

Por excepción procede contra decisiones o actuaciones jurisdiccionales, ya que sólo tiene lugar cuando el funcionario judicial adopta una decisión alejada del régimen legal previamente señalado, caso en el cual se justifica la intervención del juez constitucional para evitar o remediar la respectiva vulneración de los derechos fundamentales que con tal decisión se genere, siempre que el afectado acuda al mecanismo dentro de un término prudencial, y no disponga de otro medio ordinario y efectivo para lograrlo. 2.

En el presente caso, la sociedad Clinimed Barbosa Ltda. C.M.B. cuestiona a través del presente mecanismo excepcional de protección, en lo fundamental, el proveído del 15 de julio del presente año de la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de San Gil, que confirmó en todas sus partes la decisión del 14 de mayo anterior del Juzgado Primero Civil del Circuito de Vélez, de negar las medidas cautelares de embargo del dinero de una cuenta bancaria, en el marco del proceso ejecutivo que tramita contra Medimás E.P.S. S.A.S., pues según su dicho, la cautela era procedente sobre dineros del sistema general de seguridad social, porque el cobro judicial es adelantado con base en unas facturas por prestación de servicios de salud a afiliados de la E.P.S. ejecutada, y en todo caso, porque el 10% de los recursos de la UPC en el régimen contributivo, es embargable. 3.

No obstante, una vez revisado el proveído objeto de reparo constitucional, constata la Corte que lo allí definido no obedeció al subjetivo designio de la autoridad cognoscente del asunto, ya que la Colegiatura accionada, al estudiar la inconformidad expuesta por la entidad gestora, reiterada en este escenario, observó que la misma se circunscribía a que « la naturaleza de las obligaciones cobradas surge de servicios de salud, resaltando el recurrente que es procedente aplicar la excepción de inembargabilidad de las cuentas de la accionada, así como de los recursos equivalentes al 8% del valor de la UPC como quiera que éstos corresponden a “Gastos de Administración” de las EPS y por lo mismo, no corresponden a los recursos destinados exclusivamente a la prestación de servicios en salud, razón por la cual se impone determinar si a tal apreciación le asiste razón al recurrente o sí, por el contrario, la posición opuesta y que fuera asumida en primera instancia es la que se ajusta a derecho en sentir de este estrado judicial ».

Para abordar la inconformidad, comenzó por resaltar que « ciertamente el ámbito de los recursos destinados a la salud, han merecido una especial atención y regulación por parte del Estado. De tal manera que, en los últimos lustros se han promulgado disposiciones especiales sobre la materia, las cuales ciertamente deben ser debidamente atendidas.

Al respecto, incluso existen disposiciones de orden Constitucional que han servido de marco jurídico a regulaciones de orden legal, reglamentarias e incluso con naturaleza de Ley Estatutaria. Al respecto denota la Sala el Arts. 48 y 63 Superior, en armonía con las previsiones de la Ley 100 y últimamente en lo reglada por la Ley Estatutaria de la Salud, la Ley 1751 de 2015.

Juzga la Sala que al haberse expedido en el año 2015 la Ley 1751, que tiene la naturaleza jurídica de ser “Estatutaria”, con un alcance jurídico superior al de la Ley 100 de 1993, en principio sus disposiciones deben prevalecer. Y ciertamente este cuerpo normativo, hizo trascendentes regulaciones en el ámbito particular del cual se ocupa ahora la Sala.

Vale insistir el de la embargabilidad o no de los recursos destinados a la Salud. La anterior Ley en su Art. 25 previó sobre el ámbito de los recursos públicos destinados a la salud lo siguiente: “Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.” En seguida citó un pronunciamiento emitido sobre el particular por esta Sala de la Corte Suprema de Justicia (STC1339-2021), y extrajo del mismo que « no se alberga duda en acoger íntegramente la anterior doctrina, tanto la de orden Constitucional expuesta en la sentencia C-313 de 2014, que ratifica lo que la misma Alta Corte había expuesto en la sentencia C-1154 de 2008, así como lo expuesta por la H. Corte Suprema de Justicia en su Sala Civil, toda vez que, en el estudio de los antecedentes jurisprudenciales dejan ver que, con pronunciamientos reiterados e incluso aplicados por vía de la procedencia de la Acción de Tutela, como el citado, a decisiones que autoridades judiciales emitieran en sentido distinto, se plasman iguales subreglas.

Con sustento en estas premisas, encontró que en el caso concreto, « se solicitó por la entidad recurrente, como medida cautelar el embargo y retención de los dineros existentes y los que en el futuro se lleguen a consignar en las cuentas bancarias en el Banco Finandina No. 190019811 Sucursal Canal Especializado; GNB SUDAMERIS No. 970001030, Sucursal Normal OF SATU Manuela Beltrán y varias cuentas de ahorros en el Banco de Bogotá, tanto de los dineros amparados con inembargabilidad, como de los recursos equivalente al 8% del valor de la UPC en el régimen contributivo, teniendo en cuenta que operan los supuestos de excepción a la inembargabilidad.

El Juzgado de primera instancia niega las medidas respecto de los recursos de las cuentas bancarias maestras de MEDIMAS E.P.S., correspondientes al recaudo de las cotizaciones del régimen contributivo del SGSSS, por considerar que no deben ser embargadas por el presente proceso, toda vez a que dichos bienes solo son cautelables por vía excepcional ante la inexistencia de recursos ordinarios o de otros bienes que posea la entidad ejecutada, por lo que deberá primero perseguirse las rentas propias que posea la EPS antes de pretender la cautela excepcional de los referidos recursos de naturaleza inembargable ».

En seguida memoró, que « la parte recurrente se duele de que la decisión de la A Quo fue errada porque la naturaleza de las obligaciones que se pretenden en el proceso son de “SERVICIOS EN SALUD” a los afiliados de MEDIMAS EPS SAS. y, todos los recursos que ingresan a las cuentas maestras y a las demás cuentas de la EPS ejecutada así como los recursos que administra el “ADRES”, están sujetos en su naturaleza y destinación, al cumplimiento de unos fines esenciales a cargo del Estado y que se relacionen directamente con la garantía del derecho a la salud, por lo que con la Sentencia C- 313 de 2014, la Corte Constitucional, habilitó el uso de esos recursos para pagar esos emolumentos, encontrándose en una de las excepciones de inembargabilidad de la cuentas de propiedad de la entidad demandada para la prosperidad de las medidas cautelares solicitadas ».

Frente a esa inconformidad el Tribunal consideró, que « no puede compartir la posición de la parte recurrente porque si bien, no existe duda alguna de que a través del presente proceso se cobran créditos que se afirma son derivados de prestación de servicios de salud, también lo es que en el presente caso no se cumplen clara y debidamente con las reglas de excepción para el embargo de los dineros que provengan del Sistema General de Seguridad Social en Salud con destinación específica.

En efecto, en principio ha de avalarse el argumento expuesto por la Juzgadora de la Primera Instancia en torno a que declaró exequible ese canon de manera condicionada, en el entendido de que, si el pago de esas acreencias no podía hacerse con aquél rubro por resultar insuficiente, era dable acudir a los recursos con destinación específica.

Y esto porque la doctrina constitucional así lo expone y bajo tal entendido resulta vinculante para la aplicación de la Ley aludida, en particular del Art. 25 de la Ley 1751 de 2015. Ha de observarse que en el presente proceso no se denota información sobre el particular, razón por cual, no estarían dados los presupuestos específicos que permitan inferir que los ingresos denominados corrientes no son suficientes para el pago de las obligaciones que se cobran ejecutivamente.

Esto por cuanto en la doctrina de la H. Corte Constitucional se expone como imperativo que “[Podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica ( )” Agregó a continuación, que « si bien se cobran créditos que en principio, como se anotó, se informa en la demanda ejecutiva que son derivados de servicios de salud que se predican se prestaron por cuenta del contrato de prestación de esta clase de servicios con I.P.S. demandante con la E.P.S. demandada, la cautelar impetrada por causa de las múltiples facturas que se pretenden cobrar, en un total de 1600, requiere la debida constatación de que los recursos del sistema de salud, en principio públicos e inembargables, realmente se afecten para estos únicos propósitos.

En tal sentido denota esta Colegiatura que, de un lado, no ha existido constatación judicial de que efectivamente se adeuden todas facturas invocadas como título ejecutivo, habida cuenta que aún no se ha trabado la litis, por lo tanto no existe providencia con fuerza vinculante, es decir sentencia o auto de seguir adelante la ejecución que materialice que están insolutas o no han dejado de existir las obligaciones cobradas, vale decir, que no se hayan extinguido por alguna causa legal, tal cual puede ser el pago, compensación, prescripción, etc.

Y del otro, que realmente deriven de la relación contractual de prestación de servicios de salud que se afirma fue pactada entre la demandante y la demandada. Lo anterior porque ciertamente los recursos destinados a la salud tienen una “destinación específica” y por ende, en la medida que no se tenga total y absoluta certeza de que se adeuden esos rubros en el marco de la Seguridad Social en Salud, mal podría abrirse paso la cautelar, habida cuenta las graves implicaciones que podría tener en el ámbito del derecho a la Salud, el cual ahora tiene la connotación de ser de naturaleza fundamental, amén que estaría en forma evidente por fuera de la excepción de inembargabilidad y lo así resuelto por fuera del ordenamiento jurídico.

Y es por lo anterior que, si no se procediera de la manera indicada, incluso se llegaría a la evidente posibilidad de embargar tales dineros por obligaciones jurídicamente inexistentes, tal cual ocurriría si en relación con alguna o algunas o todas las facturas cobradas no corresponda a tal clase de contratos o como se observó, se esté frente obligaciones que no tienen existencia jurídica o derecho de acción, tal cual ocurría con las pagadas o compensadas y las prescritas en el último caso. 4.

De este modo, las precitadas consideraciones dejan en evidencia que, a diferencia de lo considerado por la Clínica gestora del amparo, la decisión proferida por el Tribunal de San Gil, se soportó en el razonable entendimiento de la normatividad sustantiva y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, por lo que el mero disentimiento con esa interpretación realizada por la autoridad del asunto, no permite per se la intromisión del juez constitucional para modificar o invalidar lo resuelto, ya que, como quedó visto, para arribar a la determinación cuestionada, dicha autoridad expuso que, si bien las facturas fueron emitidas debido a la prestación del servicio de salud, el embargo se dirigió de entrada, específicamente a una cuenta bancaria para depósito de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que antes se hubiera descartado la posibilidad del cobro con cautelas sobre dineros corrientes de libre destinación de la ejecutada, lo que configuraba una excepción jurisprudencial al levantamiento de la inembargabilidad de dichos recursos; además, expuso que no había certeza, mediante decisión judicial, de que todos los documentos sustento del cobro tuvieran vigentes las obligaciones que incorporan, o que tuvieran causa en el contrato de prestación de servicios de salud celebrado con la ejecutada, que se aportó con la demanda, certeza que estimó imprescindible establecerla, antes de viabilizar la cautela solicitada, por estar en entredicho los recursos de la salud.

Sobre el primer fundamento de la decisión cuestionada, la Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2014, al efectuar el control previo sobre el proyecto de la Ley Estatutaria en Salud (Ley 1751 de 2015), sostuvo: «(…) El artículo 25 del Proyecto hace referencia al tratamiento de los recursos que financian la salud, a los cuales dota de las siguientes características: i) son públicos, ii) son inembargables, iii) tienen destinación específica y, por ende, iv) no podrán ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente (…)». « En lo que respecta al carácter público que se le atribuye a los recursos de salud, esta Corporación ha precisado, en reiteradas ocasiones (…) que dicho peculio es de índole parafiscal, aspecto que refuerza su naturaleza pública (…)». « Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, ‘la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta’.

Para la Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar (…)». « En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros públicos, entre ellos algunos destinados a la salud, muestra de esto es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el cual preceptúa que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables, concluyendo la Sala que: ‘(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables.

Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.

Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos (…) ». « Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto.

Observó la Sala: ‘(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…). [P] odrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…) ». «P or lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte en la Sentencia C-155 de 2004, lo siguiente: ‘De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 superior establece que ‘No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella’.

En relación con dicho precepto superior la Corte constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social (…)». « Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo (…)». «(…) Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones, llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (…)». « Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por la Corte en la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica naturaleza y destinación específica ». «De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia constitucional, con lo cual se controla el uso que los diferentes actores del sistema den a los recursos de la salud (…)». « En este sentido, respecto a la interpretación que pueda atribuírsele a la parte final de la disposición, esto es: ‘(…) no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente’, claro se advierte que de ninguna manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política.

Esta comprensión del artículo 25 no se armonizaría con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las personas (…)» (Resalta y negrilla de la Sala). 5. Total que, más allá de lo debatible que pudiera resultar la postura adoptada por el Tribunal accionado, no merece reproche en este escenario, dado que la tutela no es el instrumento para definir cuál de las posibilidades de interpretación se ajusta a la norma adjetiva o sustantiva que está llamada a aplicarse al caso concreto, de modo que, no cabe duda que en el presente caso la protección reclamada está llamada al fracaso, pues como ha sostenido invariablemente esta Corte, la simple discrepancia con lo decidido no es una razón para que se admita la intervención del juez de tutela, con independencia de que el juez constitucional la comparta o no, « máxime si la que ha hecho no resulta contraria a la razón, es decir si no está demostrado el defecto apuntado en la demanda, ya que con ello desconocerían normas de orden público y entraría a la relación procesal a usurpar las funciones asignadas válidamente al último para definir el conflicto de intereses» (CSJ STC039-2021). 6.

En consecuencia, las consideraciones expuestas bastan para concluir, que habrá de desestimarse la protección reclamada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NIEGA el amparo incoado a través de la acción de tutela referenciada.

Comuníquese por el medio más expedito lo aquí resuelto, y en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para que asuma lo de su cargo, en caso de no impugnarse este fallo. FRANCISCO TERNERA BARRIOS Presidente de Sala ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO HILDA GONZÁLEZ NEIRA AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO LUIS ALONSO RICO PUERTA OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE 10